城市基層治理的現(xiàn)狀與問題

城市基層治理的現(xiàn)狀與問題

改革開放30多年后，中國大部分城市基本上形成了以街居制度（街道辦事處和社區(qū)制度）為基礎(chǔ)的城市社會(huì)管理體系。同時(shí),社區(qū)體制不斷發(fā)展,在國家的主導(dǎo)下社區(qū)體制不但引入城市基層治理領(lǐng)域,而且不斷推動(dòng)著街居體制變革。當(dāng)前,市場化、城市化和現(xiàn)代化進(jìn)程加速推進(jìn),城市基層治理日益復(fù)雜與艱難。一、當(dāng)前，城市人民政府的突出問題(一)以社區(qū)建設(shè)構(gòu)筑城市社會(huì)生活共同體改革開放以來,城市社區(qū)已成為國家治理的基本單位,通過社區(qū)體制構(gòu)建社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制下的社會(huì)生活共同體已成一種國家意志。例如,2000年,中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)的《民政部關(guān)于在全國推進(jìn)城市社區(qū)建設(shè)的意見》明確規(guī)定,“社區(qū)是聚居在一定地域范圍內(nèi)的人們所組成的社會(huì)生活共同體”;2007年,黨的十七大報(bào)告中重申“要把城鄉(xiāng)社區(qū)建設(shè)成為管理有序、服務(wù)完善、文明祥和的社會(huì)生活共同體”;2012年,黨的十八大報(bào)告中強(qiáng)調(diào),“在城鄉(xiāng)社區(qū)治理中實(shí)行群眾自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)督,是人民依法直接行使民主權(quán)利的重要方式”,同時(shí)要增強(qiáng)城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)功能。但是,當(dāng)前以社區(qū)建設(shè)來構(gòu)筑城市社會(huì)生活共同體的形勢并不樂觀:一是在制度結(jié)構(gòu)和城市社會(huì)結(jié)構(gòu)快速轉(zhuǎn)型的今天,不可避免地面臨城市社會(huì)不斷多元化和碎片化,同時(shí)市場經(jīng)濟(jì)導(dǎo)致各種價(jià)值觀念盛行,使城市居民達(dá)成共識(shí)、建立有效的溝通和社會(huì)信任變得異常困難;二是社區(qū)建設(shè)主要是由政府主導(dǎo)、自上而下地在推進(jìn),但受服務(wù)型政府建設(shè)滯后性的影響,社區(qū)居民參與的積極性并不高,社區(qū)建設(shè)遇到了“參與冷漠癥”,并且這種冷漠癥遠(yuǎn)比以前復(fù)雜,是前現(xiàn)代按照“熟人社會(huì)規(guī)則”對“圈外人”的冷漠、現(xiàn)代使人失去個(gè)性的制度性冷漠以及后現(xiàn)代只愿意享受而不承擔(dān)責(zé)任的冷漠的綜合;三是社會(huì)發(fā)育滯后,介于政府和市場之間的第三部門“先天不足”,而且在政府和市場“夾擊”下畸形發(fā)展。有效社會(huì)組織的缺乏,使得通過社區(qū)體制在陌生人社會(huì)中構(gòu)筑社會(huì)生活共同體變得異常艱難。(二)城市基本治理組織體系的不適應(yīng)性日益突出1.社區(qū)治理資源豐富,管理流程復(fù)雜一是街道組織(街道黨工委和街道辦事處)責(zé)權(quán)利不統(tǒng)一問題突出。隨著城市管理重心下移,街道組織承擔(dān)的職能急劇膨脹,變成了“準(zhǔn)政府”,卻沒有賦予相應(yīng)的管理權(quán)力和資源,從而出現(xiàn)了“缺位”、“錯(cuò)位”和“越位”現(xiàn)象。二是管理科學(xué)化與流程問題比較突出。街道和社區(qū)職責(zé)繁重并且同構(gòu),街道在很大程度上成為區(qū)政府和社區(qū)之間的事務(wù)承接的“中轉(zhuǎn)站”,造成管理的低效率。許多城市的街道體制科層化趨勢明顯,如機(jī)構(gòu)膨脹、缺乏社會(huì)響應(yīng)性等。2.社區(qū)自治組織發(fā)展滯后一是居委會(huì)面臨如何“去行政化”,又避免“邊緣化”的兩難困境。目前,大部分城市居委會(huì)行政化傾向嚴(yán)重,越來越多地承擔(dān)政府下沉的大量行政工作,自治功能不斷弱化。在部分“居站分離”模式的城市,居委會(huì)雖然達(dá)到了向群眾性自治組織回歸的目的,但出現(xiàn)“邊緣化”的趨勢。二是社會(huì)組織發(fā)育不充分。當(dāng)前社區(qū)社會(huì)組織的門類分布范圍狹小,社會(huì)組織成長缺乏寬松的空間和環(huán)境。在社會(huì)組織的發(fā)展過程中,相應(yīng)的引導(dǎo)和監(jiān)督管理體系沒有同步建立起來,導(dǎo)致其發(fā)展方向容易走偏或進(jìn)入歧途。(三)民族政權(quán)建設(shè)的考驗(yàn)越來越全面1.權(quán)的合法權(quán)威面臨轉(zhuǎn)型單位體制解體、城市社會(huì)日益多元化與碎片化直接打破了國家政權(quán)在城市基層原有的組織網(wǎng)絡(luò)。國家政權(quán)的合法權(quán)威也面臨轉(zhuǎn)型。合法性可以看作在一定的社會(huì)歷史條件下人們普遍接受的文化價(jià)值和社會(huì)規(guī)范占有政治權(quán)力形式的正當(dāng)性。雖然源自于中國革命斗爭和社會(huì)主義建設(shè)時(shí)期的國家政權(quán)合法性具有無可置疑的權(quán)威和力量,但是當(dāng)前需要國家權(quán)威尊重城市社會(huì),通過提供良好的公共服務(wù)來構(gòu)筑新的基礎(chǔ)。2.城市基層政權(quán)組織管理居民和向基層社會(huì)滲透的特征改革開放以來,市場機(jī)制憑借其強(qiáng)大的制度優(yōu)勢,在社會(huì)資源配置發(fā)揮基礎(chǔ)性作用,同時(shí)全面侵入城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)的各個(gè)領(lǐng)域。當(dāng)今的中國城市,每個(gè)城市居民、組織和家庭都在不同程度上被卷入市場配置資源的大潮之中,并賴以生存和發(fā)展。市場機(jī)制像一柄利劍,能無情地割斷人們與種種社會(huì)群體之間的倫理紐帶,把他們轉(zhuǎn)化為在市場中追逐自身利益最大化的個(gè)體,把社會(huì)演變?yōu)槭袌錾鐣?huì)。這從兩方面影響國家基層政權(quán)的建設(shè):一方面,城市居民具有市場機(jī)制賦予的私有產(chǎn)權(quán)、生產(chǎn)者主權(quán)和消費(fèi)者主權(quán),從而具有自主性和獨(dú)立性,這些必然帶入社會(huì)生活和政治領(lǐng)域。城市基層政權(quán)組織管理城市居民和向基層社會(huì)滲透能力面臨新的考驗(yàn)。另一方面,市場力量在建構(gòu)市場社會(huì)的同時(shí),政府的公共服務(wù)存在一定的缺位,城市居民必須學(xué)會(huì)依靠他們自己,應(yīng)對現(xiàn)代社會(huì)和“無情”的市場競爭帶來的各種風(fēng)險(xiǎn)。(四)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展的不協(xié)調(diào)，以及城市社會(huì)基本秩序的脆弱性1.公共服務(wù)的社會(huì)化在以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的國家戰(zhàn)略下,城市政府熱衷于促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展,積極調(diào)動(dòng)城市社會(huì)資源參與經(jīng)濟(jì)建設(shè),部分城市政府甚至不惜代價(jià)地促進(jìn)和維持城市經(jīng)濟(jì)高速增長。在資源稀缺的情況下,在社會(huì)建設(shè)領(lǐng)域的投入自然不足,政府的公共服務(wù)功能存在相對弱化的現(xiàn)象,本應(yīng)由政府承擔(dān)的職責(zé)不適當(dāng)?shù)剞D(zhuǎn)化為社會(huì)和個(gè)人責(zé)任。衛(wèi)生和教育領(lǐng)域是兩個(gè)典型的例子,20世紀(jì)80年代以來政府衛(wèi)生支出占衛(wèi)生總費(fèi)用的比重和國家財(cái)政性教育支出占教育總經(jīng)費(fèi)的比重呈明顯的下降趨勢,直到近幾年才有所回升,見圖1和圖2。社會(huì)建設(shè)的滯后性,使得城市社會(huì)矛盾和沖突日益積累,最終沉淀在城市基層社會(huì)。2.維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的壓力加大,維穩(wěn)成本日益加當(dāng)前,在多種因素作用下,城市社會(huì)內(nèi)在張力和沖突快速增加,并侵蝕城市社會(huì)的基礎(chǔ)秩序,社會(huì)矛盾和社會(huì)沖突層出不窮。這些使政府和城市居民普遍感到不穩(wěn)定的社會(huì)因素在迅速增加。當(dāng)前,維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定已成為城市政府的首要任務(wù),也成為自上而下并且貫徹到街道和社區(qū)的考核“指揮棒”。與此同時(shí),大量人力、物力和財(cái)力投入到維穩(wěn)上,維穩(wěn)的成本日益高昂。例如,2007-2009年維穩(wěn)投入迅速增加,2007年地方公共安全支出為2878億元,到2009年則上升至3898億元,該時(shí)期公共安全支出占國家財(cái)政支出的比重也一直維持在7%左右,與國防開支基本上相當(dāng)。(五)社會(huì)和文化的發(fā)展與宗教城市發(fā)展的差異性和不平衡性,使得當(dāng)前城市基層治理變得異常復(fù)雜。一方面,城市基層治理必須放在各城市的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平和傳統(tǒng)文化特征等特殊語境中展開,否則將會(huì)出現(xiàn)事與愿違的結(jié)果。例如,上海社區(qū)建設(shè)的模式曾引來許多其他城市的興趣,但在多個(gè)城市實(shí)地調(diào)查中,都聽到這樣的反映:“‘上海模式’我們難以模仿,因?yàn)樗⒃谏虾５锰飒?dú)厚的經(jīng)濟(jì)實(shí)力的基礎(chǔ)上”。另一方面,東中西部城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展和文化知識(shí)發(fā)展水平都存在顯著差異,中西部城市基層治理因此而面臨更多的復(fù)雜社會(huì)問題。例如,中西部地區(qū)發(fā)展相對滯后,面臨著向現(xiàn)代工業(yè)社會(huì)和市場經(jīng)濟(jì)的雙重轉(zhuǎn)型,這使該區(qū)域的城市基層治理將遭遇更多的壓力和挑戰(zhàn)。另外,我國少數(shù)民族大多分布在西部地區(qū),各民族間形成了“大雜居、小聚居”的居住狀況。各少數(shù)民族大多有自己的宗教信仰,而且這種宗教信仰并不是孤立存在的,經(jīng)過長期發(fā)展,已與少數(shù)民族的心理、文化、風(fēng)俗習(xí)慣融為一體。在市場化和現(xiàn)代化的沖擊,少數(shù)民族傳統(tǒng)文化(包括宗教信仰)和現(xiàn)代文化沖突與融合也在以前所未有的速度加劇。二、國家與社會(huì)的良性關(guān)系及居民福祉城市基層治理良性發(fā)展,不僅關(guān)系國家政權(quán)的鞏固,國家與社會(huì)的良性關(guān)系的構(gòu)建,而且關(guān)系到城市居民的福祉。這是一項(xiàng)系統(tǒng)工程,需要從多方面入手。(一)市治理領(lǐng)域的合作:良性互動(dòng)在“小政府、大社會(huì)”框架下構(gòu)建國家和社會(huì)在城市治理領(lǐng)域的分工合作和良性互動(dòng)的關(guān)系,不僅是避免市場力量過度入侵城市社會(huì)的關(guān)鍵,更是促使新時(shí)期鞏固國家政權(quán)建設(shè)走向良性發(fā)展的核心命題。1.以推進(jìn)區(qū)域整合和網(wǎng)絡(luò)開發(fā)為重點(diǎn),加強(qiáng)基層公共服務(wù)系統(tǒng)建設(shè)首先,創(chuàng)新城市基層黨組織設(shè)置和工作模式,構(gòu)建區(qū)域化大黨建格局。一方面,將街道和社區(qū)內(nèi)的黨建工作作為一個(gè)區(qū)域整體來謀劃和推進(jìn),分類強(qiáng)化街道黨工委和社區(qū)黨組織對轄區(qū)內(nèi)各類組織的黨建工作的領(lǐng)導(dǎo)和統(tǒng)籌協(xié)調(diào),推行領(lǐng)導(dǎo)體制區(qū)域化、組織設(shè)置區(qū)域化、黨員管理區(qū)域化、資源利用區(qū)劃化,整合轄區(qū)的社會(huì)資源;另一方面,以街道和社區(qū)為平臺(tái),健全完善黨組織和黨員聯(lián)系服務(wù)群眾的工作體系,強(qiáng)化黨和群眾的血肉聯(lián)系。如上海市建立社區(qū)(街道)黨員服務(wù)中心服務(wù)網(wǎng)絡(luò),形成了開放式、綜合性和互聯(lián)互通的完整服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。其次,加強(qiáng)城市基層行政組織和行政支持網(wǎng)絡(luò)建設(shè),提升行政效能。對基層社會(huì)管理和公共服務(wù)工作,實(shí)行歸口管理,明晰條塊職責(zé),做到街道組織和政府職能部門的管理和服務(wù)功能“雙到位”和“雙加強(qiáng)”;加強(qiáng)行政支持網(wǎng)絡(luò)建設(shè),通過制度化建設(shè)為非政府組織參與基層治理提供平臺(tái),支持社區(qū)各類自治組織發(fā)展,建立與行政組織的分工協(xié)作機(jī)制。2.重構(gòu)府、市場和社會(huì)三元分離框架轉(zhuǎn)變政府職能,實(shí)現(xiàn)“無限政府”向“有限政府”轉(zhuǎn)型,強(qiáng)化街道辦事處的社會(huì)管理和公共服務(wù)職能。按照政府、市場和社會(huì)三維合作框架,對街道職能進(jìn)行重新梳理,創(chuàng)造條件將本由市場決定事務(wù)和社會(huì)決定事務(wù)分別交還給市場和社會(huì),同時(shí)注重發(fā)展公民參與和監(jiān)督。另一方面,促進(jìn)社區(qū)自治發(fā)展。充分發(fā)揮居委會(huì)在組織社區(qū)自治作用,引導(dǎo)和支持各類社會(huì)組織在法律框架內(nèi)發(fā)展,使其成為當(dāng)前發(fā)展社區(qū)自治和維護(hù)穩(wěn)定的重要力量。(二)以社區(qū)為載體，建立新的社會(huì)生活共同體城市社區(qū)的本質(zhì)要義是城市社會(huì)生活共同體。應(yīng)從社區(qū)利益和精神兩個(gè)層面構(gòu)筑新型社會(huì)生活共同體:1.強(qiáng)化社區(qū)居民生活的載體建立區(qū)街與社區(qū)社會(huì)管理和公共服務(wù)聯(lián)動(dòng)機(jī)制,使得社區(qū)成為社區(qū)居民表達(dá)訴求和實(shí)現(xiàn)利益的不可或缺的重要載體;從社會(huì)救助與福利服務(wù)、公益性與社會(huì)化服務(wù)、便民利民服務(wù)等方面強(qiáng)化社區(qū)服務(wù)功能,使其成為社區(qū)居民生活重要組成部分。進(jìn)行制度創(chuàng)新,促進(jìn)社區(qū)居民互助體系形成,使居民間利益緊密相聯(lián),如杭州上城區(qū)湖濱街道建立“愛心銀行、時(shí)間銀行、圖書銀行、崗位銀行”機(jī)制,推動(dòng)社區(qū)居民互幫互助。2.堅(jiān)持政府引導(dǎo),推行社區(qū)文化服務(wù)化,“強(qiáng)”字為本首先,發(fā)揮基層黨組織和黨員在精神共同體建設(shè)中的作用,使其成為整合社區(qū)各種陌生人的主導(dǎo)力量。黨組織和黨員是轉(zhuǎn)型期社區(qū)少有能保持組織屬性和文化特征不會(huì)改變的力量,在以“陌生人社會(huì)”為主的社區(qū)中能產(chǎn)生一種新型聯(lián)結(jié)機(jī)制。例如,地處北京CBD的建外街道,最初一些業(yè)主認(rèn)為小區(qū)就是業(yè)主們的“私人領(lǐng)地”,在一段時(shí)間里居委會(huì)和政府工作難以進(jìn)入破解尷尬局面的是建立了由居民黨員、流動(dòng)黨員和物業(yè)在職黨員組成的聯(lián)合黨支部,成為凝聚小區(qū)各種力量、保證社區(qū)各項(xiàng)工作在小區(qū)落實(shí)的組織保證。其次,推行社區(qū)文化建設(shè),打造精神家園。推行社區(qū)黨建文化服務(wù)化,通過提供不斷優(yōu)化服務(wù)和密切黨和群眾的血肉聯(lián)系來凝聚民心。搭建社區(qū)居民的溝通與交往活動(dòng)平臺(tái),如建立社區(qū)各種文藝組織和協(xié)會(huì)組織,以社區(qū)居民文化生活需求為導(dǎo)向舉辦社區(qū)文藝活動(dòng)和公益活動(dòng),增進(jìn)互助與友誼。挖掘城市傳統(tǒng)文化的精髓,創(chuàng)建城市本土特色的“社區(qū)文化”,增強(qiáng)居民的認(rèn)同感、歸屬感。(三)完善城市基本治理的組織體系和運(yùn)行機(jī)制1.將政府職能部門的工作和社區(qū)納入城市社區(qū)體系,完善基層黨組織的功能首先,理清街道層面條塊的職責(zé),將街道沒有執(zhí)法權(quán)和本屬于政府職能部門承擔(dān)的專業(yè)管理工作歸還給相關(guān)部門承擔(dān);強(qiáng)化街道的公共服務(wù)、平安社會(huì)建設(shè)和促進(jìn)社區(qū)自治職能,保障相應(yīng)的人力、物力和財(cái)力。其次,提升政府服務(wù)效能。在街道層面建立公共服務(wù)大廳,將政府職能部門在街道層面受理、辦理和出證等事項(xiàng)納入其中,實(shí)行便捷式、人性化、透明的“一門式”服務(wù)規(guī)范。有條件的城市,要全面開展街道衛(wèi)生服務(wù)中心、文化活動(dòng)中心等建設(shè),滿足社區(qū)居民的生活需求。再次,實(shí)現(xiàn)行政服務(wù)流程再造。對街道辦事處內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)實(shí)行“大部制”改革,將職能相近、業(yè)務(wù)范圍趨同的工作進(jìn)行集中,由一個(gè)部門統(tǒng)一負(fù)責(zé)。同時(shí)實(shí)行“扁平化”運(yùn)行,減少管理層次。最后,采取試點(diǎn)推廣方式實(shí)行突破傳統(tǒng)街道體制的改革,建立“大社區(qū)”。主要有:支持有條件的城市仿照上海模式實(shí)行“街道社區(qū)化改革”,將社區(qū)定位在街道層面,賦予街道雙重屬性,即既是行政區(qū)域又是城市社區(qū),將社區(qū)體制和街道體制合二為一;在有條件的城市進(jìn)行撤銷街道辦事處的改革試點(diǎn),建立“市—區(qū)—社區(qū)”三級管理體制,強(qiáng)化社區(qū)服務(wù)功能和自治功能。2.加強(qiáng)社區(qū)民主協(xié)商會(huì)議組織建設(shè)強(qiáng)化社區(qū)黨組織在社區(qū)發(fā)展和社區(qū)各類組織中領(lǐng)導(dǎo)核心作用,增強(qiáng)其整合和統(tǒng)籌資源能力、服務(wù)居民群眾能力。加強(qiáng)社區(qū)成員代表大會(huì)和社區(qū)議事協(xié)商會(huì)議組織建設(shè),推進(jìn)社區(qū)代議民主和協(xié)商民主發(fā)展,有條件的城市可以建立直接民主制度來推進(jìn)社區(qū)民主進(jìn)程。成立社區(qū)工作站,由其專門負(fù)責(zé)完成政府下沉到社區(qū)的行政事務(wù),使居委會(huì)從繁多的行政事務(wù)中解放出來,向群眾性自治組織回歸,同時(shí)注重避免改革后居委會(huì)的職能“邊緣化”。(四)構(gòu)建支持城市基本治理健康發(fā)展的支助體系1.“求同存異”原則下社會(huì)復(fù)合主體的發(fā)展首先,加大培育社會(huì)復(fù)合主體的力度。社會(huì)復(fù)合主體是指行動(dòng)過程中多個(gè)社會(huì)主體形成相互關(guān)聯(lián),各自主體性發(fā)生重疊或復(fù)合,使得這些原本不同的多個(gè)社會(huì)主體成為一個(gè)社會(huì)主體。社會(huì)復(fù)合主體是多元社會(huì)主體用“求同存異”原則構(gòu)建各種松散或緊密的實(shí)現(xiàn)共同利益的組織方式,是推進(jìn)多元化社會(huì)主體合作治理的一種有效方式。例如,近年來杭州市將培育社會(huì)復(fù)合主體作為提升城市治理、打造品質(zhì)生活之路的戰(zhàn)略任務(wù),幾乎所有重大社會(huì)性、文化性項(xiàng)目和特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)背后都有社會(huì)復(fù)合主體的支撐和運(yùn)作,這種社會(huì)復(fù)合主體總體可以分為行業(yè)聯(lián)盟組織、項(xiàng)目推進(jìn)組織和市校聯(lián)盟組織三類。其次,推動(dòng)城市基層的社會(huì)管理和公共服務(wù)由政府單一主體向多元主體轉(zhuǎn)變,在社會(huì)管理和公共服務(wù)過程中綜合運(yùn)用多種手段,如政府通過行政或市場方式提供公共服務(wù),也可以發(fā)動(dòng)城市居民、社會(huì)組織和企業(yè)通過市場化或社會(huì)公益性手段提供。2.構(gòu)建和完善社區(qū)居民自治機(jī)制當(dāng)前,往往采取權(quán)益方式處理社會(huì)矛盾和沖突,治標(biāo)不治本;采取運(yùn)動(dòng)式方式處理社會(huì)矛盾與沖突;制度性防衛(wèi)過當(dāng),采取“嚴(yán)防死守”不惜成本地防止社會(huì)矛盾和沖突發(fā)生和升級;“機(jī)會(huì)主義”傾向,采用花錢買太平、高壓等方式解決利益沖突。當(dāng)前應(yīng)構(gòu)建民意吸納與利益制度化表達(dá)機(jī)制,化解城市社會(huì)矛盾和沖突。一方面,在維護(hù)城市社會(huì)和諧穩(wěn)定方面,跳出“剛?cè)彷喕亍崩Ь?回歸到維護(hù)法律尊嚴(yán),加強(qiáng)法治社會(huì)建設(shè);強(qiáng)化“有限政府”的觀念,改變傳統(tǒng)“父愛主義”的大包大攬治理模式,政府應(yīng)定位于規(guī)則和程序制定者和實(shí)施保障者,社會(huì)沖突調(diào)節(jié)者和仲裁者。另一方面,以法治為依據(jù)健全完善處理社會(huì)矛盾與沖突的機(jī)制;實(shí)行政務(wù)公開,保障城市居民的知情權(quán)、咨詢權(quán)和監(jiān)督權(quán);暢通城市居民表達(dá)利益訴求的渠道,