銅陵模式城市社區(qū)改革新路徑以安徽銅陵為例

銅陵模式城市社區(qū)改革新路徑以安徽銅陵為例

中國城市管理層次較多，街道整治和居委會管理嚴重，沒有了解人民輿論，解決人民矛盾。街道辦,這個遍布全國城市、存在了50多年的政府派出機構,或許將逐步減少,這一切源于安徽銅陵等地進行的創(chuàng)新城市社區(qū)管理改革嘗試。目前安徽銅陵已成為我國第一個全部撤銷街道辦的地級市,新社區(qū)的人員全部到位,開始正式運作,區(qū)里的事務直接與社區(qū)對接,再無須經過街道,為全國提供了一個在城區(qū)范圍內全面改革街道辦事處體制的樣板。一、社區(qū)黨建的負面作用已顯現街道辦作為“市—區(qū)—街道—社區(qū)”四級管理體制中的一個梯級,是計劃經濟和“大政府”理念共同催生的產物。在過去一段漫長的歲月里,街道辦的存在都有其歷史合理性,但事易時移,隨著社會的發(fā)展,它的負面作用卻也不斷顯現出來。一是街道與社區(qū)功能嚴重重合,責權邊界混沌不清。二是街道一級吸附了人、財、物等諸多資源,卻功能不彰,人浮于事,權作城市管理的“二傳手”聊以為政,直面最廣泛居民的社區(qū)一級,承受著街道一級“傳達”下來的紛繁事務,卻匱乏相關資源,責權極其不對等,社區(qū)自治功能根本無從談起。三是由于街道一級掌握了大量行政權力,辦事效率低下,增加了基層社會的行政成本。二、“金陵模式”的主要成就作為城市基層社會管理創(chuàng)新的一次富于開創(chuàng)性的嘗試,以“撤銷街道辦,建設大社區(qū)”為主旨的“銅陵模式”,在全國是一個創(chuàng)新,也是一個風向標,取得了意想不到的成功,贏得社會各界的廣泛贊譽。銅陵市社區(qū)改革新模式具有以下幾方面的特點。1.減少管理層級提升社區(qū)管理水平,更加注重提供服務,是社區(qū)綜合體制改革的重要目的。達到這一目的,途徑之一是減少管理層級。銅陵市撤銷了銅官山區(qū)和獅子山區(qū)原有的10個街道辦事處,把61個社區(qū)工作站整合為23個社區(qū)居委會,使“市—區(qū)—街道—社區(qū)”四級管理體制轉變?yōu)椤笆小獏^(qū)—社區(qū)”三級管理體制,實現了行政區(qū)與社區(qū)的直接互動,降低了行政成本,提升了管理效能。2.社區(qū)整合后的居民自治功能撤銷街道辦后,原來下屬的具有執(zhí)法職能的城管、協(xié)稅等職能,上收到區(qū)直部門分片歸口垂直管理。而之前的公共管理、服務及部門審批職能則下沉到社區(qū),居民在社區(qū)就可直接辦理民政社保、計劃生育、綜合治理等事務。整合后的新社區(qū),承擔社區(qū)范圍內總攬全局、協(xié)調各方的職能;對居民的事項實行“一廳式”審批和“一站式”集中辦理的職能;組織居民開展各類活動,實現自治職能。涉及居民服務的事情,社區(qū)可直接與區(qū)里相關職能部門聯(lián)系,區(qū)里職能部門必須快速作出反饋。同時,為了不給社區(qū)增加負擔,經區(qū)各職能部門組織的“聯(lián)席會議”討論后,一些事務才能下放到社區(qū),不適合社區(qū)做的,區(qū)里職能部門自己來完成。這不僅提高了辦事效率,還拉近了與居民的關系,激發(fā)居民配合工作的積極性、主動性,有助于社區(qū)職能的充分發(fā)揮。3.理順管理體制,強化社區(qū)管理保障單一化根據上述職能,銅陵市進行了機構調整,大膽創(chuàng)新組織設置,建立了以社區(qū)黨工委為核心,以社區(qū)居委會、社區(qū)公共服務中心、社會組織為支撐的“一個核心、三個體系”社區(qū)管理組織架構,既有效整合了人財物等資源,又實現了各管理主體責權利的有機統(tǒng)一。另外還在“一個核心、三個體系”的組織架構下,建立了一系列保障其更好運作的相關原則。一是建立社區(qū)工作聯(lián)席會議制度,區(qū)直部門和社區(qū)居委會共同研究辦理社區(qū)建設、社會管理和公共服務事項。二是建立健全社區(qū)財務、資產管理新機制,設立社區(qū)獨立賬戶,經費由區(qū)財政直接核撥,逐步建立完善社區(qū)經費的預決算制度和財務審計制度。三是建立社區(qū)工作目標責任制管理考核制度,對各社區(qū)黨工委、社區(qū)公共服務中心年度目標任務進行考核,領導綜合評價分和居民滿意度測評分相結合。4.把分流人員下沉社區(qū)經過改革,銅陵市原10個街道辦事處和61個社區(qū)工作站整合為23個社區(qū)居委會。社區(qū)數量減少,規(guī)模擴大。每個社區(qū)的工作經費由3萬元左右增加到30至50萬元,可利用資金的增加,不僅保障了社區(qū)基礎建設的完善,還有助于強化社區(qū)的民主自治職能。原先的街道辦辦公室也成了社區(qū)的居民文化活動用房,總面積翻了一番。與此同時,各種資源開始向合并后的“大社區(qū)”集結。人力資源是社區(qū)綜合體制改革的核心資源,人員合理的分流安置是至關重要的一環(huán)。單就銅陵市銅官山區(qū)而言,在這次改革中被撤銷的6個街道,就涉及196名工作人員,這些人中包含公務員、事業(yè)編制人員及聘用人員,這次改革,毫無疑問涉及這196名工作人員的切身利益。銅陵市最終給出的解決方案是:一方面街道辦把公務員、事業(yè)編制的人員下沉到社區(qū),且保留身份不變、職級不變、待遇不變,這樣可以利用原街道辦人員的廣闊視野和豐富的經驗,更好地服務人民,提高運轉效率;另一方面,把原街道、社區(qū)人員分流與區(qū)政府部門改革結合起來,通過公開招考、民主推薦、組織考察以及與相關人員“雙向選擇”等手段,把有關人員合理配置到新社區(qū)或區(qū)直部門。并針對公務員身份之外的人員,設定連續(xù)五年被評為“優(yōu)秀”的,可以享受相應級別的公務員工資待遇。這樣,分流人員下到社區(qū)后,心理上可能更容易接受,減小改革阻力。這次銅陵市的改革,撤銷街道辦,將社區(qū)整合為社區(qū)公共服務管理機構,建立社區(qū)中心,實行“區(qū)直管社區(qū)”,降低了管理成本,提高了工作效率。隨著市場經濟的進一步發(fā)展,傳統(tǒng)居委會的模式已跟不上時代進步的要求,建立社區(qū)中心,壯大社區(qū)服務功能,已是時代和形勢的需要。社區(qū)中心已成為城市管理和服務的重要承擔者,社區(qū)中心的成立更能激發(fā)民主自治活力,尤其能在調節(jié)利益關系、化解社會矛盾、滿足居民需求、維護社會穩(wěn)定中處于前沿地位,為構建和諧社會奠定堅實基礎。三、城市社區(qū)居委會和街道辦的撤銷盡管“銅陵模式”被譽為城市社區(qū)改革的新路徑,存在上述特點和優(yōu)勢,但是在實際操作中“銅陵模式”的可復制性、可推廣性受到了質疑,我們需要從更廣泛的視野和路徑來審視這一議題。首先,應系統(tǒng)考慮各地差異性。我國現有各類城市約656個,每個城市地理環(huán)境、經濟社會發(fā)展狀況、人口規(guī)模、行政級別等,都呈很大差異性,需分類考慮,體現制度設計多樣性。將銅陵模式推廣至全國,易將問題簡單化。銅陵市區(qū)只有近44萬人,13個街道,每個街道平均約3萬人,每個社區(qū)人均居民數約5000人。這顯然與一些大的地級市、省會城市有很大差距。此外,如何改變現行社區(qū)居委會行政化傾向、如何將社區(qū)居民自治落到實處、如何安置街道原有干部、是否要調整區(qū)級行政區(qū)劃和社區(qū)規(guī)模等,都需系統(tǒng)考慮,全局安排。其次,街道辦撤銷涉及政府職能和社會職能的分配和調整。在城鎮(zhèn)化速度飛速發(fā)展和社會加速轉型的時代,城市治理不應局限于政府內部職能的封閉循環(huán)和調整,應吸納非政府組織、社區(qū)、城市轄區(qū)內外其他組織廣泛參與。政府的社會管理和社會的自我管理是城市管理兩個方面,不斷強化后者是今后努力方向。街道辦撤銷能否會自動導向社區(qū)自治能力的增強,尚需深入研究。再次,街道辦的撤銷是涉及有57年歷史的城市治理結構的重大變化,具有深遠意義。這不僅是行政性技術問題,更涉及政府管理和社會自治。2009年第十一屆全國人民代表大會常務委員會廢止《城市街道辦事處組織條例》,從這一角度講,撤銷街道辦事處是有法律依據的。但是由于沒有新的相關法律出臺,將街道辦的功能和人員平移到社區(qū),就無據可依。社區(qū)是居民自治組織,并非政府基層組織,強調的是居民自治,街道辦是政府的派出機構,行使的是政府相關職能,兩者有本質區(qū)別。如果將一批國家機關公務員空降到社區(qū)自治組織之中,并行使原來街道辦的功能,不但沒有法律依據,而且還會極大影響居民自治的進程。最后,應從國家城市工作整體層面考慮。我國目前正處于城鎮(zhèn)化高速發(fā)展時代,十一五期間,城鎮(zhèn)化水平達46.59%,十二五期間預計超過50%。城市人口將成人口主體,撤銷街道辦這一創(chuàng)新性改革無疑會對城市管理的理念、人們行為規(guī)范和生活方式都帶來前所未有的挑戰(zhàn),這也將成為“銅陵模式”在全國范圍內推廣的強大阻力。四、取消街道群眾群眾的群眾基礎,有利于調動社會資源盡管銅陵市的改革還有很多問題需要完善,但在減少行政層級、促進居民自治這點上,社會各界卻有著寶貴的共識,改革方向是正確的。取消街道辦事處,將原先“全能政府”包辦的事項交由社區(qū)和行業(yè)自治組織去處理,行政權力從公民自治事務中退出,符合有限政府的要求;取消街道辦事處,減少行政層級,減少行政資源的消耗,能防范腐敗的發(fā)生,符合廉潔政府的要求;取消街道辦事處,讓公民辦事減少審批環(huán)節(jié),提高辦事效率,讓政府工作人員更加務實為民眾服務,符合高效政府、服務政府的要求。因此,從總體上看,取消街道辦事處,是城市社區(qū)改革的大勢所趨。我們必須清醒地認識到,任何一項改革都不是萬能的,不可能解決所有的問題。所以,我們要用寬容的態(tài)度對待改革過程中的瑕疵,才能對改革進行完善,才能將改革進行得更加徹底。撤銷街道辦,無疑是利多弊少,既降低了政府行政成本,又讓更多的社區(qū)人員貼近百姓,服務于百姓。撤銷街道辦,是通