中國現(xiàn)代行政法的發(fā)展對憲法的影響二探討與研究

積分都是垃圾撒旦發(fā)生發(fā)大水范德薩發(fā)撒旦中國現(xiàn)代行政法的發(fā)展對憲法的影響二我國現(xiàn)代行政法的發(fā)展對憲法的影響如前所述，行政法與憲法密不可分。因此，行政法的發(fā)展必然會對憲法產(chǎn)生直接的影響。而且這種影響既有正面的,也有負面的。誠然，正面與負面在很大程度上是一種價值評價,不同的價值標準，對同一問題會作出截然相反的評價。有些則是個“度”的問題，在一定“度"內(nèi)是正面的，超過一定的“度”就是負面的。因此，有必要先對什么是正面影響,什么是負面影響作一澄清。本文所說正面的影響，是指有利于促進憲法的實施、憲法觀念的傳播和普及、憲法確定的社會目標的實現(xiàn)和憲法自身的發(fā)展和完善。而負面的影響則相反。根據(jù)筆者的觀察，我國現(xiàn)代行政法的發(fā)展對憲法的正面影響有以下幾方面：第一，行政法的發(fā)展使抽象、文本的憲法成了現(xiàn)實、具體的憲法。憲法是公民權(quán)利的宣言書，要把宣言變成現(xiàn)實,必須還要有可供實際操作的法律。行政法就是憲法的操作法.例如，長期以來，不少學者批評我國憲法實施所存在問題,其中突出的一點就是憲法條文并不能直接被引用，[12］以作為審理案件的依據(jù)。我國的行政法的發(fā)展及其具體適用，在某種意義上彌補了這一缺陷。又例如，行政法關(guān)于行政機關(guān)的組織、職權(quán)、程序等，關(guān)于公民的陳述、申辯和聽證、起訴以及獲得行政賠償?shù)臋?quán)利等,無不是憲法有關(guān)規(guī)定的具體化。如果沒有行政法對憲法條文的具體化，憲法就只能停留在文本上而無法成為公民權(quán)利的現(xiàn)實保障。比如，憲法第41條規(guī)定：“由于國家機關(guān)和國家工作人員侵犯公民權(quán)利而受到損失的人，有依照法律規(guī)定取得賠償?shù)臋?quán)利。”但在國家賠償法制定以前，公民的求償權(quán)只是條文上的，只有在國家賠償法頒布施行以后，公民的這一權(quán)利才有了實際的法律保障。因此，行政法的發(fā)展無疑是可以促進憲法的實施的。從某種意義上甚至可以說，行政法的發(fā)展程度標志著憲法的實施程度。因此可以說，行政法發(fā)展的現(xiàn)狀和趨勢,在一定程度上代表著憲政的現(xiàn)狀和趨勢。第二，行政法的發(fā)展注釋和發(fā)展了憲法。社會的不斷發(fā)展變化,使相對穩(wěn)定的憲法逐漸顯得僵化和保守。為了使憲法適應(yīng)新的情況，對憲法進行解釋,賦予新的含義，是憲法發(fā)展的一種重要形式。［13]根據(jù)憲法規(guī)定，我國的立法機關(guān)同時也是憲法的解釋機關(guān).因此，在實踐中我國的憲法解釋主要不是通過“解釋”進行解釋的，而可視作是通過立法進行解釋的。行政立法在解釋憲法和發(fā)展憲法上，由于其與憲法的特殊關(guān)系，有著其他法律部門不能比擬的貢獻。行政立法解釋憲法和發(fā)展憲法的具體案例很多,下面僅舉其中兩例，以供參考。例一:憲法規(guī)定，國務(wù)院編制和執(zhí)行國家預算，全國人民代表大會審查和批準國家預算的執(zhí)行情況。［14]“國家預算”是否包括地方預算?在1994年以前，歷年由國務(wù)院編制經(jīng)全國人大批準的預算是包括地方預算的。但省級人民代表大會也要審批本級財政預算，這就造成了同一級預算由上下兩級人民代表大會重復審批，使預算審批的法律關(guān)系很不清楚.特別是從1994年起，國家進行稅制和財政體制改革，中央和地方實行分稅制以后，如果“國家預算"還包括地方預算，就更不合適了。因此，1994年3月八屆全國人大二次會議通過的預算法規(guī)定，國務(wù)院編制中央預算、決算草案，全國人民代表大會審查中央和地方預算草案,批準中央預算和中央預算的執(zhí)行情況，［15］不再批準地方預算。這樣，預算法就將憲法規(guī)定的應(yīng)由國務(wù)院編制、全國人大審查和批準的“國家預算”解釋為“中央預算"。例二：根據(jù)我國的憲法規(guī)定，法院沒有司法審查權(quán)，但行政訴訟法規(guī)定，法院審理行政案件參照規(guī)章.全國人大常委會副委員長兼法制工作委員會主任王漢斌在“關(guān)于《中華人民共和國行政訴訟法(草案)》的說明"中對這一規(guī)定的解釋是:“對符合法律、行政法規(guī)規(guī)定的規(guī)章,法院要參照審理，對不符合或不完全符合法律、行政法規(guī)原則精神的規(guī)章，法院可以有靈活處理的余地?！边@實際上就賦予了法院對規(guī)章進行司法審查的權(quán)力，從而成功地建立起了我國的有限的司法審查制度，成為通過行政立法發(fā)展憲法的成功案例.第三，行政法的發(fā)展使人權(quán)、民主、法治、依法行政等現(xiàn)代憲法、憲政觀念得到了廣泛的傳播。人權(quán)、民主、法治、依法行政等憲法、憲政觀念是近代才從西方傳入我國的，在這以前，絕大多數(shù)人并不知道憲法、憲政為何物，不懂什么叫民主、法治、依法行政.這些觀念在經(jīng)過與我國傳統(tǒng)的“禮治"、“仁政"觀念的長期較量后雖然獲得了國人的認可，但要真正在我國人民的腦子中扎下根來,還需要再經(jīng)過很長時間的努力.凡一個厲行憲政的發(fā)展中國家,制定一部寫在紙上的憲法是非常必要的，也是比較容易的，但卻是遠遠不夠的，只有真正把憲法寫在每一個人的心里，憲政才有了可靠的、堅實的基礎(chǔ)。行政法是活的憲法，具體化的憲法，是老百姓看得見、摸得著的憲法，是憲法的普及本。因此，行政法的發(fā)展，一般來說,對憲法的宣傳、公民憲法意識的培養(yǎng)，可以作出積極的貢獻。第四,行政法的發(fā)展對憲法的進一步發(fā)展和完善提出了自己的主張和要求，從而為憲法的進一步完善和發(fā)展提供了契機.行政法雖然具有對憲法的發(fā)展功能,但它畢竟是從屬于憲法，受制于憲法，只能在憲法允許的空間內(nèi)發(fā)展.超出這個空間就會因得不到憲法所能給予的最大限度的支持而失去合法性。因此,行政法在發(fā)展過程中所遇到的與憲法的適應(yīng)問題，并不是都可以依靠自身得到解決的，在許多情況下，必須通過憲法的自身發(fā)展和完善才能解決.由于行政法比憲法更加追緊社會變革步伐,對社會發(fā)展更加敏感,使之有可能不斷為憲法的發(fā)展提出自己的主張和要求，對憲法的發(fā)展和完善起到促進和催化的作用.就目前來講,行政法的發(fā)展至少向憲法提出了以下兩個重要問題要求解答:一是關(guān)于司法審查問題，一是關(guān)于司法獨立問題?！耙磺杏袡?quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬古不變的一條經(jīng)驗。"“要防止濫用權(quán)力，就必須以權(quán)力約束權(quán)力。"［16］實踐證明，以司法權(quán)制約行政權(quán),是一種行之有效的辦法。因為司法權(quán)與行政權(quán)同屬執(zhí)行權(quán),擁有大量的人力資源(包括智力資源)、物質(zhì)資源、法律資源等可供利用，可以經(jīng)常地、有效地對行政權(quán)進行制約,這是立法權(quán)力機關(guān)所不能比擬的。但我國憲法的強行權(quán)、弱司法構(gòu)架，卻使司法權(quán)無法有效地發(fā)揮對行政權(quán)的制約作用。首先，由于沒有司法審查權(quán)，使法院往往無法獨立地判斷行政行為是否合法。在行政訴訟中,行政機關(guān)總是可以拿出各種各樣的規(guī)定（法規(guī)、規(guī)章、內(nèi)部文件等）來證明自己的行為是有依據(jù)的.由于法院沒有司法審查權(quán),法院如果認為行政機關(guān)所依據(jù)的規(guī)定不合法,則必須提請有關(guān)機關(guān)對該規(guī)定是否合法問題作出決定。而有關(guān)機關(guān)又往往還得跟該規(guī)定的制定機關(guān)進行協(xié)商,其結(jié)果往往是久拖不決，最后不是不了了之,就是和稀泥，不但使司法效率、行政效率都受到嚴重影響，也使法制的權(quán)威受到嚴重破壞.行政訴訟法雖然賦予了法院以有限的司法審查權(quán)，但由于很“有限"，其作用也十分有限。其次,由于司法不能真正獨立，使法院無法做到不受干擾地對行政案件進行審判。1982年憲法將1954年憲法規(guī)定的“人民法院獨立進行審判,只服從法律"改為：“人民法院依照法律規(guī)定獨立行使審判權(quán)，不受行政機關(guān)、社會團體和個人的干涉?！笔鼓切┮越M織名義出現(xiàn)的個別人干預法院依法審判有了合法依據(jù),而憲法規(guī)定地方法院按照行政區(qū)劃設(shè)立，法院財政開支由當?shù)卣畵芸?，人事由地方管理，又使我國的地方法院成了“地方的法?，成為地方政府的一個部門，沒有足夠的權(quán)威資源能夠承擔制約政府職能。但行政法的發(fā)展，依法行政原則的確立,公民主體意識的覺醒,公民必然會將更多的行政案件訴求到法院。要求法院主張公正,維護法律的威嚴。在這種情況下，如果司法權(quán)威得不到相應(yīng)的加強，公民的合法要求總是得不到司法機關(guān)的支持，那么，依法行政的基礎(chǔ)就可能被動搖。因此，行政法的發(fā)展要求憲法對司法審查權(quán)和司法獨立問題重新進行檢討，要求憲法重新檢討行政權(quán)與司法權(quán)之間的關(guān)系，要求賦予司法權(quán)以足夠的權(quán)威以制約過于強大的行政權(quán)，從而使公民的合法權(quán)益能夠得到確實有效的保障，特別是正在強調(diào)要實行和堅持依法治國的今天，這方面的呼聲已經(jīng)越來越高，越來越多的人已經(jīng)認識到賦予法院以司法審查權(quán)和司法獨立是不可避免的事。為將來憲法的修改和補充提供了理論、社會輿論和領(lǐng)導上心理上的準備.以上是行政法的發(fā)展對憲法所產(chǎn)生的正面影響。但任何事物都是一分為二的,有其正面的影響，也就可能會有負面影響,關(guān)鍵是如何盡可能地充分發(fā)揮其正面影響,而將其負面影響限制在最小的程度。而要將其負面影響限制在最小程度，首先必須對其可能和已經(jīng)產(chǎn)生的負面影響保持高度的警惕和清醒的認識。根據(jù)筆者觀察，行政法的發(fā)展對憲法可能產(chǎn)生的負面影響或者叫挑戰(zhàn),很可能在以下幾個方面得到反映，值得我們認真對待。第一，憲法作為一個國家的根本大法，一般都規(guī)定得比較原則、靈活，這是憲法既能保持相對穩(wěn)定,又能適應(yīng)不斷發(fā)展的社會所必需的,是憲法具有較強生命力的重要因素之一。行政法具有對憲法進行解釋、具體化和定型化的功能。一般來說，是可以促進憲法的實施和發(fā)展的，但如果對行政法過分迷信,使行政法過分膨脹，也可能適得其反，反而影響了憲法的實施,束縛了憲法的發(fā)展.首先，由于我國的經(jīng)濟體制改革和政治體制改革仍在進行之中，不管是經(jīng)濟體制還是政治體制都還遠未建立起成熟的制度，還處在轉(zhuǎn)軌過程中，在這種情況下，如果過早地將憲法的規(guī)定定型化,可能會使憲法失去了進一步發(fā)展的廣闊空間，特別是有關(guān)市場經(jīng)濟和公民權(quán)利、自由方面，如果過分依賴行政法，很可能會使憲法規(guī)定的實行社會主義市場經(jīng)濟的理想,被過分膨脹的行政法所扼殺,公民的權(quán)利、自由被行政法所限制甚至剝奪。比如，現(xiàn)在有關(guān)經(jīng)濟管理方面的法律、法規(guī)特別是規(guī)章的行政干預色彩仍很濃重,行政管理層次過多，環(huán)節(jié)過多，而且多一層管理又往往還要多一關(guān)許可,多一道收費,多一次處罰，這樣一種管理體制是否能夠適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展的要求，就很值得研究。因此,對行政法的發(fā)展在欣喜其為憲法的實施和發(fā)展提供了契機的同時，要防止出現(xiàn)憲法賦權(quán)、行政法限權(quán)、剝奪權(quán)利的情況.另外，對有些憲法規(guī)定是由行政法加以定型化更好呢，還是通過具體案件逐步積累一些規(guī)則更好一些？也是一個值得很好研究的課題。我國是個沒有多少法制傳統(tǒng)的國家，要在我國建立起法治社會，更多依賴成文法是必要的.但畢竟法治更多的是一種傳統(tǒng)，需要時間的積累，成文法的作用總是有限的，更不是萬能的.對成文法采取虛無主義和過分的迷信，都是有害的.所以，在短時間內(nèi)制定過多的成文法是否有益，是否都能使社會所接收、消化，是否都有利于社會發(fā)展而不成為社會發(fā)展的障礙,在經(jīng)過了十多年的快速立法后,很有必要冷靜下來進行一些反思?？傊瑧椃ㄗ鳛閲业囊徊扛敬蠓ǎ哂蟹浅ＸS富的內(nèi)容，具有很強的適應(yīng)能力，不應(yīng)輕率地對憲法的規(guī)定制定具體法律使之定型化，特別是對一些還沒有多少實踐經(jīng)驗的規(guī)定,更不應(yīng)匆忙加以定型化,而應(yīng)當為憲法的進一步發(fā)展留下空間，讓我國改革的步伐為自己開辟前進的道路。即使必須制定具體法律的，在立法時也應(yīng)特別注意為憲法的發(fā)展，為改革留下余地,決不能將憲法變成僵死的條文,使改革變得困難重重,甚至將符合憲法規(guī)定的改革置于違法境地。其次,對憲法進行具體化和解釋性立法是一把兩面劍.懷有真誠的憲政理想，對憲法的精神實質(zhì)有準確的把握，對人權(quán)、民主、法治有崇高的信仰,則對憲法的具體化和解釋性立法可以促進憲法的完善和發(fā)展，否則,則會對憲法起削弱甚至破壞作用.雖然到目前為止，作為憲法解釋機關(guān)的全國人大常委會還未曾宣布過哪部行政法律、(注：由于全國人大常委會是法律的制定機關(guān)，又是憲法的解釋機關(guān)，因此，由全國人大常委會宣布自己制定的法律違憲，理論上很難成立。由于沒有可供操作的程序，實際也做不到。另外，全國人大常委會更不可能宣布有制憲權(quán)的全國人大制定的法律違憲.對這樣的一種憲法監(jiān)督機制，現(xiàn)已有不少學者提出不同意見,要求設(shè)立憲法委員會，專職負責對憲法的監(jiān)督事宜，包括可以對全國人大及其常委會制定的法律是否符合憲法提出審查意見.)法規(guī)違背了憲法規(guī)定，但也確有一些行政法律、法規(guī)是否完全符合憲法精神，很值得研究。特別是通過行政立法擴大自己的權(quán)限而使憲法確定的權(quán)力平衡機制改樣的傾向，已經(jīng)有所表現(xiàn)，比如，我國憲法只規(guī)定國務(wù)院可以制定行政法規(guī)，沒有規(guī)定中央軍事委員會可以制定法規(guī)，這恐怕不是制憲者的不經(jīng)意中的疏忽。但今年八屆全國人大五次會議通過的國防法卻規(guī)定中央軍事委員會可以根據(jù)憲法和法律制定軍事法規(guī)，[17］這是否完全符合憲法，就很值得討論.又如,國務(wù)院頒布的《出版管理條例》關(guān)于設(shè)立出版單位的規(guī)定是否與憲法的有關(guān)規(guī)定完全相符，[18］也很值得評點。因此，對憲法進行具體化和解釋性的立法應(yīng)當十分慎重,必須經(jīng)過更加充分的研究論證才行。第二,由于行政法比之于憲法，具有更貼近實際、更加追緊社會的發(fā)展腳步和可操作性的特點,因此，行政法的充分發(fā)展在促進憲法實施的同時,隨著憲法確認的各項原則已經(jīng)逐漸滲入到行政法的各項具體規(guī)定之中,行政法越來越成為人們保護自己權(quán)利的直接武器時,漸漸地人們是否將會只知有行政法而不知有憲法？憲法之所以需要，是因為在沒有憲法的年代,人權(quán)、民主、法治的原則總是每每被漠視、遺忘、踐踏。而當憲法確認的原則已經(jīng)被行政法所肯定，變成行政法的各項具體規(guī)定時，憲法是否還會被人們經(jīng)常掛在嘴邊？憲法在人們的心目中是否將會變得不那么舉足輕重?記得有一位憲法學者曾經(jīng)說過：“行政法存在,憲法消亡”，或許這并不是一句不經(jīng)意的斷言。也許憲法的充分實施本身就是意味著憲法的消亡，行政法的發(fā)展只不過是這個過程的見證而已。記得在1982年憲法剛頒布后的幾年，人們對憲法總是懷著一種尊重的感情，感到它是自己權(quán)利的保障，但現(xiàn)在似乎人們已經(jīng)不那么經(jīng)常講憲法了，似乎憲法已經(jīng)是過去的事了。為什么會這樣呢?因為行政法發(fā)展了,它給人們帶來了更加具體、實在的保障.而憲法由于不能作為執(zhí)法機關(guān)的執(zhí)法依據(jù),人們不能提起憲法訴訟，它不能成為人們保護自己權(quán)利的直接武器，因此，逐漸地人們就覺得憲法離他們的現(xiàn)實生活是一個很遙遠的東西，對他們的現(xiàn)實生活