新公共管理理論的現(xiàn)代闡釋

新公共管理理論的現(xiàn)代闡釋

新公共管理理論是指戰(zhàn)后西方國家的經(jīng)濟(jì)衰退、通貨膨脹、政府失業(yè)和污染。20世紀(jì)80年代中期以來，以撒切爾夫人捍衛(wèi)的英國政府改革為指導(dǎo)，西方工業(yè)化國家先后對政府和其他公共機(jī)構(gòu)進(jìn)行了重大改革。20世紀(jì)90年代,在西方發(fā)達(dá)國家中形成了一種新的政府管理理論——新公共管理理論。其主要觀點為:其一,政府對社會的管理不能再沿用過去的完全由政府管制的大政府、全能政府的模式,而必須更多地應(yīng)用市場和經(jīng)濟(jì)手段。其二,政府必須更多地授權(quán)給公民、志愿組織和其他非政府組織(NGO),以便調(diào)動民間的積極性來進(jìn)行自我管理,并參與和幫助政府進(jìn)行管理。同時政府要加強(qiáng)與公民、志愿組織和其他非政府組織的合作。其三,政府在管理中主要是起“導(dǎo)航”和“掌舵”的作用。政府對社會的管理既不能包辦一切、命令一切,也不能撒手不管,而是要協(xié)調(diào)、調(diào)動各種社會力量為社會的健康發(fā)展服務(wù)。2012年10月10日,國務(wù)院關(guān)于第六批取消和調(diào)整行政審批項目的決定指出:“凡公民、法人或者其他組織能夠自主決定,市場競爭機(jī)制能夠有效調(diào)節(jié),行業(yè)組織或者中介機(jī)構(gòu)能夠自律管理的事項,政府都要退出。凡可以采用事后監(jiān)管和間接管理方式的事項,一律不設(shè)前置審批。”筆者以為,這“兩個凡是”為中國下一步改革指明了一條正確的方向。當(dāng)代中國改革的過程,其實就是從一個完全信賴政府、不相信公民個人自決,信賴計劃、不相信市場的模式轉(zhuǎn)向越來越尊重市場和個體,越來越尊重客觀經(jīng)濟(jì)規(guī)律的過程。無數(shù)的經(jīng)驗和教訓(xùn)已經(jīng)證明,政府退一步,市場進(jìn)一步,政府權(quán)力少一點,公民權(quán)利多一點,經(jīng)濟(jì)就會發(fā)展快一點,人民群眾的生活就會好一點。認(rèn)真揣摩這“兩個凡是”,筆者認(rèn)為其實這就是“新公共管理理論”在公共管理管理活動中的應(yīng)用和擴(kuò)展。利用“新公共管理理論”的原理,筆者以為可以從如下幾個方面入手,不斷推進(jìn)政府環(huán)境保護(hù)體制改革,努力加快創(chuàng)新我國環(huán)境公共管理政策與環(huán)境決策機(jī)制,實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)的“雙贏”。一、環(huán)境管理的實現(xiàn)路徑我國政府環(huán)境保護(hù)管理體制改革的關(guān)鍵,就是要根據(jù)市場經(jīng)濟(jì)的實際需要,按照新公共管理理論的要求,建立完善的經(jīng)濟(jì)與環(huán)境可持續(xù)發(fā)展的綜合決策機(jī)制,擴(kuò)大經(jīng)濟(jì)手段的應(yīng)用范圍和強(qiáng)度,縮小政府管制的范圍,并逐漸使各種非政府組織(NGO)、社區(qū)組織和公民志愿參與到環(huán)境保護(hù)工作中來,以形成一股強(qiáng)大的力量來保護(hù)環(huán)境,實現(xiàn)真正意義上的可持續(xù)發(fā)展。為達(dá)到以上目標(biāo),首先就要建立多元化的環(huán)境保護(hù)管理體制。不可否認(rèn),行政管理是世界上大多數(shù)國家環(huán)境事務(wù)管理的主要模式,中國亦不例外。我國的環(huán)境行政管理體制自20世紀(jì)70年代初起,相繼歷經(jīng)了起步、初創(chuàng)、徘徊和發(fā)展等階段,至今已基本形成。這一形成于計劃經(jīng)濟(jì)時代并與之相適應(yīng)的傳統(tǒng)體制,在歷史上曾對中國的環(huán)境管理產(chǎn)生過一定積極影響:它避免了大量因市場失靈而導(dǎo)致的環(huán)境問題,“在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)時期,相對集中的經(jīng)濟(jì)體制較之自由經(jīng)濟(jì)付出的環(huán)境代價相對較低”。然而在市場經(jīng)濟(jì)高度體制逐步完善的過程中,這一體制存在的諸多弊端也在逐步顯現(xiàn),而這些弊端大部分是由于管理方式的過于單一所導(dǎo)致。誠然,環(huán)境管理不能不運用行政手段,但行政手段并非環(huán)境管理的唯一手段。對傳統(tǒng)單一的行政管理體制進(jìn)行變革,構(gòu)建適應(yīng)經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展需要的多元化環(huán)境管理體制,已成為當(dāng)前中國環(huán)境管理體制改革的首要問題。環(huán)境管理之所以要實現(xiàn)多元化,其主要原因在于環(huán)境管理的主體、客體及內(nèi)容的范圍都極其廣泛,但這些并非都可以且都適合運用行政手段進(jìn)行管理?，F(xiàn)代中國社會已不再是僅由行政管理一切,社會發(fā)展的多元化要求其管理方式和手段必須實現(xiàn)多元化,環(huán)境管理作為社會公共事務(wù)管理的重要內(nèi)容也應(yīng)當(dāng)如此。二、政府公共管理職能的“限政”新公共管理理論反對政府在公共管理職能上的全能性,反對政府事必親躬、大包大攬的做法,主張政府公共管理職能要分離出來由社會承擔(dān),充分發(fā)展社會中介組織、民間力量的作用。公共選擇理論針對“政府失靈”現(xiàn)象,及時地提出要對政府公共管理職能進(jìn)行改革,主張通過打破政府壟斷地位,引入市場機(jī)制,把政府公共管理職能分由政府社會組織、市場、個人來共同承擔(dān),也就是說,政府在公共管理上要由全能走向“限政”。在計劃管理時期,我國通過“政府辦企業(yè),企業(yè)辦福利”的方式履行公共管理職能,實際上也是全能型政府。比如,一些社會事務(wù)由事業(yè)單位履行,由于事業(yè)單位行政化,也相當(dāng)于是政府在履行,這就造成了政府公共管理權(quán)力高度集中、機(jī)構(gòu)膨脹、政府管理方式單一、行政效率低下、服務(wù)不到位、財政補(bǔ)貼負(fù)擔(dān)沉重等弊端,同樣面臨“政府失靈”的危機(jī),同樣需要在政府公共管理職能上實行“限政”。不論是“有限政府”也好,還是政府公共管理職能要社會化、市場化也好,政府公共管理職能重構(gòu)的內(nèi)涵都不是指政府放手不管。前面提到一個邊界問題,就是說重構(gòu)后,哪些職能是該由政府行使的,哪些是可以社會化、市場化的,要界定清楚。因此,政府公共管理職能重構(gòu)實際上就是該管理的就管,不該管的就不管的問題。涉及到政府該管的,不但要管,還要管好?！跋拚钡哪康牟辉谟谙魅跽牧α?而在于使政府更好地把精力、能力和時間花在該管的領(lǐng)域,提升它在這方面的管理能力。簡化政府直接操作的環(huán)境管理手段,包括廢棄陳舊的環(huán)境管理制度和放棄若干比較耗費政府力量的行政措施,這是客觀現(xiàn)實的需要,也是新公共管理理論的根本精髓。這種變化決非否定政府在環(huán)境管理中的作用,相反是從更重要的方面強(qiáng)調(diào)政府在環(huán)境管理中的主導(dǎo)作用,即政府在環(huán)境政策上的宏觀調(diào)控(包括環(huán)境立法和經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào))與在微觀上的公正裁決,這種作用是無可代替的。廣東省在這方面先行一步,做出了可喜的探索。2009年廣東省佛山市順德區(qū)推行了大部制改革,其中的環(huán)保機(jī)構(gòu)改革更是令人矚目。順德區(qū)環(huán)境運輸和城市管理局整合了原區(qū)環(huán)境保護(hù)局承擔(dān)的環(huán)境保護(hù)職責(zé),該區(qū)人民政府主管環(huán)境保護(hù)、交通運輸、港口行政、市政公用事業(yè)、市容環(huán)境、水政執(zhí)法,并相對集中行使城市管理行政處罰權(quán)的工作部門,從政府機(jī)構(gòu)上簡化了政府管制?！靶鹿补芾砝碚摗碧岢姓芾響?yīng)實現(xiàn)從新公共管理階段向新公共服務(wù)階段的轉(zhuǎn)變,由“管制型政府”變?yōu)椤胺?wù)型政府”。政府管理的目標(biāo)就是公民至上,建立健全公平公正、惠及全民、水平適度、可持續(xù)發(fā)展的公共服務(wù)體系,推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化。順德按照大部制的要求,設(shè)立新的政府環(huán)保機(jī)構(gòu),在政府職能的轉(zhuǎn)變、突出政府的公共服務(wù)和社會治理功能上有重要突破,初步形成了全社會共同參與管理的新格局。當(dāng)然,改革政府環(huán)保管理機(jī)構(gòu),構(gòu)建多元化的環(huán)境管理體制,還要求健全環(huán)境管理的如法律、科技、教育等多方面的體制,唯有多管齊下,方能取得實效。三、跨區(qū)域垂直管理體制的改革區(qū)域性是環(huán)境問題的重要特征之一,環(huán)境科學(xué)規(guī)律表明:“環(huán)境是以某一事物為中心的特定地域空間,它受到不同地理位置、氣候條件、資源狀況、社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度以及其他條件的影響而呈現(xiàn)出不同的特點……環(huán)境管理針對不同地區(qū)的環(huán)境特點進(jìn)行,從而具有明顯的區(qū)域性?！憋@然,這里所指的是自然意義上的區(qū)域,而非行政意義上的區(qū)域。中國長期實行的是以行政區(qū)劃為單位的環(huán)境管理體制,這一體制的弊端在地方利益不甚突出的計劃時代尚不明顯,但在市場經(jīng)濟(jì)高度發(fā)達(dá)的今天卻早已紛紛暴露。原有體制不僅無法遏制反而導(dǎo)致了環(huán)境污染和生態(tài)破壞加劇,甚至還孳生出許多腐敗問題,嚴(yán)重影響環(huán)境管理的正常進(jìn)行。為解決以上問題,中國必須重新構(gòu)建起全新的環(huán)境管理體制,即跨區(qū)域垂直環(huán)境管理體制。自然條件固然是決定行政區(qū)劃的因素之一,但它更多的是基于政治和經(jīng)濟(jì)上的考慮。環(huán)境管理體制改革應(yīng)當(dāng)打破現(xiàn)有行政區(qū)劃的限制,以生態(tài)特點為主要依據(jù)劃分管理區(qū)域。應(yīng)根據(jù)我國地域遼闊且差異較大的特點,以實現(xiàn)環(huán)境管理組織結(jié)構(gòu)的“扁平化”為目標(biāo),遵循“擴(kuò)省、縮市、強(qiáng)縣”的思路進(jìn)行環(huán)境管理機(jī)構(gòu)改革,即增加省級機(jī)構(gòu)數(shù)量、減少市級機(jī)構(gòu)數(shù)量,加強(qiáng)基層機(jī)構(gòu)建設(shè)。這樣做既有利于擴(kuò)大管理幅度、縮減管理層次,也有利于降低管理成本、提高管理效率。與此同時,必須廢除以往環(huán)境管理中的雙重領(lǐng)導(dǎo)體制,實現(xiàn)國家對整個環(huán)境管理工作的垂直領(lǐng)導(dǎo)。我國環(huán)境管理機(jī)構(gòu)在組織上一直沿用著“直線———職能”的結(jié)構(gòu)體系,然而它在現(xiàn)實中卻存在著諸多弊端。個別地區(qū)為謀發(fā)展而不惜損害其它地區(qū)利益以及阻礙環(huán)境管理的地方保護(hù)主義現(xiàn)象時有發(fā)生,有的甚至還相當(dāng)嚴(yán)重。建立這一垂直領(lǐng)導(dǎo)體制,將有利于避免上述問題的發(fā)生。中國環(huán)保聯(lián)盟的一份材料顯示,據(jù)不完全統(tǒng)計,目前在我國已有約200個基層環(huán)保機(jī)構(gòu)實行了垂直管理改革。改革的行政層級局限于市級以下環(huán)保部門,在區(qū)縣一級環(huán)保部門設(shè)立市級環(huán)保部門的環(huán)保分局,其運行效果較為良好。改革后,市級環(huán)保部門開始掌管區(qū)縣級環(huán)保部門的人員編制、財務(wù)經(jīng)費管理權(quán),以此來增強(qiáng)區(qū)縣級環(huán)保部門獨立性,應(yīng)對目前基層環(huán)境執(zhí)法不力的困境。四、適當(dāng)調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu),擴(kuò)大力量市場在簡化政府管制的同時,必須按照市場經(jīng)濟(jì)的客觀要求積極有效地應(yīng)用經(jīng)濟(jì)手段來控制污染,應(yīng)特別指出的是:鑒于我國環(huán)境污染日趨嚴(yán)重,環(huán)保資金嚴(yán)重不足,應(yīng)增加稅收的調(diào)節(jié)力度,盡快開征環(huán)境污染稅,并實行有差別稅率。對一些污染嚴(yán)重、沒有市場競爭力的產(chǎn)品征收重稅,使其成本上升、價格上揚,被迫退出競爭,主動調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。同時,擴(kuò)大資源稅的課稅范圍。目前,我國僅對礦產(chǎn)資源和鹽類資源課稅,課稅的范圍過于狹小。結(jié)合西部大開發(fā)戰(zhàn)略,可考慮將森林資源、草原資源等劃入資源稅的征收范圍,待條件成熟后,再對其他資源征稅,并逐步提高稅率。通過征收環(huán)境污染稅和資源稅,引導(dǎo)企業(yè)有效利用資源,主動治理環(huán)境污染,遏制環(huán)境狀況的進(jìn)一步惡化,解決我國環(huán)保資金短缺問題。五、政府公共管理職能的定位。在“掌證值得注意的是,在政府公共管理領(lǐng)域引入社會力量,引入市場因素,打破政府壟斷,鼓勵多元競爭,并不意味著政府全身而退,放手不管,因為規(guī)范市場秩序仍是政府公共管理職能中的基本任務(wù)之一。公共管理涉及的是社會公共事務(wù),提供的大部分是社會公眾需要的公共產(chǎn)品和公共服務(wù),投入的大部分是國家的財政開支,涉及到社會大眾和國家的利益。因此,政府公共管理在“掌舵”過程中仍然要體現(xiàn)效率、公平的原則。政府公共管理職能轉(zhuǎn)讓市場后,主要是由營利組織和非營利組織來承擔(dān)。就營利組織來說,雖然它經(jīng)營的是有競爭性質(zhì)的公共產(chǎn)品和公共服務(wù),但由于它是營利性質(zhì)的組織,追求利潤最大化仍是其難以擺脫的目標(biāo),這就有可能帶來提供的產(chǎn)品和服務(wù)在質(zhì)量上的折扣,難免為了局部利益而損害社會整體利益,這就需要政府制定相應(yīng)的“游戲規(guī)則”并監(jiān)督這些規(guī)則的實施。就非營利組織來說,現(xiàn)在社會公眾越來越傾向于依靠它來解決社會公共問題,也就是說,非營利組織會承擔(dān)越來越多的社會義務(wù),政府公共管理職能可能更多地轉(zhuǎn)讓給非營利組織來承擔(dān)。六、各類非政府組織按照新公共管理的原則,積極鼓勵和支持公眾的志愿參與。而社會團(tuán)體和個人能否在環(huán)境政策制定中發(fā)揮作用,關(guān)鍵在于政府是否為這些團(tuán)體和個人創(chuàng)造了激勵條件。我國目前處在一個經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展時期,以有限的政府力量去監(jiān)督數(shù)量龐大的污染行為,顯然力不從心。為什么除了政府的行動外,社會力量沒有參與環(huán)境監(jiān)督?原因是激勵不足。我國的環(huán)境保護(hù)法律對政府進(jìn)行環(huán)境管理授予了很多的權(quán)力,但對社會授予的權(quán)力卻少得可憐,尤其缺少利益激勵。社會團(tuán)體或個人如果想對污染行為進(jìn)行監(jiān)督,他們能獲得什么利益?有哪些合法的權(quán)利去進(jìn)行監(jiān)督?如果沒有社會環(huán)境權(quán)益的充分發(fā)展和完善,社會力量就不可能被激勵和動員到環(huán)境監(jiān)督中來,政府“執(zhí)法不到位”“執(zhí)法不嚴(yán)”的難堪局面就始終難以改變。各類非政府組織是人類實現(xiàn)自身行為管理的重要形式之一。受主流經(jīng)濟(jì)理論的影響,人們以往普遍將環(huán)境保護(hù)視為一種公共產(chǎn)品,并鑒于其特性認(rèn)為它僅能由政府來提供,從而造成環(huán)境管理對政府的完全依賴,將廣大民眾排斥在環(huán)境管理領(lǐng)域之外。但環(huán)境危機(jī)的日益加重使人們逐漸認(rèn)識到,這種傳統(tǒng)管理存在著某些不足。環(huán)境問題的形成,市場失靈固然是重要原因,但政府失靈的影響同樣也不能小視。尤其是在中國,政府失靈更成為環(huán)境資源問題形成的主要原因。環(huán)境問題本身所具有的廣泛性和社會性也決定了它的解決必須依靠政府與社會公眾的共同參與。公眾參與環(huán)境管理的眾多途徑中,以社會團(tuán)體為代表的非政府組織具有極其重要的地位。國家機(jī)關(guān)固然是行政管理的主體,“但是隨著民主政治的發(fā)展,公民和公民組織,特別是一些非政府組織,往往也承擔(dān)部分行政管理智能,這已成為當(dāng)代行政管理的一個重要特征”。環(huán)境保護(hù)團(tuán)體等非政府組織不僅是環(huán)境管理機(jī)關(guān)與社會公眾間溝通的有力媒介,而且對環(huán)境行政管理系統(tǒng)擴(kuò)大效能、塑造本身以及決定行政運行程序與規(guī)則等方面具有重要影響?！霸跉W美國家,非政府環(huán)境保護(hù)組織比比皆是,環(huán)境保護(hù)群眾運動和活動持久不衰,以各種綠色團(tuán)體或綠黨為代表的環(huán)境保護(hù)社會團(tuán)體引發(fā)了一場‘綠色革命’?！敝袊嘘P(guān)環(huán)境保護(hù)的非政府組織雖興起較晚,但近年來發(fā)展較為迅速。這類組織在我國大部分是由官方撥款支持的科技性、半官方的各類學(xué)會、協(xié)會組成,如中國科協(xié)所屬的各個學(xué)會、中國環(huán)境與發(fā)展國際合作委員會