憲法視域下中央與地方財政分權(quán)的規(guī)則、界限與方法

憲法視域下中央與地方財政分權(quán)的規(guī)則、界限與方法

中國的政治改革及其偉大成就意味著對現(xiàn)有制度和規(guī)范的創(chuàng)新和改革。因此，改革不僅會影響到制度的穩(wěn)定和利益，還會受到侵犯憲法的威脅。①雖然學(xué)者們提出了“良性違憲”或“憲法變通”等理論,試圖緩和現(xiàn)實與規(guī)范之間的張力、并為改革的正當(dāng)性進(jìn)行辯護(hù),但是這恰恰也從反向印證了改革對憲法文本和規(guī)范的背離。②在此語境下,觀察中央與地方財政分權(quán)制度沿革的歷史,可以尤為鮮明地體現(xiàn)上述矛盾:無論是上世紀(jì)80年代的“財政包干”與“放權(quán)讓利”,抑或是上世紀(jì)90年代的“分稅制改革”,甚至是現(xiàn)今推行的財政“省直管縣”等改革舉措,均非以憲法為最終依據(jù),甚至改革在一定程度上突破了憲法的成規(guī)。③對此情形,顯然不能用政治話語試圖遮蔽實質(zhì)問題,但武斷作出合憲或違憲判斷也是不明智的,而是需要深入到憲法文本和規(guī)范之中,運用憲法解釋和規(guī)范分析的方法,對中央與地方財政分權(quán)問題作出憲法學(xué)的解答。①而事實上,我國憲法中規(guī)范中央與地方關(guān)系的條款并不多,其中最為直接的規(guī)范即為“兩個積極性”的原則規(guī)定。在此原則指導(dǎo)下,需要進(jìn)一步討論的問題是:如何在規(guī)范體系內(nèi)解釋“兩個積極性”的規(guī)定;是否有可能在憲法規(guī)范所確定的框架內(nèi),對中央與地方財政分權(quán)的改革作出合憲性解釋;怎樣從憲法規(guī)范中解析出中央與地方財政分權(quán)的界限,并歸納處理該問題的一般方法。在憲法規(guī)范體系內(nèi),除了“兩個積極性”的原則規(guī)定外,中央與地方財政分權(quán)問題至少與以下規(guī)范存在聯(lián)系、構(gòu)成相互說明或補正的關(guān)系:財政分權(quán)與憲法確立的“國家任務(wù)”之間存在“手段-目標(biāo)”的關(guān)聯(lián);財政分權(quán)與單一制國家結(jié)構(gòu)存在互為限制的關(guān)系;財政分權(quán)與橫向分權(quán)存在并立補正的關(guān)系。此外,財政分權(quán)的最終目的在于公民權(quán)利的保障,并且充分的公民權(quán)利(比如知情權(quán)、參與權(quán)與遷徙權(quán))是財政分權(quán)發(fā)揮作用的前提。因此,本文從以下方面對中央與地方財政分權(quán)進(jìn)行合憲性檢視:其一,中央與地方財政分權(quán)之于“國家任務(wù)”的達(dá)成和國家治理的關(guān)系;其二,單一制的國家結(jié)構(gòu)形式如何為財政分權(quán)設(shè)立界限;其三,縱向與橫向的權(quán)力分工之于財政分權(quán)的關(guān)系;其四,如何在憲法規(guī)范內(nèi)部為中央和地方財政分權(quán)確立界限與方法。一、現(xiàn)代財政分權(quán)的合憲性檢視與西方憲政國家顯著不同,后發(fā)型國家的立憲行為本身即預(yù)設(shè)了目的性——無論目的是移植和建立更為先進(jìn)的政治制度,或是表述為人民整體的福祉利益,都確立了具體的目標(biāo)。“由生存危機所引發(fā)的對于國家富強、民族復(fù)興的最深切關(guān)懷,是先進(jìn)知識分子能夠超出器物一端,實用地接受西方憲政最為重要的思想資源”。②此亦可以體現(xiàn)在中國憲法的文本中,并概括表述為:國家的根本任務(wù)是,沿著中國特色社會主義道路,集中力量進(jìn)行社會主義現(xiàn)代化建設(shè)。因此,包括中央與地方財政分權(quán)在內(nèi)的一切制度安排,必然是圍繞并服務(wù)于該根本任務(wù)的達(dá)成;對中央地方財政分權(quán)進(jìn)行合憲性檢視的首要步驟,應(yīng)該集中在其與國家任務(wù)的關(guān)系方面。以“分稅制改革”為例,作為上世紀(jì)90年代中央與地方關(guān)系轉(zhuǎn)變的節(jié)點,實際上重新塑造與整合了中央與地方的權(quán)力分配。就此次改革的短期成效而言,顯然達(dá)到了其預(yù)設(shè)的目標(biāo):首先,基本廓清了中央與地方財政權(quán)力的配置,從而為建立制度化的中央與地方關(guān)系提供了財政基礎(chǔ);其次,通過建立系列配套制度為現(xiàn)代公共財政提供了制度基礎(chǔ),包括了國有企業(yè)利潤分配體制、稅收管理體制、改進(jìn)預(yù)算編制等;再次,強化了中央的財政汲取能力,并建立了相對規(guī)范的財政轉(zhuǎn)移支付制度;③最后,分稅制為全國性公共產(chǎn)品的供給提供了資金支持,從而大規(guī)模、跨區(qū)域的重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)得以展開。事實上,包括“分稅制改革”在內(nèi)的中央與地方財政分權(quán)試驗確實促進(jìn)了“現(xiàn)代化建設(shè)”的發(fā)展;這不僅包括了區(qū)域性的經(jīng)濟繁榮,也涵蓋了地域性的制度創(chuàng)新。(一)解釋模型的局限性經(jīng)濟學(xué)者通過對于財政數(shù)據(jù)的分析,指出了分稅制改革與經(jīng)濟發(fā)展的關(guān)系:對28個地區(qū)1986年-1992年和1994年-2002年的對比研究發(fā)現(xiàn),分稅制改革顯著地改善了財政分權(quán)對經(jīng)濟增長的影響。④此結(jié)果可以部分歸功于財政分權(quán)的優(yōu)勢所在:相對獨立的地方財權(quán)和稅收返還制度,促使地方政府有能力和動力發(fā)展經(jīng)濟;或許更重要的是,財政轉(zhuǎn)移支付制度和官員政績評價體系,使得地方熱衷于通過專項資金進(jìn)行地方性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。對于財政分權(quán)與經(jīng)濟發(fā)展的內(nèi)在邏輯關(guān)系,也可以通過“信息優(yōu)勢”的角度理解:即地方政府更能貼近該地的真實情況,了解當(dāng)?shù)匕l(fā)展的真實需要和居民的真實感受,由此所作出的決策也更加趨于理性化;而科層制度和文官體系使得中央政府的信息相對失真和匱乏,并且中央政府可以采取的手段往往具有單一性,因此中央決策往往偏離了正常需求。但是,該解釋模型對于中國實際情況的解釋具有局限性:由于直接選舉尚未真正實現(xiàn),在很大程度上地方政府(尤其是省級政府)有著自身利益的訴求,此時,地方政府既非致力于維護(hù)中央政府權(quán)威與利益的“代理人”,亦非聽命于當(dāng)?shù)剡x民負(fù)責(zé)的“地方性政府”,而蛻變?yōu)橐患壀毩⒌睦嬷黧w。①因此,政績考核及官員升遷實際上成為促使官員發(fā)展地方經(jīng)濟的主要動力,而財政分權(quán)事實上為其施政提供了物質(zhì)保證和制度基礎(chǔ),也使得政績考核更加簡便易行。同時,財政分權(quán)與經(jīng)濟發(fā)展的關(guān)聯(lián)性需要配合其他憲政制度和公民權(quán)利的落實,包括行政信息公開、公民自由遷徙權(quán)、嚴(yán)格的行政責(zé)任制度等,而“在缺乏這些嚴(yán)格前提基礎(chǔ)之上的1994年分稅制改革使得財政分權(quán)過度,其弊端非常顯著”。②這些弊端可以概括為:首先,中央財力的異常強大和地方財力弱勢形成鮮明對比,財政轉(zhuǎn)移支付制度的不規(guī)范,并未出現(xiàn)預(yù)想中的公共產(chǎn)品供給的均等化趨勢,反而造成了地域性差異加大;其次,在財權(quán)劃分相對清晰的前提下,事權(quán)劃定卻相對模糊,導(dǎo)致中央與地方權(quán)力矛盾不斷加深,“財權(quán)與事權(quán)的統(tǒng)一性問題,集權(quán)與分權(quán)的平衡性問題,始終困擾著中央與地方的關(guān)系處理”;③再次,由于缺乏配套制度的建設(shè),比如預(yù)算透明和民主監(jiān)督,導(dǎo)致了財政效率的低下,重復(fù)建設(shè)和揮霍浪費現(xiàn)象難以禁絕;最終,上述問題折射到中央與地方關(guān)系的維度上,形成了一幅斑駁錯落的政治影像:中央財力的急速擴張及其無所不能的表象,而實際上中央對于地方的控制能力和效果卻在遞減。通過對于歷史上中央政府對于財政權(quán)限集中與下放的制度嚴(yán)格,可以概括出中國財政體制變遷的規(guī)律:過于財政分權(quán)在刺激各個地方經(jīng)濟活力的同時,由于全國統(tǒng)一大市場的建立暫時間接受到不利影響,或者出現(xiàn)低水平重復(fù)競爭,這種不利影響慢慢顯示的時候,中央層面又傾向于“收”,如此形成類似于“一放就亂,一亂就收,一收就死”的格局,最后繼續(xù)考慮“放”的問題。④更有學(xué)者一針見血的指出,“中國的財政集權(quán)和分權(quán)是和中央與地方的政治權(quán)力變遷同步的”。⑤因此根本問題可以歸結(jié)為中央政府對于經(jīng)濟發(fā)展策略的選擇:一方面必須調(diào)動地方政府的積極性,促使其將財政收入優(yōu)先用于發(fā)展經(jīng)濟;另一方面,在財政分權(quán)的弊端充分顯現(xiàn),或者分權(quán)限度超過中央政府的容忍范圍之外,又采取逐步收緊財政權(quán)限。因此建政之后的階段性政策均為該規(guī)律所支配,在分權(quán)與集權(quán)之間不斷徘徊:“放權(quán)讓利”(1956年)-“大規(guī)模下放”(1970年)-“財政分灶吃飯”(1980年)-“財政大包干”(1988年)-“分稅制改革”(1994年)-“積極財政政策”(1998)。(二)財政分權(quán)與地方政府分權(quán)單純的強調(diào)財政分權(quán)促進(jìn)經(jīng)濟發(fā)展顯然是不夠全面的,因為經(jīng)濟發(fā)展同時帶來地方政府治理方式的轉(zhuǎn)變,并且形成了眾多特色各異的“地方模式”。①財政分權(quán)喚醒了地方政府“主體意識”,并建立了獨立的征稅機構(gòu)(地稅局),因此財政分權(quán)事實上孕育著地方自治的因素。“地方自治團(tuán)體既是兼含經(jīng)濟性活動的政治組合,其需有獨立的財政體系,才能在某方面自給自足。換言之,唯有自給自足,方能有獨立的法律人格;否則動輒依賴國家或其上級政府的財政補助,如何能獨立作為?”②如果說在單一制國家中的地方自治在一定程度上構(gòu)成了對于中央權(quán)威的挑戰(zhàn),那么地方制度創(chuàng)新與此不同:地方政府的“先行試驗”往往得到了中央的默許、認(rèn)可、甚至是鼓勵,中央政府也樂于通過地域性的實驗形成較為成熟的經(jīng)驗、并加以推廣。有學(xué)者通過對于家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展、以及新興高新產(chǎn)業(yè)和工業(yè)園區(qū)等實例的考察,認(rèn)為“迫于內(nèi)外部壓力而進(jìn)行的財政分權(quán)以及其他相關(guān)改革賦予了地方政府進(jìn)行制度創(chuàng)新的動力。從一個側(cè)面講,分權(quán)過程實際上是中央政府根據(jù)制度創(chuàng)新比較優(yōu)勢的不同進(jìn)行的制度創(chuàng)新分工,中央政府分工進(jìn)行那些更為基本層面的有關(guān)改革宏旨的制度創(chuàng)新,而地方政府分工進(jìn)行那些更加具體的制度創(chuàng)新?！雹圬斦謾?quán)也必然驅(qū)動區(qū)域性的行政體制創(chuàng)新,促進(jìn)了地方民主和公共參與的發(fā)展。④在全國范圍內(nèi),公民個體對于決策制定和政策施行的影響微乎其微,事實上也缺乏有效的參與途徑;而地方事務(wù)事關(guān)公民切身利益,因此他們更有參與動力。通過對于近年來地方性政治改革試驗的經(jīng)驗性觀察,包括浙江溫嶺、廣東佛山、上海閔行等基層民主勃發(fā)之地也往往是經(jīng)濟發(fā)達(dá)地區(qū)——這些地區(qū)受惠于財政分權(quán)體制,地方財政凝聚了大量的公共財政資金,因此激發(fā)了當(dāng)?shù)鼐用竦膮⑴c熱情、地方政府也發(fā)展出了形式多樣的參與機制(如參與式預(yù)算、民主議事會等),以釋放民主的參與熱情。其中邏輯關(guān)系是非常簡單直接的:“決定一個社會公民是夠有參政的熱情和要求,主要不是公民的受教育程度,而是經(jīng)濟利益。”⑤(三)任務(wù)與手段:財政分權(quán)與經(jīng)濟增長、制度創(chuàng)新目標(biāo)的互動中國《憲法》規(guī)定了“社會主義現(xiàn)代化建設(shè)”作為國家的根本任務(wù),并且以“建設(shè)成為富強、民主、文明的社會主義國家”為目標(biāo)。因此財政分權(quán)事實達(dá)成了上述任務(wù)和目標(biāo)的要求,在一定意義上調(diào)動了“兩個積極性”。因此“任務(wù)—手段”的層面上,中央與地方財政分權(quán)的試驗具有合乎憲法“目的性”的要素,因而獲得了初始上的正當(dāng)性。正如上文分析所指出的,財政分權(quán)與經(jīng)濟發(fā)展、制度創(chuàng)新目標(biāo)之間的互動,存在諸多前置性的條件,以及存在時機的或然性?；蛟S經(jīng)驗性的歸納,可以驗證在相當(dāng)長的時期內(nèi),二者之間存在著正相關(guān)的關(guān)系;但是,鑒于憲法任務(wù)的長遠(yuǎn)性和根本性,因此制度化的機制是必不可少的。二、強化單一制的國家結(jié)構(gòu)對于中央與地方財政分權(quán)的討論,無論如何也無法繞過憲法規(guī)范確立的單一制國家結(jié)構(gòu)。雖然中國憲法并未言明國家結(jié)構(gòu)問題,并且“由于特別行政區(qū)制度等原因,已并非屬于典型的單一制國家”,①但是毫無疑問,憲法文本中的國家機關(guān)建制確立了中央政府作為權(quán)力最終來源,因此仍保留了單一制的底色。事實上,在中國革命和建設(shè)的實踐過程中,治國的理念和方式可能會有所差異,但是單一制的國家結(jié)構(gòu)似乎不可撼動。從國家結(jié)構(gòu)整體特征,以及憲法明確的“多民族統(tǒng)一國家”的角度,財政分權(quán)勢必會產(chǎn)生對于單一制結(jié)構(gòu)的威脅。單一制的國家結(jié)構(gòu)與財政分權(quán)在兩個層面上存在暗合與齟齬:一方面,從國家治理的角度,財政分權(quán)體制及財政轉(zhuǎn)移支付制度事實上成為中央政府管控地方的手段,從而強化了單一制的國家結(jié)構(gòu);另一方面,財政分權(quán)體制事實上默認(rèn)了地方政府作為獨立的利益主體,進(jìn)而賦予地方政府一定的自主性,彌補了單一制國家結(jié)構(gòu)中地方靈活性不夠的闕失。(一)“財政上收、事權(quán)下移”正如上文所述,在單一制的國家結(jié)構(gòu)下,中央政府通過政治權(quán)威和宏觀調(diào)控,因應(yīng)經(jīng)濟發(fā)展的需要,不斷靈活地集中或分散財政權(quán)力,形成財政權(quán)力適度分權(quán)、而又不至于威脅到中央權(quán)威。雖然從規(guī)范和實踐情況的角度,財政分權(quán)的主動權(quán)始終掌握在中央政府手中、具有很大的隨意性,并未形成中央與地方財政分權(quán)的制度化;但是相比通過“人事任免權(quán)”的“前現(xiàn)代式”治理方式,財政分權(quán)無疑是先進(jìn)與合理的。事實上,長期以來中央對地方的管理控制,是運用最原始(短期來看亦是最有效)的方式來進(jìn)行的,即通過中央政府對于地方政府、上級政府對于下級政府的人事任命來實現(xiàn)的——這種非制度化的方式不僅無法實現(xiàn)地方的長效治理,而且從長期來看其邊際效用是遞減的?！爸醒胝ㄟ^人事任命的確控制了地方,但這絲毫不意味著中央能夠?qū)Φ胤竭M(jìn)行有效的統(tǒng)治。對人事任命制度的過度依賴正是中央處理與地方關(guān)系的重要的誤區(qū),也是兩者發(fā)生沖突的重要的根源。用人事制度來控制地方,其有效性是非常有限的?！雹谟袑W(xué)者通過分析1953-1998年間中央財政轉(zhuǎn)移支付制度,認(rèn)為在財政資金凈流入地區(qū)和財政資金凈流出地區(qū)之間存在著矛盾,對于財政轉(zhuǎn)移支付也形成了不同的態(tài)度,并且通過地方政策來抵消或強化制度的影響。③對于經(jīng)濟欠發(fā)達(dá)地區(qū),中央財政轉(zhuǎn)移支付成為地方經(jīng)濟社會發(fā)展的關(guān)鍵因素,中央對于該等地方的管控能力顯著加強;而對于經(jīng)濟發(fā)達(dá)地區(qū),由于大規(guī)?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)的需要,亦必須依賴于中央的轉(zhuǎn)移支付。由于分稅制改革事實上加強了中央的財政能力“,將大量的資源與財力集中于中央政府,而中央政府自身并沒有如此大的支出需求;各級地方政府有繁重的事務(wù)及支出責(zé)任,卻又沒有與之相匹配的財稅收入作保障,這就造成了“財政上收、事權(quán)下移”的畸形格局。④因此,在這層意義上,以分稅制為標(biāo)志的財政分權(quán)事實上強化了中央通過財政手段對于地方的控制,且通過財政轉(zhuǎn)移支付的制度化方式,使得這種控制更加趨于常態(tài)化,從而使單一制的國家結(jié)構(gòu)更加穩(wěn)固。(二)中央與地方財政分權(quán)雖然分稅制較之于以前的“財政包干”制度,極大強化了中央的“財政汲取能力”,但是畢竟不能(事實上也無法)取消地方政府的財政。分稅制雖然在整體比例上,使得中央與地方力量對比的優(yōu)勢愈發(fā)分明,但是也從反面肯定了地方利益的正當(dāng)性。“財政分權(quán)趨勢改變了中央與地方的關(guān)系,即從過去的強制關(guān)系向協(xié)商關(guān)系過渡,中央與地方在各種經(jīng)濟問題上激烈地討價還價。地方政府雖然受中央領(lǐng)導(dǎo),但中央?yún)s不能忽視地方利益。中央與地方在財政包干、外匯分成、企業(yè)承包等各種經(jīng)濟利益分配上,越來越多地通過協(xié)商談判確立。中央與地方的關(guān)系正逐漸向契約化發(fā)展?！雹偈聦嵣?隨著地方政府治理方式的多元化,特別是“土地財政”的興起強化了地方政府的財政實力,形成了地方財政與單一制國家結(jié)構(gòu)的內(nèi)在緊張。因此在中央與地方財政分權(quán)的“零和博弈”中,地方政府必然據(jù)理力爭,維護(hù)自身的利益。有學(xué)者敏銳地認(rèn)識到了這個問題:“地方經(jīng)濟的發(fā)展所形成的利益必然尋求政治上的認(rèn)同和保護(hù)。經(jīng)濟權(quán)力的擴張,改變了地方在國家結(jié)構(gòu)體系中的法律角色,使地方由中央集權(quán)體制下的中央政府的附庸轉(zhuǎn)而變成了代表自身利益和經(jīng)濟獨立性的法律主體?！雹诘胤秸蔀楠毩⒌睦嬷黧w,并且其在地方事務(wù)的自主權(quán)力構(gòu)成了對于單一制國家結(jié)構(gòu)的潛在沖擊——但是至少從目前來看,這種沖擊還保持在可控范圍之內(nèi)。這不僅與我國的權(quán)力集中的政治體制、以及高度統(tǒng)一化的執(zhí)政黨結(jié)構(gòu)有很大關(guān)系;更為重要的是,在這場博弈中以復(fù)數(shù)出現(xiàn)的地方政府并非統(tǒng)一整體,而是各自為政且利益沖突的個體,因此單獨的地方政府很難真正改寫既有格局。在分稅制施行之初,很多學(xué)者(包括國外觀察家)在興致勃勃地談?wù)撝袊降摹柏斦?lián)邦主義”,③但是隨著該制度深入開展及成效逐步顯現(xiàn),該理論漸趨沉寂,這也映射了現(xiàn)實狀況的演變。(三)當(dāng)前我國財政分權(quán)的合憲性表現(xiàn)出對社會多元主體中央與地方財政分權(quán)受制于國家結(jié)構(gòu)形式,單一制強調(diào)中央政府的至高權(quán)威,包括了對于財政資源的掌控。在中國財政分權(quán)的實踐中,分稅制事實上強化了中央政府對于財政的汲取能力,通過轉(zhuǎn)移支付制度形成了對于地方政府的有效管控;與此同時,雖然地方政府儼然成為獨立利益主體,并在諸多層面上展開與中央政府的財政博弈,但是由于力量懸殊和分化不可能構(gòu)成對于單一制國家機構(gòu)的實質(zhì)沖擊。因此,對目前財政分權(quán)的實踐觀察,其影響并未溢出憲法所確定的國家機構(gòu)框架,在“手段—影響”的層面具有合憲性。即使如此,我們?nèi)孕枵J(rèn)識到單一制框架內(nèi)的地方自治同樣具有重要的憲法價值,特別是目前直接選舉的層級有限,并由此造成的“合法性倒置”(地方政府由于直接選舉而獲得比中央政府更強的民意合法性),此時通過憲法解釋和制定基本法律的方式明確中央與地方財政權(quán)限就十分必要了。三、兩種分權(quán)的制度銜接在憲法規(guī)范和憲法學(xué)理論中,分權(quán)不僅包括了中央與地方在縱向上的權(quán)力劃分,也同時包括了各級政府(尤其是中央政府)的橫向權(quán)力分工:一般包括立法、行政與司法三種典型權(quán)力型態(tài)。“不論兩種分權(quán)的具體結(jié)構(gòu)有什么差異,它們都指向限制權(quán)力的一個端點。這種分權(quán)的制度化安排是現(xiàn)代政治的獨特后果。”④雖然對于兩種分權(quán)的分別探討已經(jīng)非常深入,但是如何理解和把握二者的關(guān)系,特別是中央與地方財政分權(quán)和橫向分權(quán)的關(guān)系,這并未引起足夠的關(guān)注。從憲法文本和規(guī)范的角度觀察,兩種分權(quán)體制存在兩種互動形態(tài):一方面,橫向分權(quán)中的立法、司法與行政構(gòu)成了對中央與地方財政分權(quán)的制約,使其保持在必要界限之內(nèi);另一方面,中央與地方的財政分權(quán),使得作為“臨摹”中央政府橫向分權(quán)的地方政府各個權(quán)力分支,同樣難免沾染了獨立傾向。(一)第二,賦予地方財政分權(quán)在中央政府的權(quán)力分為立法、司法和行政權(quán)力的同時,在上述權(quán)力分支中,都預(yù)設(shè)了對于財政分權(quán)的保留或抑制因素。從立法權(quán)的角度而言,我國《憲法》和《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》中規(guī)定了全國人大“審查和批準(zhǔn)國家的預(yù)算和預(yù)算執(zhí)行情況”,地方人大“審查和批準(zhǔn)本行政區(qū)域的國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃、預(yù)算及其執(zhí)行情況”,這意味著,在理論上全國人大不但需要審批中央本級財政預(yù)算,而且有權(quán)審批全國各級財政預(yù)算;同時,上級人大不僅享有對于本級財政預(yù)算的審批權(quán),同時也享有對其區(qū)域范圍內(nèi)各級財政預(yù)算的審批權(quán)。雖然在現(xiàn)實運作上,對于地方及下級財政預(yù)算審查并未真正實施(是不愿而非不能),但無疑是享有該權(quán)限的。這意味著,雖然財政分權(quán)會形成地方財政的相對獨立,但是仍從根本上受制于中央管控。從司法權(quán)的角度而言,通過統(tǒng)一法制建立起來的司法系統(tǒng),以及相對獨立的領(lǐng)導(dǎo)體制,勢必產(chǎn)生規(guī)制財政分權(quán)的效果。特別是由于中央司法機關(guān)享有的司法解釋權(quán),以及現(xiàn)行行政訴訟體制下法院對于“規(guī)章以下”的規(guī)范性文件的實質(zhì)審查權(quán),因此中央政府可以運用司法手段形成對于地方財政的監(jiān)督,有針對性調(diào)整地方財政來源與公民權(quán)利的沖突。以“土地財政”為例,法院通過對于拆遷行為合法性評價,構(gòu)成了對于地方財政來源的限制與矯正。行政權(quán)對于財政分權(quán)的控制更加明顯、也更加直接?！稇椃ā反_立了行政權(quán)的直接領(lǐng)導(dǎo)體制:地方各級人民政府對上一級國家行政機關(guān)負(fù)責(zé)并報告工作;全國地方各級人民政府都是國務(wù)院統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的國家行政機關(guān)。因此,在財權(quán)的劃分上,中央政府會盡量將優(yōu)質(zhì)稅源歸入“中央稅”的范疇;在事權(quán)的劃分上,又通過科層制的管理體制將行政目標(biāo)逐級分解下放。此外“財政轉(zhuǎn)移支付制度”要求地方進(jìn)行相當(dāng)比例配套資金,實際上是“責(zé)任下移”;現(xiàn)有的績效評價體制和官員升遷模式,又促使地方政府盡量迎合中央政府的要求。因此從橫向分權(quán)的各個權(quán)力分支觀察,橫向分權(quán)構(gòu)成了對于財政縱向分權(quán)的有力約束,從而保證中央政府對于地方政府、上級政府對于下級政府的財政管控。(二)中央的獨立傾向與地方政府成為獨立利益主體的傾向一致,作為地方權(quán)力分支的立法、司法和行政必然也沾染了獨立性傾向,這種傾向是對于中央與上級管控的合理反應(yīng)與理性背離——雖然從地方代議制的政府構(gòu)造來看,這種獨立傾向是無可厚非的,地域化的權(quán)力可以保護(hù)該地利益并且提高當(dāng)?shù)馗偁幜Α菑闹醒胝慕嵌榷?顯然有損中央的管控能力、破壞了統(tǒng)一的市場規(guī)則、且產(chǎn)生了負(fù)外部性效應(yīng)。以司法權(quán)的地方化傾向為例,在涉及到當(dāng)?shù)乩鏁r,法院往往作出有利于地方(往往是政府或企業(yè))的判決?！八痉?quán)地方化導(dǎo)致司法上的地方保護(hù)主義盛行,加劇了地區(qū)間的經(jīng)濟封鎖和市場分割,妨礙了國內(nèi)統(tǒng)一、公平、規(guī)范的市場經(jīng)濟體制的建立和完善?！雹龠@說明,作為地方主要稅收來源的企業(yè),可以通過地方化的司法獲得不正當(dāng)?shù)谋幼o(hù),從而保證了地方財政。(三)由利益的分殊觀認(rèn)識中央與地方財政分權(quán)橫向分權(quán)與財政縱向分權(quán)的互動關(guān)系并未引起學(xué)者的足夠關(guān)注,但是二者之間的糾葛是客觀存在的。在中央政府層面,通過橫向分權(quán)形成的權(quán)力分支、以及賦予各個分支以相當(dāng)?shù)臋?quán)力,從而實現(xiàn)對于財政分權(quán)的約束。與此對應(yīng),作為地方政府分支的橫向分權(quán)體系,雖然在結(jié)構(gòu)上“臨摹”了中央體制,但是由于利益的分殊,實際上成為地方財政分權(quán)的利益維護(hù)者。從憲法規(guī)范的內(nèi)部視角觀察,這種構(gòu)成矛盾的現(xiàn)實狀況,不僅是“兩個積極性”原則在現(xiàn)實中的抵牾,更加重要的是,財政分權(quán)意味著“條塊矛盾”不僅反映為中央與地方的博弈,而且可以折射到國家權(quán)力的每個側(cè)面。與財政分權(quán)相配套的橫向分權(quán),使得作為地方政府“雙重代理人”的角色表露無遺?！罢怯捎凇胤椒e極性’的充分發(fā)揮和地方政府的全方位介人,才使得中央—地方關(guān)系、地方—地方關(guān)系混亂,使得‘諸侯經(jīng)濟’成為現(xiàn)行體制下總量膨脹和結(jié)構(gòu)失衡的焦點?！雹僖虼?作為實現(xiàn)憲法任務(wù)的分權(quán)手段之間存在聯(lián)系與張力,中央與地方財政分權(quán)作為縱向分權(quán)的一種具體形式,在憲政實踐中與其他分權(quán)方式(尤其是橫向權(quán)力分工)處于不同位階。在實踐中,憲法確定的根本的橫向權(quán)力分工也構(gòu)成對財政分權(quán)的限制,避免財政分權(quán)對其他權(quán)力的消極“外部效應(yīng)”,這顯然符合憲法規(guī)范所確立的原則。四、中央與地方財政分權(quán)的界限綜上所述,中國憲法文本確立了“兩個積極性”的原則作