中國行政史-第七章

第七章明的行政管理一、中央政府的行政體制二、地方政府的行政體制三、行政運行與行政監(jiān)督四、行政官員的管理第一節(jié)

中央政府的行政體制一、宰相制的廢除和內(nèi)閣制的確立內(nèi)閣制度與宰相制度的異同，有根本的不同：1、從職務(wù)設(shè)置上看歷朝宰相皆定員定制，明代大學(xué)士卻無定員定制。2、從地位上看宰相是法定最高行政長官，六部及其他職能機構(gòu)是其法定下屬機構(gòu)，明代內(nèi)閣卻不是法定行政機構(gòu)，其首腦內(nèi)閣大臣也不是法定最高行政長官，六部也不是其法定下屬機構(gòu)，有些閣臣品秩還低于六部尚書。3、從職權(quán)上看，歷朝宰相擁有法定職權(quán)，即決策參與權(quán)和行政執(zhí)行的指揮權(quán)，而明代大學(xué)士包括首輔在內(nèi)僅充任皇帝的個人顧問和助手。僅有決策參與權(quán)，而不具備行政執(zhí)行中的指揮權(quán)，即只尊旨草擬詔旨，而不參與施行，作用的忽大忽小，十分不穩(wěn)定。明代以內(nèi)閣制度代替宰相制度，反映了我國封建社會晚期專制皇權(quán)的高度發(fā)展。翰林院與通政司：翰林院：主管修史、圖書等文化事務(wù)，內(nèi)閣閣臣多出自翰林院，所以是文化機構(gòu)，也是決策咨詢機構(gòu)，更是人才的培養(yǎng)機構(gòu)。通政司：負(fù)責(zé)收納奏章，實際是內(nèi)閣的文書收發(fā)機構(gòu)二、司禮監(jiān)明朝宦官較漢、唐的特點是官僚化程度高，在宮中自成系統(tǒng)，計有四司、八局、十二監(jiān)，即宦官二十四衙門。

司禮監(jiān)是明代宮中掌內(nèi)外章奏及批紅大權(quán)的機構(gòu)，司禮太監(jiān)由此成為皇帝的代言人，不僅如此，司禮監(jiān)宦官常作為皇帝的代表到內(nèi)閣議事，以監(jiān)控外廷，其權(quán)力超過內(nèi)閣和其他任何中央機構(gòu)，可見司禮監(jiān)雖非正式政府組織，但從它在明代政治生活中所起的作用看，實際已成為中樞決策機構(gòu)的一部分，在決策權(quán)力上，它與內(nèi)閣平分秋色，甚至壓倒內(nèi)閣。文書房---職掌通政司封進的本章，送司禮監(jiān)實際是司禮監(jiān)的收發(fā)機構(gòu)，且司禮監(jiān)宦官均出自文書房三、六部六部在明代是重要的職能機構(gòu)明代六部的地位和權(quán)力因為中書省的廢除而較前代空前提高，六部聽命于皇帝，其間再也沒有轉(zhuǎn)承機關(guān)，成為事實上的中央最高行政機構(gòu)。1、吏部：掌握全國人事大權(quán)，負(fù)責(zé)各機構(gòu)的編制，選拔、任命官員、考核官員。設(shè)尚書一人為長，左右侍郎各一人為副,下設(shè)文選、驗封、稽勛、考功四清史司；2、戶部：掌財權(quán)，掌管全國戶口、土地和賦稅事宜,同時也負(fù)責(zé)管理漕運、茶馬、賑濟和鹽政等與財政相關(guān)的事務(wù)。設(shè)尚書一人為長，左右侍郎各一人為副，下設(shè)按當(dāng)時省區(qū)域劃分的十三清史司；3、兵部：主管武官人事、軍用物資的管理和供給。設(shè)尚書一人為長，左右侍郎各一人為副，下設(shè)武選、職方、車駕、武庫四清史；4、刑部：司法機關(guān)，專主審判，設(shè)尚書一人為長，左右侍郎各一人為副，下設(shè)按當(dāng)時省區(qū)域劃分的十三清吏司,分管各省上訴案件和重大案件；5、工部：主管營造、農(nóng)田水利諸事務(wù)。設(shè)尚書一人為長，左右侍郎各一人為副，下設(shè)營繕、虞衡、都水、屯田四清史；6、禮部：掌禮儀、祭祀、宴饗、科舉、外交和官印制造諸事務(wù)，同時兼管皇族事務(wù)，設(shè)尚書一人為長，左右侍郎各一人為副，下設(shè)儀制、祠祭、主客、精膳四清史。從上述可以看出，明代六部職掌雖無大的變化，但戶、刑兩部之下實行按地區(qū)劃分轄區(qū)的制度，打破了自唐以來六部二十四司的體制，反映出戶、刑兩部在國家行政管理中的重要性。四、五軍都督府洪武初年，設(shè)大都督府為中央最高軍事機構(gòu)。洪武十三年改革軍事機構(gòu)，大都督府被一分為五，設(shè)左、右、中、前、后五軍都督府，權(quán)力分散，且職能也發(fā)生變化，僅限于軍隊的管理和訓(xùn)練。五軍都督府與兵部之間的制約關(guān)系（簡析明代五軍都督府和兵部的關(guān)系。）：五軍都督府與兵部為平行軍事機關(guān)，既互相配合，又相互牽制。1、五軍都督府僅掌兵籍和軍政，即軍隊的管理和訓(xùn)練，軍隊的調(diào)動權(quán)和軍官的選授權(quán)在兵部，最高指揮權(quán)則在皇帝手中。2、遇有戰(zhàn)爭，由兵部秉承皇帝旨意任命總兵將軍，總兵將軍統(tǒng)帥從全國各衛(wèi)所調(diào)集的軍隊去作戰(zhàn)，戰(zhàn)事結(jié)束后，軍隊回歸衛(wèi)所，總兵將軍歸還印信。如無兵部調(diào)兵令，五軍都督府不能擅調(diào)一兵一卒。這種軍事制度使軍權(quán)高度集中于皇帝手中，杜絕了武將的跋扈難制和武力篡權(quán)發(fā)生的可能性。五、諸寺諸寺權(quán)力削弱和大理寺職權(quán)的加強：明代有五個獨立的事務(wù)性的職能機構(gòu)，即太常寺、光祿寺、鴻臚寺、太仆寺和大理寺。太常寺掌禮樂宗廟社稷事宜，光祿寺掌管皇室祭品，膳食和酒宴，鴻臚寺掌管朝祭時禮儀之贊導(dǎo)，太仆寺掌管車馬及牧畜之事。以上諸各設(shè)一人為長，少卿二人為副，下設(shè)寺丞若干人。諸寺權(quán)力較前代大大減弱，成為六部的附屬機構(gòu)，只有大理寺的權(quán)力有所加強，它是最高審判機關(guān)，明朝司法制度規(guī)定，由都察院掌糾劾，刑部負(fù)責(zé)審判，大理寺主持復(fù)核。第二節(jié)

地方政府的行政體制省---道（省的派出機構(gòu)）--府—縣一、省----三司分立與督撫的設(shè)置省級三司：1、承宣布政使司（布政司）（名詞解釋）：明朝先后在京師和南京兩直隸區(qū)外的全國各地設(shè)十三布政司。布政司設(shè)左右布政使各一人為首，下設(shè)參政，參政協(xié)助處理政務(wù)。布政使的職責(zé)是宣布和執(zhí)行中央政令、考察官吏、掌握一省田土與戶口、征收賦稅?？梢?，布政使已不能像平章政事那樣無所不統(tǒng)，而只能主管民政與財政了。2、提刑按察使司（按察司）：按察司主管監(jiān)察和司法，設(shè)提刑按察使為首，下設(shè)副使、僉事負(fù)責(zé)處理政務(wù)。按察司下屬機構(gòu)，其名稱和職責(zé)與布政司下屬機構(gòu)相同。3、都指揮使司（都司）：都司主管軍政，設(shè)都指揮使為長，下設(shè)都指揮同知、都指揮僉（同簽）事等。都司下屬機構(gòu)，設(shè)經(jīng)歷司掌文書收發(fā)，斷事司管理軍人訴訟事務(wù)。三司分權(quán)對加強中央集權(quán)的作用：設(shè)三司目的是加強中央集權(quán)，杜絕出現(xiàn)地方割據(jù)的可能性。三司分權(quán)鼎立，雖品秩不同，但互不統(tǒng)轄，分隸不同部門的中央機構(gòu)。布政司與六部、都察院有直接關(guān)系，按察司則聽命于刑部和都察院，都司則受制于兵部和五軍都督府，遇有大事則三司官員會商解決。這一改革將明初行中書省權(quán)力一分為三，三司互相牽制,達(dá)到了中央集權(quán)的作用。三司分立防止了地方專權(quán)，但因三司相互掣肘導(dǎo)致政權(quán)機器運轉(zhuǎn)失靈。明朝先后設(shè)置了巡撫和總督，在分權(quán)中又出現(xiàn)了集權(quán)。巡撫：明朝初年，皆為臨時差遣，有監(jiān)察地方官的性質(zhì)；嘉靖年間，兼管地方軍政，掌地方行政、監(jiān)察和軍事，實際上是省一級的行政長官，而三司日趨萎縮成巡撫的屬員。總督：因用兵而臨時設(shè)置。因軍事需要專設(shè)兩廣總督，以后成為一項制度，由朝廷重臣擔(dān)任，綜理一省或數(shù)省軍政事務(wù)，并逐漸成為實際上的地方行政長官，在巡撫之上。二、道道的種類和不同道的職責(zé)：道主要有二種：一是布政司系統(tǒng)的分守道；

二是按察司系統(tǒng)的分巡道。它們分別是布、按二司的派出機關(guān)，其職責(zé)偏重于監(jiān)察。分守道由布政司參政、參議主管所轄之道之民政。代表布政司掌管所屬府、縣行政事務(wù)，是省府間的行政區(qū)。分巡道即按察司副使、僉(qiān)事分區(qū)巡察，是省內(nèi)小監(jiān)察區(qū)。另還有一些專職道，專門負(fù)責(zé)全省或省內(nèi)某一區(qū)域的某些具體業(yè)務(wù)。道的轄區(qū)的不定性和道員品秩的差異性：道的轄區(qū)大小極不規(guī)律，或以一全境為轄區(qū)，或以省內(nèi)某一區(qū)域為轄區(qū)，有相互重疊的，也有相互交叉的，還有毫不相關(guān)的，總之道的設(shè)置依需要而定，無有定制，同一區(qū)域不同種類的道各有治所，各有所掌，互不侵?jǐn)_。道的長官稱道員，為布、按二司差遣職。明代道員無專銜，仍兼帶布政司參政（從三品）、參議（從四品）或按察司副使（正四品）、僉事（正五品），故雖為道員，品秩卻不同。三、府、州、縣省----府----縣明朝地方行政層級的變革要點有三：一是將元之宣慰司取消，重新按行政、司法、軍事等不同事項劃分不同的道區(qū)，設(shè)立不同的派出機關(guān)；二是將元之路的總管府、散府改為府，將某些大州升為府，府成為明朝中級地方行政區(qū)劃的主干；三是宋時府是一種特殊區(qū)域，州是中級行政區(qū)劃的主干，到明時州成為一種特殊區(qū)域，州領(lǐng)縣遠(yuǎn)遠(yuǎn)少于府領(lǐng)縣，且州之行政區(qū)域縮小。府的長官稱知府，京府稱府尹?？h，長官為知縣，特受重視，盡量使知縣久任。四、鄉(xiāng)老人制和里甲制

簡述明代鄉(xiāng)村的自治管理形式。鄉(xiāng)老人制：就是在每一鄉(xiāng)挑選一名德高望重的老人擔(dān)任“老人”。協(xié)助地方官吏統(tǒng)治廣大鄉(xiāng)村，負(fù)責(zé)教化鄉(xiāng)民和處理鄉(xiāng)民的訴訟事務(wù)。只有重大案件才訴諸官府。每鄉(xiāng)均設(shè)申明、旌善二亭,“老人”于亭中裁決一般民、刑事糾紛。里甲制度：明代在鄉(xiāng)村實行里甲制度。以110戶為一里，每里設(shè)里長十人，輪流為首，十年一輪，剩下100戶分為十甲，各設(shè)甲首一人。里長的主要職責(zé)是督促生產(chǎn)、征收錢糧，攤派徭役。里長和“老人”在鄉(xiāng)間處于同等地位。五、邊遠(yuǎn)地區(qū)的行政體制少數(shù)民族地區(qū)的行政組織：⑴西藏設(shè)立烏斯藏行都指揮使司和朵甘行都指揮使司。委派藏族僧侶擔(dān)任。⑵東北地區(qū)設(shè)遼東都指揮使司和奴兒干都指揮使司。主要官員從內(nèi)地選派。⑶西北地區(qū)設(shè)哈密衛(wèi)。以少數(shù)民族首領(lǐng)充任，統(tǒng)治今新疆等地。⑷在西南少數(shù)民族地區(qū)實行土司制度。第三節(jié)

行政運行與行政監(jiān)督一、行政決策及其方式1、會議制度：明初主要是內(nèi)廷會議，后來是內(nèi)閣會議。朝廷之外還有部議和專家研議。2、票擬、批紅部院題請、內(nèi)閣票擬、司禮監(jiān)批紅構(gòu)成國家大事的決策處理程序。設(shè)內(nèi)閣大學(xué)士—宣德，條旨—正統(tǒng)初年，票擬司禮監(jiān)：是宮中的掌內(nèi)外章奏及批紅大權(quán)的機構(gòu)，它以掌握對內(nèi)閣票擬的批紅權(quán)而成為皇帝的代言人。并且司禮監(jiān)宦官參加內(nèi)閣議事，享有決策權(quán)，其實權(quán)超過內(nèi)閣,已成為中書決策機構(gòu)的一部分。皇帝在票擬批紅決策系統(tǒng)中的作用：內(nèi)閣票擬后由皇帝作出最高裁決，即用紅筆在奏折上批答，稱為批紅，對票擬不同意時，皇帝可加以改動或發(fā)還內(nèi)閣令其重擬，稱為改票。后來，宦官弄權(quán)，司禮監(jiān)秉筆太監(jiān)取代皇帝批紅，成為皇帝處理機務(wù)的最貼近的助手。3、封駁制度內(nèi)閣和六科的封駁權(quán)：內(nèi)閣除有票擬權(quán)，還有封駁權(quán)，即如認(rèn)為皇帝詔書因不合時宜而不便下達(dá)時，可將詔書封還加以駁正。六科也有封駁權(quán)，內(nèi)廷擬旨交六科，六科認(rèn)為不合理者，六科給事中可加以駁正繳回，稱為科參。二、行政執(zhí)行的制度化《明會典》對行政機關(guān)的職掌和事例進行了詳細(xì)規(guī)定和記載三、行政監(jiān)察制度的完備（一）都察院和六科兩大系統(tǒng)：1、都察院；2、六科。三類官吏（都御史、監(jiān)察御史和給事中）1、都察院（明代撤銷御史臺，把臺、殿、察三院合一）。有糾察百官、考核官吏、參與會審等權(quán)力。2、都察院基層官是十三道監(jiān)察御史?；臼侄问钦账⑽木恚辞謇砉珓?wù)文書。3、六科是在六部地位提高后為加強對六部官員的監(jiān)察則設(shè)置的，直轄于皇帝，主管稽察六部事務(wù)，同時掌規(guī)諫、封駁諸事。（二）地方監(jiān)察系統(tǒng)地方監(jiān)察的三種形式：1、督撫對地方的監(jiān)察；督撫是從都御史出巡制度發(fā)展而來。出巡地方的中央大員稱巡撫或總督，巡撫或總督是以中央最高官員的身份巡查地方，故權(quán)力很大，甚至有便宜行事的特權(quán)。多兼民政和軍政2、監(jiān)察御史對所屬地區(qū)的監(jiān)察；明的監(jiān)察御史，除對中央各部門及其官員實施監(jiān)督外,更主要的職能是采取分道巡按的方式對地方政府及其官員實施監(jiān)督，稱為巡按制度；分十三個監(jiān)察區(qū)，每道設(shè)監(jiān)察御史署。3、是各省提刑按察司對所屬區(qū)域的監(jiān)察。專掌本省司法、監(jiān)察事務(wù)。其履行監(jiān)察職能的方式是分巡所屬區(qū)域：一是在全省范圍內(nèi)針對某一項政務(wù)進行，二是在省內(nèi)分地區(qū)巡察。主管司法、兼管按劾、糾察諸事。（三）對官員管理的監(jiān)控明朝監(jiān)察官員全面參與官吏的人事管理，使官吏制度的實行狀況處于監(jiān)察機構(gòu)的全面監(jiān)督之下。選拔官員：考試中、試卷事宜皆有監(jiān)察御史出席；任用：官員赴任要先到吏科報到；考核：吏部與都察院共同負(fù)責(zé)（四）特務(wù)系統(tǒng)明朝還設(shè)有對各級官員和人民進行秘密偵察的特務(wù)機構(gòu)---錦衣衛(wèi)和東、西廠，合稱廠衛(wèi)。廠衛(wèi)由皇帝的親信人物和心腹宦官掌管，不隸屬于任何監(jiān)察、司法機構(gòu)，是皇帝監(jiān)視大臣和人民的私人工具。明代監(jiān)察制度的弊端：1、機構(gòu)的重疊，地方監(jiān)察體系中存在三套系統(tǒng)，致使欽差大臣滿天飛；2、職權(quán)的混亂，造成互相牽制，以致出現(xiàn)明中期后科道官員把持朝政的弊端；3、皇權(quán)無限膨脹使監(jiān)察官員行使監(jiān)察權(quán)失去保障，廠衛(wèi)機構(gòu)和廷杖制度使監(jiān)察官員望而生畏。因此，這樣的監(jiān)察制度不可能長久。第四節(jié)

行政官員的管理一、官員的選拔、任用和回避：（一）官員的選拔1、薦舉。洪武年間最主要的入仕途經(jīng)。2、學(xué)校。洪武年間的重要入仕途經(jīng)。官員子弟和民間學(xué)業(yè)優(yōu)異者可入國子監(jiān)學(xué)習(xí)?？芍苯幼龉?。3、科舉。A、明代選官制度中的最主要的入仕途經(jīng)。B、科舉考試的級別：考試依四書五經(jīng)的命題，按八股文格式取士，實行院試、鄉(xiāng)試、會試、殿試四級考試制度。院試（府城考試，考中者稱生員，秀才或相公）、鄉(xiāng)試（每三年一次，在二京或省城考試，考中者稱舉人）會試不中也可被授予官職。會試（京城，禮部主持，考中者稱貢士）、殿試（奉天殿，皇帝主持，考中者稱進士）。殿試后分三甲出榜，皆稱進士。一甲三名，賜進士及第，依次狀元、榜眼、探花；二甲若干名，賜進士出身；三甲若干人，賜同進士出身。一甲即授翰林院修撰和編修之職，二、三甲進士可參加翰林院庶吉士考試，稱館選，學(xué)習(xí)三年后授職。4、其他選拔途徑：承蔭制度：由吏而官：經(jīng)三次（任職9年）考核合格后可參加考試（二）官員的任用：吏部文選司負(fù)責(zé)官員銓選。任期屆滿的也由吏部負(fù)責(zé)官員的升遷調(diào)轉(zhuǎn)。掣簽法：即在若干竹簽上預(yù)先寫好所選機關(guān)或地區(qū)名稱及待選官員的姓名，然后當(dāng)堂隨手掣取，如同抓鬮。這種方式貌似公允，其實仍由吏部暗中操縱。（三）回避制度：明代實行回避制度，分為：1、地區(qū)回避，指行政官員不能在家鄉(xiāng)所在地做官；2、親屬回避：有父子、兄弟、叔侄關(guān)系的人不能在同一機構(gòu)任職，應(yīng)由其中官職較低者回避。二、官員的考核：吏部考功司主管?？己朔譃榭紳M和考察?？疾煊址譃閷┕俚木┎旌蛯Φ胤焦俚耐獠欤ù笥嫞?。（一）考滿

考滿（名詞解釋）：是針對每一個任職到一定期限的官員進行的一般性考核，主要是考核官員的從政資歷和政績，辦法是三年一考，三考為滿，考滿分為上中下三等，以此決定升降去留。對京官的考滿按官員品級不同而不同：四品以上在九年考滿后由皇帝親自決定其升降去留，五品以下由本衙門長官主持考滿，報都察院和吏部復(fù)核。京官考滿按官品分等級進行的：一方面是皇帝緊握重要官員的考滿大權(quán)；另一方面又把一般官員考滿的權(quán)力實行下放。（二）考察考察是針對全體在職官員而言的，由朝廷定時舉行。除考察政績外，還要對不稱職的進行處理。不稱職分為八級：貪、酷、浮躁、不及、老、病、罷軟、不謹(jǐn)。考察分京察和外察，京察是對京官的考察，每六年一次。四品以上京官由皇帝親自主持，先自我裁定，交皇帝裁決，五品以下京官由吏部和都察院共同主持，然后呈皇帝批準(zhǔn)。對地方官的考察稱為外察，實行大計制度，即地方政府層層上報，最后由吏部審核，每三年一次進行總的檢查,主要途徑是：1、朝覲考察；地方官每三年一次來朝匯報；2、巡視考察；中央派遣官員巡視地方考察三、官員的升遷明代官員升遷的最主要因素：明代官員升遷主要通過考滿實現(xiàn)的，也就是說資歷是官員得到升遷的最主要因素。四、官員的品級和俸祿（一）品級和前代一樣，分為九品十八級。明朝爵位共分王、公、侯、伯、子、男六等，一般較多的是公、侯、伯