中國行政史-第七章

第七章明的行政管理一、中央政府的行政體制二、地方政府的行政體制三、行政運行與行政監(jiān)督四、行政官員的管理第一節(jié)

中央政府的行政體制一、宰相制的廢除和內閣制的確立內閣制度與宰相制度的異同，有根本的不同：1、從職務設置上看歷朝宰相皆定員定制，明代大學士卻無定員定制。2、從地位上看宰相是法定最高行政長官，六部及其他職能機構是其法定下屬機構，明代內閣卻不是法定行政機構，其首腦內閣大臣也不是法定最高行政長官，六部也不是其法定下屬機構，有些閣臣品秩還低于六部尚書。3、從職權上看，歷朝宰相擁有法定職權，即決策參與權和行政執(zhí)行的指揮權，而明代大學士包括首輔在內僅充任皇帝的個人顧問和助手。僅有決策參與權，而不具備行政執(zhí)行中的指揮權，即只尊旨草擬詔旨，而不參與施行，作用的忽大忽小，十分不穩(wěn)定。明代以內閣制度代替宰相制度，反映了我國封建社會晚期專制皇權的高度發(fā)展。翰林院與通政司：翰林院：主管修史、圖書等文化事務，內閣閣臣多出自翰林院，所以是文化機構，也是決策咨詢機構，更是人才的培養(yǎng)機構。通政司：負責收納奏章，實際是內閣的文書收發(fā)機構二、司禮監(jiān)明朝宦官較漢、唐的特點是官僚化程度高，在宮中自成系統(tǒng)，計有四司、八局、十二監(jiān)，即宦官二十四衙門。

司禮監(jiān)是明代宮中掌內外章奏及批紅大權的機構，司禮太監(jiān)由此成為皇帝的代言人，不僅如此，司禮監(jiān)宦官常作為皇帝的代表到內閣議事，以監(jiān)控外廷，其權力超過內閣和其他任何中央機構，可見司禮監(jiān)雖非正式政府組織，但從它在明代政治生活中所起的作用看，實際已成為中樞決策機構的一部分，在決策權力上，它與內閣平分秋色，甚至壓倒內閣。文書房---職掌通政司封進的本章，送司禮監(jiān)實際是司禮監(jiān)的收發(fā)機構，且司禮監(jiān)宦官均出自文書房三、六部六部在明代是重要的職能機構明代六部的地位和權力因為中書省的廢除而較前代空前提高，六部聽命于皇帝，其間再也沒有轉承機關，成為事實上的中央最高行政機構。1、吏部：掌握全國人事大權，負責各機構的編制，選拔、任命官員、考核官員。設尚書一人為長，左右侍郎各一人為副,下設文選、驗封、稽勛、考功四清史司；2、戶部：掌財權，掌管全國戶口、土地和賦稅事宜,同時也負責管理漕運、茶馬、賑濟和鹽政等與財政相關的事務。設尚書一人為長，左右侍郎各一人為副，下設按當時省區(qū)域劃分的十三清史司；3、兵部：主管武官人事、軍用物資的管理和供給。設尚書一人為長，左右侍郎各一人為副，下設武選、職方、車駕、武庫四清史；4、刑部：司法機關，專主審判，設尚書一人為長，左右侍郎各一人為副，下設按當時省區(qū)域劃分的十三清吏司,分管各省上訴案件和重大案件；5、工部：主管營造、農田水利諸事務。設尚書一人為長，左右侍郎各一人為副，下設營繕、虞衡、都水、屯田四清史；6、禮部：掌禮儀、祭祀、宴饗、科舉、外交和官印制造諸事務，同時兼管皇族事務，設尚書一人為長，左右侍郎各一人為副，下設儀制、祠祭、主客、精膳四清史。從上述可以看出，明代六部職掌雖無大的變化，但戶、刑兩部之下實行按地區(qū)劃分轄區(qū)的制度，打破了自唐以來六部二十四司的體制，反映出戶、刑兩部在國家行政管理中的重要性。四、五軍都督府洪武初年，設大都督府為中央最高軍事機構。洪武十三年改革軍事機構，大都督府被一分為五，設左、右、中、前、后五軍都督府，權力分散，且職能也發(fā)生變化，僅限于軍隊的管理和訓練。五軍都督府與兵部之間的制約關系（簡析明代五軍都督府和兵部的關系。）：五軍都督府與兵部為平行軍事機關，既互相配合，又相互牽制。1、五軍都督府僅掌兵籍和軍政，即軍隊的管理和訓練，軍隊的調動權和軍官的選授權在兵部，最高指揮權則在皇帝手中。2、遇有戰(zhàn)爭，由兵部秉承皇帝旨意任命總兵將軍，總兵將軍統(tǒng)帥從全國各衛(wèi)所調集的軍隊去作戰(zhàn)，戰(zhàn)事結束后，軍隊回歸衛(wèi)所，總兵將軍歸還印信。如無兵部調兵令，五軍都督府不能擅調一兵一卒。這種軍事制度使軍權高度集中于皇帝手中，杜絕了武將的跋扈難制和武力篡權發(fā)生的可能性。五、諸寺諸寺權力削弱和大理寺職權的加強：明代有五個獨立的事務性的職能機構，即太常寺、光祿寺、鴻臚寺、太仆寺和大理寺。太常寺掌禮樂宗廟社稷事宜，光祿寺掌管皇室祭品，膳食和酒宴，鴻臚寺掌管朝祭時禮儀之贊導，太仆寺掌管車馬及牧畜之事。以上諸各設一人為長，少卿二人為副，下設寺丞若干人。諸寺權力較前代大大減弱，成為六部的附屬機構，只有大理寺的權力有所加強，它是最高審判機關，明朝司法制度規(guī)定，由都察院掌糾劾，刑部負責審判，大理寺主持復核。第二節(jié)

地方政府的行政體制省---道（省的派出機構）--府—縣一、省----三司分立與督撫的設置省級三司：1、承宣布政使司（布政司）（名詞解釋）：明朝先后在京師和南京兩直隸區(qū)外的全國各地設十三布政司。布政司設左右布政使各一人為首，下設參政，參政協(xié)助處理政務。布政使的職責是宣布和執(zhí)行中央政令、考察官吏、掌握一省田土與戶口、征收賦稅?？梢姡颊挂巡荒芟衿秸抡履菢訜o所不統(tǒng)，而只能主管民政與財政了。2、提刑按察使司（按察司）：按察司主管監(jiān)察和司法，設提刑按察使為首，下設副使、僉事負責處理政務。按察司下屬機構，其名稱和職責與布政司下屬機構相同。3、都指揮使司（都司）：都司主管軍政，設都指揮使為長，下設都指揮同知、都指揮僉（同簽）事等。都司下屬機構，設經(jīng)歷司掌文書收發(fā)，斷事司管理軍人訴訟事務。三司分權對加強中央集權的作用：設三司目的是加強中央集權，杜絕出現(xiàn)地方割據(jù)的可能性。三司分權鼎立，雖品秩不同，但互不統(tǒng)轄，分隸不同部門的中央機構。布政司與六部、都察院有直接關系，按察司則聽命于刑部和都察院，都司則受制于兵部和五軍都督府，遇有大事則三司官員會商解決。這一改革將明初行中書省權力一分為三，三司互相牽制,達到了中央集權的作用。三司分立防止了地方專權，但因三司相互掣肘導致政權機器運轉失靈。明朝先后設置了巡撫和總督，在分權中又出現(xiàn)了集權。巡撫：明朝初年，皆為臨時差遣，有監(jiān)察地方官的性質；嘉靖年間，兼管地方軍政，掌地方行政、監(jiān)察和軍事，實際上是省一級的行政長官，而三司日趨萎縮成巡撫的屬員?？偠剑阂蛴帽R時設置。因軍事需要專設兩廣總督，以后成為一項制度，由朝廷重臣擔任，綜理一省或數(shù)省軍政事務，并逐漸成為實際上的地方行政長官，在巡撫之上。二、道道的種類和不同道的職責：道主要有二種：一是布政司系統(tǒng)的分守道；

二是按察司系統(tǒng)的分巡道。它們分別是布、按二司的派出機關，其職責偏重于監(jiān)察。分守道由布政司參政、參議主管所轄之道之民政。代表布政司掌管所屬府、縣行政事務，是省府間的行政區(qū)。分巡道即按察司副使、僉(qiān)事分區(qū)巡察，是省內小監(jiān)察區(qū)。另還有一些專職道，專門負責全省或省內某一區(qū)域的某些具體業(yè)務。道的轄區(qū)的不定性和道員品秩的差異性：道的轄區(qū)大小極不規(guī)律，或以一全境為轄區(qū)，或以省內某一區(qū)域為轄區(qū)，有相互重疊的，也有相互交叉的，還有毫不相關的，總之道的設置依需要而定，無有定制，同一區(qū)域不同種類的道各有治所，各有所掌，互不侵擾。道的長官稱道員，為布、按二司差遣職。明代道員無專銜，仍兼帶布政司參政（從三品）、參議（從四品）或按察司副使（正四品）、僉事（正五品），故雖為道員，品秩卻不同。三、府、州、縣省----府----縣明朝地方行政層級的變革要點有三：一是將元之宣慰司取消，重新按行政、司法、軍事等不同事項劃分不同的道區(qū)，設立不同的派出機關；二是將元之路的總管府、散府改為府，將某些大州升為府，府成為明朝中級地方行政區(qū)劃的主干；三是宋時府是一種特殊區(qū)域，州是中級行政區(qū)劃的主干，到明時州成為一種特殊區(qū)域，州領縣遠遠少于府領縣，且州之行政區(qū)域縮小。府的長官稱知府，京府稱府尹。縣，長官為知縣，特受重視，盡量使知縣久任。四、鄉(xiāng)老人制和里甲制

簡述明代鄉(xiāng)村的自治管理形式。鄉(xiāng)老人制：就是在每一鄉(xiāng)挑選一名德高望重的老人擔任“老人”。協(xié)助地方官吏統(tǒng)治廣大鄉(xiāng)村，負責教化鄉(xiāng)民和處理鄉(xiāng)民的訴訟事務。只有重大案件才訴諸官府。每鄉(xiāng)均設申明、旌善二亭,“老人”于亭中裁決一般民、刑事糾紛。里甲制度：明代在鄉(xiāng)村實行里甲制度。以110戶為一里，每里設里長十人，輪流為首，十年一輪，剩下100戶分為十甲，各設甲首一人。里長的主要職責是督促生產(chǎn)、征收錢糧，攤派徭役。里長和“老人”在鄉(xiāng)間處于同等地位。五、邊遠地區(qū)的行政體制少數(shù)民族地區(qū)的行政組織：⑴西藏設立烏斯藏行都指揮使司和朵甘行都指揮使司。委派藏族僧侶擔任。⑵東北地區(qū)設遼東都指揮使司和奴兒干都指揮使司。主要官員從內地選派。⑶西北地區(qū)設哈密衛(wèi)。以少數(shù)民族首領充任，統(tǒng)治今新疆等地。⑷在西南少數(shù)民族地區(qū)實行土司制度。第三節(jié)

行政運行與行政監(jiān)督一、行政決策及其方式1、會議制度：明初主要是內廷會議，后來是內閣會議。朝廷之外還有部議和專家研議。2、票擬、批紅部院題請、內閣票擬、司禮監(jiān)批紅構成國家大事的決策處理程序。設內閣大學士—宣德，條旨—正統(tǒng)初年，票擬司禮監(jiān)：是宮中的掌內外章奏及批紅大權的機構，它以掌握對內閣票擬的批紅權而成為皇帝的代言人。并且司禮監(jiān)宦官參加內閣議事，享有決策權，其實權超過內閣,已成為中書決策機構的一部分?；实墼谄睌M批紅決策系統(tǒng)中的作用：內閣票擬后由皇帝作出最高裁決，即用紅筆在奏折上批答，稱為批紅，對票擬不同意時，皇帝可加以改動或發(fā)還內閣令其重擬，稱為改票。后來，宦官弄權，司禮監(jiān)秉筆太監(jiān)取代皇帝批紅，成為皇帝處理機務的最貼近的助手。3、封駁制度內閣和六科的封駁權：內閣除有票擬權，還有封駁權，即如認為皇帝詔書因不合時宜而不便下達時，可將詔書封還加以駁正。六科也有封駁權，內廷擬旨交六科，六科認為不合理者，六科給事中可加以駁正繳回，稱為科參。二、行政執(zhí)行的制度化《明會典》對行政機關的職掌和事例進行了詳細規(guī)定和記載三、行政監(jiān)察制度的完備（一）都察院和六科兩大系統(tǒng)：1、都察院；2、六科。三類官吏（都御史、監(jiān)察御史和給事中）1、都察院（明代撤銷御史臺，把臺、殿、察三院合一）。有糾察百官、考核官吏、參與會審等權力。2、都察院基層官是十三道監(jiān)察御史?；臼侄问钦账⑽木?，即清理公務文書。3、六科是在六部地位提高后為加強對六部官員的監(jiān)察則設置的，直轄于皇帝，主管稽察六部事務，同時掌規(guī)諫、封駁諸事。（二）地方監(jiān)察系統(tǒng)地方監(jiān)察的三種形式：1、督撫對地方的監(jiān)察；督撫是從都御史出巡制度發(fā)展而來。出巡地方的中央大員稱巡撫或總督，巡撫或總督是以中央最高官員的身份巡查地方，故權力很大，甚至有便宜行事的特權。多兼民政和軍政2、監(jiān)察御史對所屬地區(qū)的監(jiān)察；明的監(jiān)察御史，除對中央各部門及其官員實施監(jiān)督外,更主要的職能是采取分道巡按的方式對地方政府及其官員實施監(jiān)督，稱為巡按制度；分十三個監(jiān)察區(qū)，每道設監(jiān)察御史署。3、是各省提刑按察司對所屬區(qū)域的監(jiān)察。專掌本省司法、監(jiān)察事務。其履行監(jiān)察職能的方式是分巡所屬區(qū)域：一是在全省范圍內針對某一項政務進行，二是在省內分地區(qū)巡察。主管司法、兼管按劾、糾察諸事。（三）對官員管理的監(jiān)控明朝監(jiān)察官員全面參與官吏的人事管理，使官吏制度的實行狀況處于監(jiān)察機構的全面監(jiān)督之下。選拔官員：考試中、試卷事宜皆有監(jiān)察御史出席；任用：官員赴任要先到吏科報到；考核：吏部與都察院共同負責（四）特務系統(tǒng)明朝還設有對各級官員和人民進行秘密偵察的特務機構---錦衣衛(wèi)和東、西廠，合稱廠衛(wèi)。廠衛(wèi)由皇帝的親信人物和心腹宦官掌管，不隸屬于任何監(jiān)察、司法機構，是皇帝監(jiān)視大臣和人民的私人工具。明代監(jiān)察制度的弊端：1、機構的重疊，地方監(jiān)察體系中存在三套系統(tǒng)，致使欽差大臣滿天飛；2、職權的混亂，造成互相牽制，以致出現(xiàn)明中期后科道官員把持朝政的弊端；3、皇權無限膨脹使監(jiān)察官員行使監(jiān)察權失去保障，廠衛(wèi)機構和廷杖制度使監(jiān)察官員望而生畏。因此，這樣的監(jiān)察制度不可能長久。第四節(jié)

行政官員的管理一、官員的選拔、任用和回避：（一）官員的選拔1、薦舉。洪武年間最主要的入仕途經(jīng)。2、學校。洪武年間的重要入仕途經(jīng)。官員子弟和民間學業(yè)優(yōu)異者可入國子監(jiān)學習?？芍苯幼龉?。3、科舉。A、明代選官制度中的最主要的入仕途經(jīng)。B、科舉考試的級別：考試依四書五經(jīng)的命題，按八股文格式取士，實行院試、鄉(xiāng)試、會試、殿試四級考試制度。院試（府城考試，考中者稱生員，秀才或相公）、鄉(xiāng)試（每三年一次，在二京或省城考試，考中者稱舉人）會試不中也可被授予官職。會試（京城，禮部主持，考中者稱貢士）、殿試（奉天殿，皇帝主持，考中者稱進士）。殿試后分三甲出榜，皆稱進士。一甲三名，賜進士及第，依次狀元、榜眼、探花；二甲若干名，賜進士出身；三甲若干人，賜同進士出身。一甲即授翰林院修撰和編修之職，二、三甲進士可參加翰林院庶吉士考試，稱館選，學習三年后授職。4、其他選拔途徑：承蔭制度：由吏而官：經(jīng)三次（任職9年）考核合格后可參加考試（二）官員的任用：吏部文選司負責官員銓選。任期屆滿的也由吏部負責官員的升遷調轉。掣簽法：即在若干竹簽上預先寫好所選機關或地區(qū)名稱及待選官員的姓名，然后當堂隨手掣取，如同抓鬮。這種方式貌似公允，其實仍由吏部暗中操縱。（三）回避制度：明代實行回避制度，分為：1、地區(qū)回避，指行政官員不能在家鄉(xiāng)所在地做官；2、親屬回避：有父子、兄弟、叔侄關系的人不能在同一機構任職，應由其中官職較低者回避。二、官員的考核：吏部考功司主管?？己朔譃榭紳M和考察。考察又分為對京官的京察和對地方官的外察（大計）。（一）考滿

考滿（名詞解釋）：是針對每一個任職到一定期限的官員進行的一般性考核，主要是考核官員的從政資歷和政績，辦法是三年一考，三考為滿，考滿分為上中下三等，以此決定升降去留。對京官的考滿按官員品級不同而不同：四品以上在九年考滿后由皇帝親自決定其升降去留，五品以下由本衙門長官主持考滿，報都察院和吏部復核。京官考滿按官品分等級進行的：一方面是皇帝緊握重要官員的考滿大權；另一方面又把一般官員考滿的權力實行下放。（二）考察考察是針對全體在職官員而言的，由朝廷定時舉行。除考察政績外，還要對不稱職的進行處理。不稱職分為八級：貪、酷、浮躁、不及、老、病、罷軟、不謹。考察分京察和外察，京察是對京官的考察，每六年一次。四品以上京官由皇帝親自主持，先自我裁定，交皇帝裁決，五品以下京官由吏部和都察院共同主持，然后呈皇帝批準。對地方官的考察稱為外察，實行大計制度，即地方政府層層上報，最后由吏部審核，每三年一次進行總的檢查,主要途徑是：1、朝覲考察；地方官每三年一次來朝匯報；2、巡視考察；中央派遣官員巡視地方考察三、官員的升遷明代官員升遷的最主要因素：明代官員升遷主要通過考滿實現(xiàn)的，也就是說資歷是官員得到升遷的最主要因素。四、官員的品級和俸祿（一）品級和前代一樣，分為九品十八級。明朝爵位共分王、公、侯、伯、子、男六等，一般較多的是公、侯、伯