公共組織績效管理

第十三章

公共組織績效管理引例與思考：

考核不能簡單以財(cái)政收入論英雄思考題：1、此案例中績效考核為什么導(dǎo)致干部造假？2、如何進(jìn)行考核才能防止此類現(xiàn)象發(fā)生？績效管理的歷史與目的績效管理是現(xiàn)代組織理性化管理要求的產(chǎn)物：理性、標(biāo)準(zhǔn)、非人格化產(chǎn)生于美國20世紀(jì)20年代的科學(xué)管理時(shí)代〔標(biāo)準(zhǔn)化模型、計(jì)件工資〕開展了定量與定性分析技術(shù)，戰(zhàn)略管理、目標(biāo)制導(dǎo)、組織工作分析和崗位責(zé)任評(píng)價(jià)、組織鼓勵(lì)等手段，成為組織管理的重要工具。效率與績效行政效率概念的開展分為三個(gè)階段，即機(jī)械效率階段、社會(huì)效率階段、客觀效率與標(biāo)準(zhǔn)效率階段。嚴(yán)格意義上的效率就是指投入與產(chǎn)出之間的比例，力求以最少的投入獲得最大的產(chǎn)出。而績效是一個(gè)既與效率有聯(lián)系又有區(qū)別的概念，是一個(gè)包括效率但又比效率更為廣泛的概念?？冃О谐煽兒托б娴囊馑?，兩者本來就是一個(gè)相輔相成的統(tǒng)一體。成績產(chǎn)生效益，效益反映成績，效益是成績的導(dǎo)出，而成績是效益的根本所在。成績側(cè)重于從定量的角度進(jìn)行考評(píng)，而效益那么更側(cè)重于從定性的角度進(jìn)行考評(píng)。可以說，效率是一個(gè)單向度的概念，而績效卻是一個(gè)綜合性的范疇。績效應(yīng)該是個(gè)體或群體為實(shí)現(xiàn)其目標(biāo)而展現(xiàn)在不同層面的工作表現(xiàn)、直接成績和最終效益的統(tǒng)一體。它包括個(gè)人績效和組織績效兩個(gè)層面。公共組織績效管理工作能力工作態(tài)度工作行為工作績效組織因素環(huán)境因素（1）多因性。（2）多維性。（3）變動(dòng)性。工作績效影響因素示意圖公共組織績效管理一、公共組織績效的概念公共組織績效是指公共組織利用組織資源的經(jīng)濟(jì)性、效率和效益，是公共組織功能的實(shí)現(xiàn)程度。公共組織績效的內(nèi)容包括兩個(gè)根本方面：〔1〕內(nèi)部績效。公共組織的內(nèi)部績效指公共組織在管理過程中所實(shí)現(xiàn)的公共組織內(nèi)部經(jīng)濟(jì)性、效率和效益?！?〕外部績效。公共組織的外部績效指公共組織在管理過程中所實(shí)現(xiàn)的公共組織外部社會(huì)效益。一個(gè)高績效的公共組織應(yīng)具有以下特點(diǎn)：〔1〕可行的公共組織目標(biāo)體系?！?〕合理化的權(quán)責(zé)結(jié)構(gòu)體系?！?〕人性化的人事管理范式?！?〕較高的靈敏度和創(chuàng)新能力?！?〕建立在績效評(píng)估根底上的內(nèi)部競(jìng)爭?！?〕相對(duì)充分的外部競(jìng)爭。績效管理開展的階段以個(gè)人為中心，以品德或人格特征為主要指向的評(píng)價(jià)方式以個(gè)人為中心，以生產(chǎn)結(jié)果或定量成果為主要指向的評(píng)價(jià)方式將組織目標(biāo)與個(gè)人績效要求結(jié)合的評(píng)價(jià)方式關(guān)注產(chǎn)出和效勞中的質(zhì)量層面的評(píng)價(jià)全方位地、全員參與的績效評(píng)價(jià)將戰(zhàn)略目標(biāo)和議程納入組織績效管理團(tuán)隊(duì)績效評(píng)價(jià)，整合個(gè)人績效目標(biāo)二、公共組織績效的影響因素1．外部因素〔1〕政治因素?！?〕經(jīng)濟(jì)因素?！?〕社會(huì)因素?！?〕地理因素?！?〕科學(xué)技術(shù)因素。2．內(nèi)部因素〔1〕組織因素。〔2〕人員因素公共組織績效管理三、公共組織績效評(píng)估的概念評(píng)估是指評(píng)估主體對(duì)評(píng)估客體所具有的價(jià)值與作用以及這些價(jià)值與作用的數(shù)量與質(zhì)量進(jìn)行評(píng)價(jià)、判斷和預(yù)測(cè)的活動(dòng)?？冃гu(píng)估就是運(yùn)用科學(xué)的方法、標(biāo)準(zhǔn)和程序，對(duì)行為主體的業(yè)績、成就和實(shí)際作為做盡可能準(zhǔn)確的評(píng)價(jià)。公共組織績效評(píng)估在理論和實(shí)踐上的開展與多種因素有關(guān)：〔1〕公共組織績效評(píng)估的興起與社會(huì)科學(xué)的開展緊密相關(guān)?！?〕財(cái)政壓力是公共組織績效評(píng)估興起的重要?jiǎng)右??！?〕新的管理理念是公共組織績效評(píng)估興起的理論根底?！?〕競(jìng)爭的挑戰(zhàn)是公共組織績效評(píng)估興起的主要推動(dòng)力。公共效勞績效評(píng)估的內(nèi)容和指標(biāo)公共效勞績效評(píng)估的內(nèi)容包括三個(gè)方面：提供公共效勞的能力提供公共效勞的過程提供公共效勞的結(jié)果三個(gè)方面構(gòu)成三類一級(jí)指標(biāo)。三類指標(biāo)的內(nèi)涵與特點(diǎn)：能力指標(biāo)：反映提供公共效勞的能力包括：組織結(jié)構(gòu)、人員、財(cái)力、文化等，構(gòu)成二級(jí)指標(biāo)特點(diǎn)：潛力、靜態(tài)每個(gè)二級(jí)指標(biāo)包括多個(gè)具體指標(biāo)〔三級(jí)指標(biāo)〕。公共效勞績效評(píng)估的內(nèi)容和指標(biāo)三類指標(biāo)的內(nèi)涵與特點(diǎn)：過程指標(biāo)：反映提供公共效勞的實(shí)際過程和行為包括：流程、回應(yīng)性、資源使用、制度建設(shè)等，構(gòu)成二級(jí)指標(biāo)特點(diǎn)：顯性、動(dòng)態(tài)每個(gè)二級(jí)指標(biāo)包括多個(gè)具體指標(biāo)〔三級(jí)指標(biāo)〕。公共效勞績效評(píng)估的內(nèi)容和指標(biāo)三類指標(biāo)的內(nèi)涵與特點(diǎn)：結(jié)果指標(biāo)：反映提供公共效勞的產(chǎn)出和效果包括：直接產(chǎn)出〔效勞的有效性、效率、便利性、公平性〕和綜合效果〔效勞對(duì)象滿意度、主管部門滿意度〕，構(gòu)成二級(jí)指標(biāo)特點(diǎn)：綜合、易量化每個(gè)二級(jí)指標(biāo)包括多個(gè)具體指標(biāo)〔三級(jí)指標(biāo)〕。公共效勞績效評(píng)估的內(nèi)容和指標(biāo)例：荷蘭學(xué)者對(duì)歐洲國家教育效勞的績效評(píng)估與比較涉及：教育體制資源使用入學(xué)和就業(yè)本錢和生產(chǎn)率質(zhì)量和效果例：荷蘭學(xué)者對(duì)歐洲國家醫(yī)療衛(wèi)生效勞的績效評(píng)估與比較涉及：醫(yī)療衛(wèi)生體制資源使用病人治療本錢和生產(chǎn)率醫(yī)療質(zhì)量有效性下屬績效管理的五個(gè)關(guān)鍵決策誰來評(píng)價(jià)?選擇正確的績效評(píng)價(jià)主體效勞對(duì)象主管本人上級(jí)監(jiān)督者公眾同級(jí)360度考評(píng)如何評(píng)估評(píng)估什么為何評(píng)估誰來評(píng)估績效管理在人力資源管理各職能中的地位一般環(huán)境

具體環(huán)境愿景流程架構(gòu)工作設(shè)計(jì)工作分析方案招聘選拔錄用工作評(píng)價(jià)技能評(píng)價(jià)績效管理培訓(xùn)開發(fā)職位變動(dòng)解雇退休薪酬福利組織文化使命組織戰(zhàn)略/經(jīng)營戰(zhàn)略/職能戰(zhàn)略四、公共組織績效評(píng)估的標(biāo)準(zhǔn)和指標(biāo)績效評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)是公共組織績效評(píng)估的參照系?？冃гu(píng)估指標(biāo)是公共組織績效的衡量依據(jù)，它代表著績效衡量的內(nèi)容。一般而言，績效評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)包括經(jīng)濟(jì)〔economic〕、效率〔efficiency〕、效益〔effectiveness〕、公平〔equity〕四個(gè)方面，即“4E〞標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)上述評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)可設(shè)立如下一些衡量指標(biāo)：〔1〕工作量指標(biāo)?！?〕時(shí)間指標(biāo)?！?〕費(fèi)用指標(biāo)?！?〕目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度指標(biāo)。〔5〕社會(huì)公眾的滿意程度指標(biāo)。公共組織績效管理績效管理的要件清晰的績效評(píng)估目標(biāo)。即我們?yōu)槭裁匆M(jìn)行績效管理？我們針對(duì)什么問題？持有怎樣的動(dòng)機(jī)？——績效管理是一把“雙刃劍〞，為善？為惡？主觀為善？客觀為惡？信息的可獲取性和可認(rèn)同性。即我們依據(jù)什么進(jìn)行考評(píng)？績效評(píng)估的流程和方法。即我們?cè)鯓硬拍苄纬捎行У脑u(píng)估？將績效評(píng)估作為一個(gè)系統(tǒng)，構(gòu)成有機(jī)的“行為－結(jié)果〞鏈。績效管理的功能五大功能：認(rèn)知-共識(shí)〔一體化目標(biāo)〕排序-行動(dòng)〔優(yōu)先性〕評(píng)估-監(jiān)控溝通-改進(jìn)診斷-改革績效管理是一個(gè)持續(xù)溝通的改進(jìn)過程績效計(jì)劃績效輔導(dǎo)與反饋績效評(píng)價(jià)行動(dòng)發(fā)展績效戰(zhàn)略結(jié)果使用績效管理的根本工作職責(zé)確定評(píng)估目標(biāo)確立評(píng)估導(dǎo)向設(shè)立評(píng)估指標(biāo)定義評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)評(píng)價(jià)與績效改進(jìn)反饋與量表完善完整的政府績效管理系統(tǒng)組織的績效目標(biāo)：組織的使命、增值目標(biāo)、任務(wù)和擬達(dá)成績效成果部門的績效目標(biāo)：部門如何為實(shí)現(xiàn)組織增值目標(biāo)而努力工程的績效目標(biāo)：工程的設(shè)計(jì)和運(yùn)營如何實(shí)現(xiàn)組織的增值目標(biāo)員工個(gè)人績效指標(biāo)：員工個(gè)人工作標(biāo)準(zhǔn)與工作產(chǎn)出如何奉獻(xiàn)于組織增值目標(biāo)完整的政府績效管理流程〔1〕績效導(dǎo)向：確定某種目標(biāo)或者組織擬達(dá)成的某種績效成果形式〔2〕績效衡量：設(shè)計(jì)、衡量組織目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的標(biāo)尺和指標(biāo)系統(tǒng)〔3〕績效改進(jìn)與追蹤持續(xù)監(jiān)測(cè)績效實(shí)現(xiàn)狀況，不斷改進(jìn)績效水平公共組織績效管理五、公共部門績效管理存在的問題學(xué)者林奇和戴伊認(rèn)為有效衡量政府績效存在如下問題：內(nèi)部無能的反功能政府績效的因果關(guān)系難以確定公共部門組織很少能控制環(huán)境的因素政治考量經(jīng)常是資源配置的中心政府績效管理的困境難以“聚焦〞的政府目標(biāo)：周期性波動(dòng)局部公共產(chǎn)品的無形化政府追求預(yù)算、編制最大化的沖動(dòng)官員“循規(guī)蹈矩〞的行為模式官員不喜歡評(píng)估自己挑戰(zhàn)性的政府績效管理目標(biāo)多元化體制的制約局部公共產(chǎn)品的無形化領(lǐng)導(dǎo)人的價(jià)值取向公民的多樣需求不同結(jié)果取向間的均衡績效結(jié)果的表達(dá)方式政府部門、層級(jí)、地區(qū)間責(zé)任關(guān)系標(biāo)準(zhǔn)和指標(biāo)的模糊甚至沖突績效管理制度共同的問題在于：績效管理的一個(gè)重要前提就是必須將所有的績效都以量化的方式呈現(xiàn)，再據(jù)此進(jìn)行績效衡量。功能相同的公共組織有地區(qū)性的差異，規(guī)模大小不一，以同樣的績效指標(biāo)來衡量它們之間的績效并作比較，并不公平。如何訂定和品質(zhì)績效有關(guān)的指標(biāo)仍然是績效衡量的主要限制。負(fù)責(zé)訂定績效指標(biāo)的人的能力不易評(píng)價(jià)?？冃Ч芾淼暮饬坑匈囉诳煽康男畔?，如收集的信息錯(cuò)誤或不夠全面，就無法真實(shí)反映機(jī)關(guān)的實(shí)際績效。六、績效管理成功的條件美國會(huì)計(jì)總署確認(rèn)了七項(xiàng)成功進(jìn)行績效改進(jìn)的做法：管理者要成為組織績效的中心高層的支持和承諾制定績效目標(biāo)與績效規(guī)劃績效衡量對(duì)組織要有意義利用績效規(guī)劃和衡量體系使管理者負(fù)責(zé)任意識(shí)到績效的重要，并促使組織成員參與績效改進(jìn)要連續(xù)不斷地發(fā)現(xiàn)問題和績效改進(jìn)的時(shí)機(jī)案例分析：公務(wù)員績效考核績效考核是公務(wù)員鼓勵(lì)的重要手段，考核結(jié)果是人員獎(jiǎng)懲、職務(wù)升降、工資增減、培訓(xùn)和辭退的依據(jù)，它一方面可以為公務(wù)員本人指明工作方向，激發(fā)他們實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的積極性和主動(dòng)性；另一方面將考核跟公務(wù)員的工資、獎(jiǎng)金、晉升、培訓(xùn)等聯(lián)系起來，不僅能夠滿足他們的物質(zhì)利益，也利于在組織內(nèi)部形成競(jìng)爭向上、開拓進(jìn)取的工作氣氛。公務(wù)員績效考核中的問題1.考核的內(nèi)容分類，處長、科長、科員、辦事員一起考核，難以分出優(yōu)劣，有的部門連續(xù)幾年的“優(yōu)秀〞都是領(lǐng)導(dǎo)而無群眾；2.考核結(jié)果“等次〞，不能充分反映公務(wù)員的真實(shí)情況。3.有些地方考核程序中民主流于形式，考核往往是走過場(chǎng)，干好干壞一個(gè)樣，以至只上不下、優(yōu)不勝劣不汰的現(xiàn)象依然普遍存在，損害了考核的嚴(yán)肅性、公平性、科學(xué)性，導(dǎo)致考核難以產(chǎn)生實(shí)效。4.有些部門按人數(shù)比例分配優(yōu)秀名額，大多數(shù)人員集中在“稱職大平臺(tái)〞上，結(jié)果往往是工作量大、認(rèn)真負(fù)責(zé)的公務(wù)員沒有被評(píng)為優(yōu)秀，而少數(shù)實(shí)際上工作不稱職的公務(wù)員也被勉強(qiáng)評(píng)為稱職。內(nèi)在原因事實(shí)上，在我國行政機(jī)關(guān)這種鼓勵(lì)機(jī)制通常難以發(fā)揮它應(yīng)有的作用，一般的公務(wù)員根本沒有什么危機(jī)意識(shí)，一是因?yàn)榭冃Э己藱C(jī)制本身的作用不明顯，沒有科學(xué)的考核體系和方法，二是因?yàn)楦骷?jí)行政機(jī)關(guān)沒有認(rèn)真對(duì)待，得不到有效的執(zhí)行。主要原因是政府的行政管理工作主要是效勞，很難量化，而且政府績效大局部都帶有一定的滯后性，難以及時(shí)的表達(dá)出來。

由外而內(nèi)的考核

——杭州市政府績效綜合考評(píng)

杭州綜合考評(píng)是杭州市委、市政府按照“創(chuàng)一流業(yè)績，讓人民滿意〞的宗旨，自2000年開始對(duì)市直單位和區(qū)、縣〔市〕通過社會(huì)評(píng)價(jià)、目標(biāo)考核和領(lǐng)導(dǎo)考評(píng)進(jìn)行的綜合性考核評(píng)價(jià)。通過幾年的實(shí)施，政府績效考核已經(jīng)成為轉(zhuǎn)變機(jī)關(guān)作風(fēng)的殺手锏，促進(jìn)科學(xué)開展的助推器，破解民生問題的指揮棒，引領(lǐng)創(chuàng)新創(chuàng)優(yōu)的方向標(biāo)。

考評(píng)體系將市直各部、委、辦、局及市直有關(guān)單位，根據(jù)工作職能、性質(zhì)的不同，分為綜合考評(píng)單位、非綜合考評(píng)單位和其他單位三類進(jìn)行考評(píng)，設(shè)置不同的考評(píng)內(nèi)容、分值權(quán)重、評(píng)選系數(shù)等?？荚u(píng)根本分值設(shè)定為100分，其中社會(huì)評(píng)價(jià)50分，按比例隨機(jī)抽取市民、企業(yè)、市黨代表、市人大代表、市政協(xié)委員、專家學(xué)者等9個(gè)層面約1.5萬名投票人員，對(duì)市直單位進(jìn)行滿意度評(píng)價(jià)；目標(biāo)考核45分，主要是考核市直單位職能目標(biāo)和共性目標(biāo)的完成情況；領(lǐng)導(dǎo)考評(píng)5分，由市四套班子領(lǐng)導(dǎo)和法、檢兩長對(duì)市直單位的總體工作實(shí)績進(jìn)行評(píng)價(jià)；另設(shè)置創(chuàng)新創(chuàng)優(yōu)目標(biāo)，為綜合考評(píng)加分工程，實(shí)行績效評(píng)估。同時(shí)，推出社會(huì)