日本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的選擇與改革

日本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的選擇與改革

自20世紀(jì)50年代以來(lái)，日本先后建立了完善的社會(huì)保障體系。作為其中重要組成部分的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度,與當(dāng)時(shí)日本的人口和經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r相適應(yīng),對(duì)日本經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會(huì)的穩(wěn)定起到了積極而重要的作用。但是,近年來(lái)隨著日本宏觀環(huán)境的變化,特別是人口狀況的變化,傳統(tǒng)的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度越來(lái)越難以正常運(yùn)行。因此,日本正面臨著如何選擇合適的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的難題。一、日本年金制度的變遷。在文日本的養(yǎng)老保障制度也稱為年金制度,它包含三重含義,即對(duì)年老的保障、對(duì)因事故而喪失勞動(dòng)能力的人的保障及一家之主死亡后對(duì)其被撫養(yǎng)人的保障。其中居核心地位的是老年保障。日本老年保障的制度安排共有三項(xiàng),一是公共年金制度;二是企業(yè)補(bǔ)充年金制度;三是個(gè)人儲(chǔ)蓄年金制度。公共年金是其中最重要的制度安排,它由共濟(jì)年金、厚生年金和國(guó)民年金三個(gè)支柱構(gòu)成。其中共濟(jì)年金包含了1959年建立的國(guó)家公務(wù)員年金、1962年建立的地方公務(wù)員年金、1956年建立的公營(yíng)企業(yè)雇員年金、農(nóng)林漁團(tuán)體雇員年金及私立學(xué)校教職員工年金;厚生年金包括1954年重建的私營(yíng)企業(yè)雇員年金和1940年建立的船員年金;國(guó)民年金覆蓋了包括農(nóng)民、個(gè)體經(jīng)營(yíng)者、家庭婦女在內(nèi)的全體公民。在1985年之前,日本上述各類年金制度是完全獨(dú)立的。1985年政府對(duì)其做了改正,在三種年金之間導(dǎo)入了基礎(chǔ)年金。修改后的養(yǎng)老保障制度結(jié)構(gòu)如圖1所示:如圖1所示,現(xiàn)行的日本年金制度是一種雙重構(gòu)造,即位于底層的加入者完全被國(guó)民基礎(chǔ)年金覆蓋,同時(shí)他們還可以根據(jù)各自的需求和職業(yè)特點(diǎn)加入到上層的各種年金中去。這種每一個(gè)公民都至少被一種年金覆蓋的養(yǎng)老保障制度,作用在于能夠?yàn)楣衲昀现筇峁┮欢ǔ潭鹊纳畋Ｕ稀＿@也是日本被稱為“全民皆年金”國(guó)家的主要原因所在。二、養(yǎng)老保險(xiǎn)的轉(zhuǎn)移支付由于存在企業(yè)補(bǔ)充年金制度和個(gè)人儲(chǔ)蓄年金制度,即存在個(gè)人帳戶儲(chǔ)蓄積累養(yǎng)老保障模式,所以一般認(rèn)為日本采用的是以現(xiàn)收現(xiàn)付制為主、基金制為輔的混合制養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。但從公共年金的角度來(lái)看,日本的養(yǎng)老保障制度采用的是現(xiàn)收現(xiàn)付制的融資模式。由于公共年金制度是構(gòu)成日本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的主要部分,因此本文主要就現(xiàn)收現(xiàn)付制的運(yùn)行機(jī)理進(jìn)行討論?，F(xiàn)收現(xiàn)付制養(yǎng)老保險(xiǎn)制度中各指標(biāo)的關(guān)系可以表示為:(1)式中N為就業(yè)者人數(shù);W為平均工資;α為養(yǎng)老金繳費(fèi)率;β為養(yǎng)老金替代率(即平均養(yǎng)老金占平均工資的比例);M為養(yǎng)老金領(lǐng)取者人數(shù);τ為財(cái)政對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)轉(zhuǎn)移支付的金額占養(yǎng)老金支付總額的比例。由(1)式變形可得到(2)式:(2)式中的M/N表示養(yǎng)老金領(lǐng)取者與就業(yè)者人數(shù)的比率,稱老年撫養(yǎng)比?，F(xiàn)收現(xiàn)付養(yǎng)老保險(xiǎn)制度正常運(yùn)行的一個(gè)條件是盡量降低養(yǎng)老金繳費(fèi)率α,這是減輕勞動(dòng)者繳費(fèi)負(fù)擔(dān)的關(guān)鍵。在M/N處于較固定的水平時(shí),如欲降低養(yǎng)老金繳費(fèi)率α,就要降低養(yǎng)老金替代率β或提高財(cái)政轉(zhuǎn)移支付比例τ。國(guó)際公認(rèn)的養(yǎng)老金替代率β至少要達(dá)到60%,因?yàn)檫@一水平能夠滿足老年人最低的正常生活要求。這意味著只有現(xiàn)實(shí)中的β高于60%時(shí),β才可能有下降的空間。財(cái)政對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的轉(zhuǎn)移支付比例τ的水平取決于財(cái)政收支狀況和政府的政策偏好,財(cái)政赤字的擴(kuò)大及政府財(cái)政支出的非福利傾向(如政府相對(duì)于對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的轉(zhuǎn)移支付更熱衷于公共投資和軍事目的)將會(huì)減少對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的轉(zhuǎn)移支付水平。由(1)式變形還可得到(3)式:由對(duì)(3)式的分析可知,現(xiàn)收現(xiàn)付養(yǎng)老保險(xiǎn)制度正常運(yùn)行的另一個(gè)條件是至少使養(yǎng)老金替代率β保持在60%的水平,如果現(xiàn)實(shí)中的β低于60%,就有必要將β提高到60%的水平以維持老年人的正常生活。在β提高的過程中,如果M/N為一固定水平,則要求相應(yīng)地提高養(yǎng)老金繳費(fèi)率α或財(cái)政對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的轉(zhuǎn)移支付比例τ。養(yǎng)老金繳費(fèi)率α的提高是有其限度的,如α的水平過高或提高速度過快都會(huì)減少當(dāng)期勞動(dòng)者的收入,易挫傷其繳費(fèi)的積極性并導(dǎo)致其逃避對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的繳費(fèi)。至于財(cái)政對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的轉(zhuǎn)移支付比例τ的提高,正如對(duì)(2)式分析的那樣,要受到財(cái)政收支狀況和政府的政策偏好的雙重作用。一般而言,財(cái)政盈余越大或政府越傾向于增加社會(huì)福利,τ提高的可能性就越大。三、日本人口年齡結(jié)構(gòu)的變化與養(yǎng)老保險(xiǎn)的適宜水平的分析(一)總生育率和總繳費(fèi)率自20世紀(jì)80年代起,日本人口開始出現(xiàn)少子化和老齡化的趨勢(shì)。從養(yǎng)老保險(xiǎn)現(xiàn)收現(xiàn)付制的角度考慮,少子化意味著未來(lái)勞動(dòng)力在絕對(duì)數(shù)量上的減少,將直接導(dǎo)致有能力繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)人數(shù)的減少。據(jù)估算,日本若維持現(xiàn)有的人口數(shù)量,其總和生育率(即婦女一生中的平均生育人數(shù))必須達(dá)到2.1人。為此厚生省人口與社會(huì)保障研究所分別于1986和1992年對(duì)總和生育率進(jìn)行了兩次估計(jì),財(cái)政經(jīng)濟(jì)研究所也于1994年進(jìn)行了一次估計(jì)。估算結(jié)果表明,即使到2050年日本的總和生育率也不會(huì)高于2.0。從總體來(lái)看,三次預(yù)測(cè)的共同點(diǎn)是都認(rèn)為隨著時(shí)間的推移,總和生育率將會(huì)逐漸提高,即1986年預(yù)測(cè)中認(rèn)為總和生育率將從1990年的1.84提高到2050年的2.04,1992年預(yù)測(cè)這一比率將從1.54提高到1.91,1994年預(yù)測(cè)這一比率從1.53提高到1.71;不同點(diǎn)是三次預(yù)測(cè)所估算的具體的總和生育率有很大的差異,表現(xiàn)出隨著測(cè)算時(shí)間的推移而越來(lái)越悲觀的傾向,三次預(yù)測(cè)對(duì)2000年的估計(jì)數(shù)據(jù)分別為1.96、1.60、1.37,2020年的估計(jì)數(shù)據(jù)分別為1.99、1.80、1.42,2040年的數(shù)據(jù)分別為2.02、1.86、1.63,即呈現(xiàn)出逐漸下降的趨勢(shì)。老齡化趨勢(shì)的加速則意味著勞動(dòng)人口撫養(yǎng)負(fù)擔(dān)的加重和養(yǎng)老保障繳費(fèi)率的上升。日本65歲以上年齡人口占總?cè)丝诘谋戎匾恢背逝噬龖B(tài)勢(shì),預(yù)計(jì)將從1990年的12.0%上升到2020年的25.4%,這一比率高于與日本同期步入老齡化社會(huì)的國(guó)家,如英國(guó)在2020年老年人口比重預(yù)計(jì)將為19.1%,法國(guó)為20.8%,德國(guó)為20.0%,意大利為23.5%。從日本老年人口撫養(yǎng)比來(lái)看,1990年為17.2%,2020年將提高到42.0%,就是說1990年平均100個(gè)勞動(dòng)者撫養(yǎng)約17個(gè)老人,而到2020年將變?yōu)?00個(gè)勞動(dòng)者撫養(yǎng)約42個(gè)老人。針對(duì)老年撫養(yǎng)比的上升,1994年厚生省提出了提高繳費(fèi)率的方案,使這一比例從1970年的6.20%,最終上升到1997年的17.35%,預(yù)計(jì)2020年將會(huì)達(dá)到29.50%。繳費(fèi)率α的提高使社會(huì)財(cái)富的分配在更大程度上向現(xiàn)有的老年人傾斜,而目前承受很大繳費(fèi)負(fù)擔(dān)的勞動(dòng)者在進(jìn)入老年后,由于新增人口的減少同時(shí)繳費(fèi)率有其增長(zhǎng)限度,所以工作者不僅不會(huì)獲得與上一代人相同的養(yǎng)老待遇,而且所得養(yǎng)老金還可能低于工作期間所繳保險(xiǎn)費(fèi)。(二)日本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度根據(jù)社會(huì)保障適度水平理論,一國(guó)“老年撫養(yǎng)性社會(huì)保障負(fù)擔(dān)系數(shù)”近似地等于該國(guó)老年撫養(yǎng)比例。而“老年撫養(yǎng)性社會(huì)保障負(fù)擔(dān)系數(shù)”包括對(duì)于老年人的養(yǎng)老金支出比例系數(shù)和醫(yī)療費(fèi)支出比例系數(shù)兩部分,其中養(yǎng)老金支出比例系數(shù)的含義是養(yǎng)老金支出占國(guó)民收入的比重,即養(yǎng)老保險(xiǎn)水平。用O代表養(yǎng)老金支出占國(guó)民收入的比重,Oa代表老年撫養(yǎng)比,β代表養(yǎng)老金替代率,可得出養(yǎng)老金支出占國(guó)民收入的比重系數(shù):O=Oa×β(4)老年撫養(yǎng)比Oa近似地等于“老年撫養(yǎng)性社會(huì)保障負(fù)擔(dān)系數(shù)”,但由于其中含有醫(yī)療保險(xiǎn)支出部分,所以需剔除醫(yī)療保險(xiǎn)的影響。社會(huì)保障分項(xiàng)支出的一般規(guī)律是,養(yǎng)老保險(xiǎn)支出約占社會(huì)保障總支出的50%,醫(yī)療保險(xiǎn)支出約占社會(huì)保障總支出的35%,且醫(yī)療保險(xiǎn)中約有80%的支出用于老年人。根據(jù)該規(guī)律,對(duì)老年撫養(yǎng)比Oa進(jìn)行修正得到系數(shù)Ob,就是實(shí)際養(yǎng)老金支出占國(guó)民收入的比重,即實(shí)際養(yǎng)老保險(xiǎn)水平。假設(shè)養(yǎng)老金替代率的最低水平為60%,最高水平為80%(也是目前日本實(shí)際的養(yǎng)老金替代率水平),則根據(jù)公式(4)可得到適度養(yǎng)老保險(xiǎn)水平的上下限0上和0下。表1中的變量分別包括老年撫養(yǎng)比Oa(老年撫養(yǎng)性社會(huì)保障負(fù)擔(dān)系數(shù))、修正后的實(shí)際養(yǎng)老保險(xiǎn)水平Ob、適度養(yǎng)老保險(xiǎn)水平的上限0上和下限0下。如果0下<Ob<0上,則說明養(yǎng)老保險(xiǎn)水平是適度的;如果Ob<0下或Ob>0上時(shí),養(yǎng)老保險(xiǎn)水平是不適度的。由表1和圖2可知,日本的實(shí)際養(yǎng)老保險(xiǎn)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了適度水平上限,并且二者間的差距有逐年加大的趨勢(shì)。之所以日本的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度并沒有因養(yǎng)老保險(xiǎn)水平的嚴(yán)重失度而立即崩潰,尚能維持運(yùn)行,關(guān)鍵在于財(cái)政通過轉(zhuǎn)移支付彌補(bǔ)了實(shí)際養(yǎng)老保險(xiǎn)水平與適度上限間的巨大資金缺口。但20世紀(jì)90年代以來(lái),日本經(jīng)濟(jì)持續(xù)低迷,為擺脫蕭條,日本政府相繼出臺(tái)了一系列經(jīng)濟(jì)刺激政策,其核心是實(shí)施擴(kuò)張性財(cái)政政策。為籌集刺激經(jīng)濟(jì)回升的資金,日本廣發(fā)國(guó)債,截止1996年日本累積國(guó)債余額已高達(dá)240萬(wàn)億日元,長(zhǎng)期債務(wù)余額與GDP之比為64.4%,利息支付占GDP的比例高達(dá)15.6%。日本已成為發(fā)達(dá)國(guó)家中政府債務(wù)最為沉重、財(cái)政危機(jī)最為嚴(yán)重的國(guó)家。這種情況不能不對(duì)財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付能力產(chǎn)生消極影響,今后日本的財(cái)政將越來(lái)越無(wú)力承擔(dān)彌補(bǔ)養(yǎng)老金給付缺口的責(zé)任。四、積累制與基金制鑒于現(xiàn)行的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度已不符合日本國(guó)情,日本政界與學(xué)界都在探討如何建立更符合日本現(xiàn)實(shí)情況的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。其中最有價(jià)值的建議就是要求通過強(qiáng)制性制度變遷,由政府出面將目前實(shí)行的混合制養(yǎng)老保險(xiǎn)制度轉(zhuǎn)為基金制,即建立起由個(gè)人帳戶構(gòu)建的完全積累型的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度?；鹬埔詡€(gè)人收入縱向平衡為其運(yùn)行的理論基礎(chǔ),即每個(gè)勞動(dòng)者都設(shè)立個(gè)人帳戶,在就業(yè)期間內(nèi)按月逐年繳費(fèi),積累形成養(yǎng)老保險(xiǎn)基金?；痫L(fēng)險(xiǎn)的承擔(dān)有兩種做法:一是由勞動(dòng)者個(gè)人承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn),其保險(xiǎn)待遇為本人帳戶上的累積額及利息;二是采取基金托管、規(guī)定受益的方式,勞動(dòng)者按事先規(guī)定的回報(bào)率