省直管縣財政管理體制改革試點政策研究

省直管縣財政管理體制改革試點政策研究

作為進一步改革稅制和推進地方政府機構改革的重要組成部分，中央直屬縣的金融改革主要是指政府之間的收入和支出之間的關系。資金交換、預算和最終結算。省級資金與市、市、縣資金直接相關，開展相關業(yè)務工作。全面推進省直管縣財政體制改革是創(chuàng)新和完善省以下財政分配關系的一項重要舉措,對于減少政府財政管理層級,提高政府財政運行效率,以及減輕政府財政負擔具有重要意義。自2007年開始,甘肅省委、省政府按照中共中央和國務院關于推進省直接管理縣財政體制改革的相關要求及精神,立足甘肅省情,考慮促進全省縣域經濟發(fā)展的大局,做出了在全省進行省直管縣財政管理體制改革試點的重大決策。一、通過甘肅省直屬預算制度改革計劃和主要內容(一)甘肅省試點階段29—甘肅省實行省直管縣財政體制改革的政策方案2007年7月10日,甘肅省政府頒布了《甘肅省實行省直管縣財政管理體制改革試點方案的通知》(甘政發(fā)51號),這是甘肅省實行省直管縣財政體制改革的第一項政策方案,標志著甘肅省以財政體制改革為切入點的省直管縣體制試點改革工作正式啟動。甘肅省政府決定自2007年1月1日起,在全省部分縣市實行省直管縣財政管理體制改革試點。甘肅省政府考慮各縣市的實際情況和其推行試點改革的代表性,起初在全省14個市州選擇包括榆中、古浪等在內的16個縣市實行省直管縣財政管理體制試點改革。2009年5月28日,甘肅省政府頒布了《甘肅省人民政府關于2009年擴大省直管縣財政管理體制改革試點范圍的意見》(甘政發(fā)47號),這是甘肅省關于實行省直管縣財政管理體制改革的第二項政策,標志著甘肅省省直管縣財政管理體制試點改革進入深入推進的新階段。在2007年確定的16個試點縣市的基礎上,再次將皋蘭等在內的25個縣作為甘肅省省直管縣財政管理體制改革試點縣。截止2009年底,甘肅省實行省直管縣財政管理體制改革試點縣的數量已經達到41個,占全省縣市總數的47.7%。2009年11月26日,甘肅省政府辦公廳下發(fā)《關于進一步加強和完善省直管縣財政管理體制改革試點工作的通知》(甘政辦發(fā)224號),這是甘肅省自2007年實行省直管縣財政管理體制改革試點以來的第三項政策。在對甘肅省實行省直管縣財政管理體制改革中暴露出的四方面的問題進行科學分析的基礎上,從充分認識財政省直管縣體制改革的重要性,嚴格執(zhí)行財政省直管縣體制改革的政策方案,加強對省直管縣財政管理工作的監(jiān)督,建立省直管縣財政體制改革試點考核工作機制等四個方面對于加強和完善省直管縣財政管理體制改革試點工作提出了明確要求。(二)甘肅省市級行政體制改革試點的重要政策和措施1.關于試點市、市財政投入市場的合作(1)體制性補助直接撥付到縣市。從2007年起,將省對市州的財政管理體制直接實行到試點縣市,原市州按體制參與分成的試點縣市收入全部下劃,作為縣市級收入。(2)基金收入分成直接到縣市。取消市州對試點縣市各項政府性基金收入分成辦法。試點縣市按原體制或規(guī)定應上解市州級財政的各項政府性基金收入留歸本級。(3)收入計劃直接下達到縣市。省國稅局、省地稅局等收入征收部門,在下達市州收入任務建議數時,對試點縣市的任務直接予以明確。(4)轉移支付直接下達到縣市。省對市州、縣市各項轉移支付補助按照規(guī)范辦法直接測算下達到試點縣市。(5)項目計劃安排和專項補助直接下達到縣市。省級部門安排項目計劃和發(fā)展規(guī)劃,要直接明確到試點縣市。省級專項補助資金,由省財政廳或省財政廳會同省級有資金分配權的部門直接分配下達到試點縣市。(6)財政結算直接到縣市。試點縣市的年終財政結算,由省財政廳按項目和數額,直接與試點縣市財政部門辦理。(7)收入報解及預算資金調度直接到縣市。各市州、試點縣市國庫按照財政管理體制規(guī)定,分別向中央國庫、省級國庫報解財政庫款。預算執(zhí)行中試點縣市的各項資金調度,由省財政直接撥付。(8)債務償還直接落實到縣市。2007年起新增的政府間債務,由試點縣市直接與省財政辦理有關手續(xù),并承諾還款。(9)工作部署直接到縣市。實行省直管縣改革試點后,涉及財政的各項工作由省級直接部署到試點縣市,試點縣市工作中的有關情況及問題,可以直接向省財政廳和有關部門反映。2.建立對試點市的補助制度(1)市州對縣市的支持不減。2007年及以后年度要求市州、縣市新增的配套資金,由試點縣市全部承擔。原市州本級應給予試點縣市的其他各項補助,繼續(xù)予以補助;在財力許可的情況下,補助數額應逐步增加。(2)數據報送和匯總程序不變。試點縣市的財政預決算、預算執(zhí)行情況、工資發(fā)放情況以及其他相關資料,繼續(xù)由市州財政負責統(tǒng)一審核和匯總報送,試點縣市應當在上報市州財政部門的同時抄報省級財政部門。(三)推行試點縣的數量和數量分布自2007年1月實行省直管縣財政管理體制改革試點以來,截止2009年底,全省除嘉峪關1個省轄市和金昌1個地級市沒有省直管試點縣外,其余10個地級市和2個自治州中都有一定數量的縣,已經實行財政省直管改革試點。全省共有41個縣市實行財政省直管縣改革試點,占全省縣市總數的47.7%,其中,敦煌市是目前全省實行省直管縣改革的41個試點縣市中唯一的縣級市。12個市州實行財政省直管試點縣的數量分布為:蘭州市3縣,白銀市3縣,天水市3縣,酒泉市4縣,張掖市4縣,武威市3縣,定西市4縣,隴南市3縣,平涼市4縣,慶陽市4縣,臨夏州4縣,甘南州2縣?？傮w來看,各地級市州中實行改革試點的縣(市)的數量分布差距不大。在2007年確定的試點縣中,榆中、會寧、張家川、臨洮、禮縣、靜寧、鎮(zhèn)原、東鄉(xiāng)、夏河等9個縣為國家級貧困縣,占當年16個試點縣的56.3%,占甘肅省國家級貧困縣總數43的20.9%。在2009年新增的25個試點縣中,秦安、武山、古浪、天祝、通渭、岷縣、隴西、宕昌、西和、莊浪、華池、臨夏、積石山、永靖、臨潭等15個縣為國家級貧困縣,占新增25個試點縣的60.0%,占甘肅省國家級貧困縣總數43的34.9%。截止2009年底,在41個財政省直管試點縣中,國家級貧困縣24個,占試點縣總數的58.5%,占甘肅省國家級貧困縣總數43的55.8%。可以發(fā)現甘肅省國家級貧困縣中的過半數已經實行財政省直管縣試點改革工作。二、研究樣本的選擇為了對甘肅省自2007年1月實施省直管縣體制試點改革政策效應進行科學分析,為繼續(xù)推進省直管縣體制改革的深入開展提供借鑒和參考,2009年甘肅省哲學社會科學規(guī)劃項目“甘肅省省直管縣市體制探索研究”課題組,組織專門調查人員,于2010年2月至4月,選擇包括榆中在內的4個縣作為樣本縣(2007年試點縣2個:蘭州市榆中縣和隴南市禮縣;2009年新增試點縣2個:武威市古浪縣和平涼市涇川縣),深入各縣財政局進行實地調研,對于省直管縣體制改革試點政策效應進行科學的分析和評價。(一)深入推進省直管縣財政管理體制改革通過調查發(fā)現,從總體來看,各試點縣對于省直管縣財政管理體制改革試點的各項政策認識較為明確,對于省直管縣財政管理體制改革試點工作高度重視,對于實行省直管縣財政體制改革態(tài)度是積極的,認真貫徹落實省上關于實行省直管縣財政管理體制改革試點的各項政策。試點縣多數認為省直管縣財政體制改革,在增強縣級財政保障能力,提高財政運行質量的同時,也激發(fā)了縣域經濟發(fā)展的內在活力和動力。試點縣普遍反映實行省直管縣財政管理體制改革后,縣級財政部門與省財政廳在業(yè)務上直接對接,減少了原來在市管縣體制下的中間環(huán)節(jié),極大地提高了財政管理工作效率與質量,縣級財政部門財政管理工作,如預算與決算、項目安排、國庫管理以及內部管理制度等都較之以前更為規(guī)范。試點縣明顯感受到,實行省直管縣財政管理體制改革后,在一定程度上改變了過去市管縣體制下由于地級市財政實力有限而對于縣支持作用相對有限的狀況。憑借中央和省財政的大力支持,轉移支付和專項資金投入力度較之以前明顯增加,可以建成一些在以前沒有能力建成的重大工程。實行省直管縣財政管理體制改革對于提高縣級財政保障能力,開展重大項目建設資金支持方面都是非常有效的。(二)對甘肅省直隸省政府管理體制改革試點的政治影響分析3.扶貧縣經濟發(fā)展現狀通過調研發(fā)現,實行財政省直管縣后,省上將地級市與縣財政置于同一發(fā)展平臺對待,省財政支持縣域經濟發(fā)展的各項優(yōu)惠政策直接落實到縣,使得各試點縣在發(fā)展縣域經濟過程中擁有了更大的自主空間。省直管縣財政管理體制改革,將有利于提高試點縣發(fā)展經濟的自主性和積極性;有利于爭取到中央、省上更多的財力支持。如蘭州市榆中縣是甘肅省蘭州市唯一的國家級扶貧縣,自然條件相對較差,全縣分為北部干旱山區(qū)、南部高寒陰山區(qū)和中部川塬河谷地三類地區(qū),經濟結構主要以農業(yè)為主,縣級財政困難。2007年開始列入財政省直管試點縣,當年全縣爭取政策項目資金2.5億元,創(chuàng)歷史最好成績,帶動了縣域經濟的發(fā)展。全縣產業(yè)經濟強勢增長,新上產業(yè)項目25項,其中上億元的項目4項,到位資金6.3億元,新建成瀝青混凝土攪拌站、金土地農膜生產線、莊園愛克霖包裝生產線等產業(yè)項目。完成產業(yè)添加值11.18億元,增長26.6%,其中規(guī)模以上產業(yè)添加值達到9.7億元,占產業(yè)添加值的87%。平涼市涇川縣作為2009年新增的25個財政省直管縣體制改革試點縣之一,自實施試點改革以來,該縣利用財政省直管的時機加大項目、資金爭取力度,2009年申報各類項目98項,總投資19.1億元,落實到位各類資金4.5億元,創(chuàng)歷史最好水平,全縣95%以上的部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)爭取到了項目、資金,特別是國家擴大內需政策出臺后,科學論證項目,適時上報規(guī)劃,成功爭取擴大內需項目4批49個、災后重建項目66個,總投資達到5.35億元,為經濟社會發(fā)展注入了新的活力。4.財政干部培訓力度提高了財政執(zhí)行質量與績效通過調研得知,自2007年實行省直管縣財政管理體制改革試點以來,省財政廳高度重視改革試點工作,先后圍繞財政改革、監(jiān)督管理等內容加大了對試點縣財政干部的培訓力度,不僅提高了各試點縣財政干部的政策水平與業(yè)務能力,同時也為縣與縣、縣與區(qū)(市)財政部門之間的相互學習與交流研討提供了平臺,創(chuàng)造了條件。通過相互交流與學習,使得各試點縣能夠及時了解省財政廳的各項政策措施,提高對政策的認識水平和執(zhí)行能力,進而提高各試點縣財政政策執(zhí)行質量與政策績效。通過學習與交流,使得試點縣互相學習財政管理方面好的做法與成功經驗,提高財政管理工作能力與水平,財政管理工作更加科學與規(guī)范。(三)在甘肅省市級行政體制改革試點相關政策的實施中，存在主要問題1.政策落實不力省直管縣財政管理體制改革政策的全面落實,需要相關部門的緊密配合和相關政策措施配套執(zhí)行,應該是圍繞省直管縣的一個政策鏈。但在調查中發(fā)現,由于試點改革時間較短,加之經驗積累與總結不夠,導致在省直管縣財政管理體制政策落實中存在措施與辦法不完善的方面。如部分省直部門在政策制定、資金分配、項目管理等方面仍按原管理方式進行,未及時進行調整;個別市州對省直管縣財政的指導、管理和監(jiān)督力度不夠,支持試點縣市經濟發(fā)展和項目建設的積極性減弱,解決存在問題的主動性不夠;在原財政管理模式影響下,縣級財政管理水平整體不高,管理方式落后,同時省級對直管縣財政的監(jiān)督管理一時難以全部到位,改革的整體效果不能完全顯現;部分省直管縣對改革目的認識不清,存在“等、靠、要”思想。這些問題制約和影響了省直管縣財政管理體制改革各項政策的有效實施,政策效應難以完全體現。2.財政責任不明確通過調查發(fā)現,在財政省直管縣體制改革的各項政策落實過程中存在一些亟待認真解決的問題。如隨著基礎設施和社會事業(yè)建設力度的不斷加大,縣級政策財政支出責任也逐步增大,但是多數試點縣都是“吃飯財政”,因此缺少相應的財力保障,不僅難以獨立自主加強縣域內的基礎設施和社會事業(yè)建設,而且對于省級財政下?lián)艿捻椖垦a助也難以完成資金配套任務,省直管縣財力普遍較弱與所承擔的支出責任不相符合的矛盾日益突出。加之沉重的政府債務和巨額的財政赤字,嚴重影響著縣級財政的平穩(wěn)運行,縣級財政壓力較大。三、省直管縣財政管理體制改革試點存在的問題自2007年實行省直管縣財政管理體制改革試點以來,在省財政廳的積極推動和各試點縣市的密切配合下,財政省直管縣改革政策實施中取得了積極明顯的成效,受到各試點縣的普遍好評,引起了社會各界的廣泛關注。省直管縣財政管理體制改革在提高縣級財政保障能力,促進縣域經濟發(fā)展,加強財政部門學習與交流,提高財政管理水平方面發(fā)揮了積極作用。省直管縣財政管理體制改革試點進展總體順利,各項政策措施落實有效,積累了一定的經驗,對于深入推進省直管縣財政管理體制改革工作具有非常重要的政策參考價值。目前,需要認真總結改革實踐與政策執(zhí)行中取得的經驗,科學分析政策執(zhí)行中存在的各種問題,緊緊圍繞促進縣域經濟發(fā)展大局,轉變工作思路,加強協(xié)調配合,繼續(xù)深入貫徹落實各項關于省直管縣財政管理體制改革的政策措施,共同推動改革試點順利進行。省級財政在已經提高縣級稅收留成比例的基礎上,進一步提高一般性轉移支付規(guī)模,加大對試點縣財政性轉移支付傾斜力度,適當降低專項資金縣級配套比例,特別是對于一些民生項目資金的配套比例,緩解縣級財政運行壓力和困難,更好地體現省直管縣財政管理體制改革整體政策效應。1.關于工作開展情況通過調研發(fā)現,實行財政省直管縣體制改革以后,由于實現了省與縣財政的直接對接,財政資金調度和專項資金撥付由省直接到縣級財政部門,不再經過地級市財政部門,加快了財政資金周轉速度,提高財政專項支出的透明度和使用效率,有效降低財政管理運行成本,使得有限的財政資金更好地轉化為社會和經濟效益。在提高財政資金使用效率的同時,財政支出均衡度進一步好轉?？傮w情況分析,2008年全省地方財政收入實現264.9億元,比上年增長38.8%,其中省級收入118.6億元,比上年增長69.2%。大口徑財政收入470.9億元,比上年增長20.2%。全省財政支出實現965.4億元,比上年增支290億元,增長43%。其中省級支出211.3億元,比上年增長22.2%。各項重點支出得到較好保障,各級財政均能實現當年收支平衡,可消化歷年財政赤字4億元左右。試點縣調查情況分析,隴南市禮縣于2007年8月被確定為全省16個實行財政省直管縣體制改革的試點縣之一,是當時隴南市唯一實行財政省直管改革試點縣。2007年全年大口徑財政收入完成6276萬元,比上年增長81.1%,其中縣級收入完成4560萬元,比上年增長128.8%。全年爭取轉移支付資金8957萬元,比上年增長53%;