環(huán)境訴訟主體資格的確定

環(huán)境訴訟主體資格的確定

一、訴訟上的理論依據(jù)環(huán)境公益訴訟作為一種新的訴訟形式起源于美國。在20世紀(jì)60年代之前，美國法律規(guī)定，只有那些在法律上與事件無關(guān)的人才能成為事件的原告。但是,隨著環(huán)境問題的嚴(yán)重以及公害事件的頻繁出現(xiàn),民眾強(qiáng)烈要求擴(kuò)大環(huán)境訴訟的起訴資格,美國參議院因應(yīng)此一趨勢乃于1970年《清潔空氣法》中特別加入公民訴訟條款,賦予民眾借助聯(lián)邦法院督促執(zhí)法的權(quán)利?！泵绹肚鍧嵖諝夥ā返?04條a款規(guī)定:任何人都可以以直接或間接受影響者的名義甚至以“保護(hù)公眾利益”的名義對(duì)包括公司和個(gè)人在內(nèi)的民事主體就該法規(guī)定的事項(xiàng)提出訴訟。(1)之后,《密執(zhí)安州環(huán)境保護(hù)法》也確認(rèn)任何人都有向法院提出保護(hù)環(huán)境的訴訟權(quán)利。然而,美國法院在起訴人資格的具體認(rèn)定上又設(shè)定了一定的標(biāo)準(zhǔn),典型的案例是1972年發(fā)生的“塞拉俱樂部”訴內(nèi)政部長莫頓案。在此案中,塞拉俱樂部雖然認(rèn)為林業(yè)部的決定違反了聯(lián)邦的多項(xiàng)法規(guī),但卻沒有把興建巨型滑雪場對(duì)其造成直接損害作為起訴的理由,對(duì)此,法院認(rèn)為原告必須提供相關(guān)的材料其中包括事實(shí)上的損害,即塞拉俱樂部應(yīng)當(dāng)提出理由說明其成員受到了事實(shí)上的損害。當(dāng)然,這里所說的“事實(shí)上的損害”并不僅僅局限于經(jīng)濟(jì)上的損害,也包括美學(xué)上的、環(huán)境舒適度上的等非經(jīng)濟(jì)上的損害。(2)在美國公民訴訟中,還涉及到一個(gè)重要理論即“私人檢察長”理論。美國最高法院認(rèn)為:在出現(xiàn)官吏的違法行為時(shí),為了制止這種違法行為,國會(huì)可以授權(quán)一個(gè)公共官吏,例如檢察總長,主張公共利益提起訴訟。國會(huì)也可以不授權(quán)一個(gè)官吏提起訴訟,而制定法律授權(quán)私人或私人團(tuán)體提起訴訟,制止官吏的違法行為。得到這樣授權(quán)的人可以說是一個(gè)私人檢察總長。(3)根據(jù)“私人檢察長”理論,公民個(gè)人或者法人團(tuán)體因?yàn)楂@得了國家或法律的特別授權(quán)而成為公共權(quán)力的代表,在公共利益受到損害的情況下,可以代表公共利益提起訴訟,從而具有原告資格。從這個(gè)意義上說,美國公民訴訟正是依據(jù)該理論建立起來的。印度是第一個(gè)引入公益訴訟制度的國家,印度的公益訴訟制度是通過判例發(fā)展起來的。印度最高法院法官將公益訴訟概念解釋為:如果侵犯了某一個(gè)人或某一階層人的法律權(quán)利而對(duì)其造成了法律上的錯(cuò)誤或損害,但該人或這一階層的人由于社會(huì)經(jīng)濟(jì)地位造成的無力狀態(tài)不能向法院提出法律救濟(jì)時(shí),任何公民或社會(huì)團(tuán)體都可以向高等法院或最高法院提出申請,尋求對(duì)這一階層的人遭受的法律錯(cuò)誤或損害給予司法救濟(jì)。由此可以看出,印度公益訴訟制度的最典型的特征是放松了對(duì)訴訟主體資格的限制,也就是說任何個(gè)人和民間團(tuán)體都有權(quán)提起公益訴訟,而不必證明其與案件有直接的利害關(guān)系。(4)但是,不能單獨(dú)針對(duì)個(gè)人提起公益訴訟,而只能對(duì)邦政府、中央政府和市政當(dāng)局等國家機(jī)構(gòu)提起公益訴訟,私人當(dāng)事方可以作為共同被告加入到公益訴訟中。(5)在法國,對(duì)行政主體因違法的作為和不作為或者因嚴(yán)重疏忽、過失行為等侵害環(huán)境公共利益的,任何環(huán)保團(tuán)體均可向行政法院提起確認(rèn)、撤銷或采取管制措施的行政訴訟。在行政公益訴訟中,環(huán)保團(tuán)體的訴訟利益乃是該特定環(huán)保團(tuán)體中部分成員、整體或更大范圍所關(guān)注的環(huán)境利益,此訴訟利益既不同于個(gè)別成員的環(huán)境利益,也不同于社會(huì)整體的環(huán)境利益。(6)可見,團(tuán)體訴訟是法國環(huán)境公益訴訟的重要表現(xiàn)形式。(7)從以上國家環(huán)境公益訴訟主體資格的確定上看,有以下幾種情況:(一)“根本的損害”的認(rèn)定在環(huán)境公益訴訟主體資格確定上改變了“直接利害關(guān)系”標(biāo)準(zhǔn),沒有把受到“實(shí)際的損害”作為原告行使起訴權(quán)的前提,而是強(qiáng)調(diào)只要存在“事實(shí)上的損害”就可以認(rèn)定其具有原告資格。對(duì)于“事實(shí)上的損害”的范圍也相當(dāng)寬泛,“大量案例表明的基本思想是只要能夠確認(rèn)損害就足以確立當(dāng)事人資格?！?8)而且,針對(duì)多個(gè)人能否就同一傷害提起訴訟的問題,美國法院確立的原則是只要存在“事實(shí)上的損害”,不論這種損害是哪個(gè)方面的,環(huán)境保護(hù)團(tuán)體和其成員均可以提起訴訟。起訴權(quán)不能因?yàn)樵S多人受到同一種損害而剝奪,衡量起訴權(quán)的標(biāo)準(zhǔn)是定性的,而不是定量的,只要損害存在,不管其范圍大小都是一樣的。(9)(二)環(huán)境公益訴訟的提起從環(huán)境公益訴訟起訴權(quán)的行使主體看,包括任何人,具體來講包括公民個(gè)人、團(tuán)體、企業(yè)、政府,尤其是授予環(huán)境保護(hù)及其他社會(huì)團(tuán)體以起訴權(quán)。同時(shí),在司法實(shí)踐上授予當(dāng)代人代表后代人行使環(huán)境公益訴訟起訴權(quán)。國外實(shí)踐表明,環(huán)境資源管理機(jī)關(guān)作為訴訟主體是符合環(huán)境公訴特征的。如美國環(huán)境保護(hù)局、州政府可以把環(huán)境違法者作為被告,向聯(lián)邦地方法院提出要求禁止命令及支付民事制裁金的訴訟;英國建立了由公共衛(wèi)生監(jiān)察員代表公眾進(jìn)行群體訴訟的制度。即使在堅(jiān)持檢察機(jī)關(guān)起訴傳統(tǒng)的國家也開始注意環(huán)境保護(hù)機(jī)關(guān)的參與。(10)(三)作為提起公益訴訟的主體由于具有法律的明確授權(quán),所以,公民個(gè)人和法人團(tuán)體有權(quán)代表環(huán)境公共利益直接提起訴訟。同時(shí),在有些國家通過公民個(gè)人舉報(bào)的方式由檢察長作為代表人提起公益訴訟;還可以請求環(huán)境部長調(diào)查可能的生態(tài)違法行為,環(huán)境部長必須無條件承諾接受調(diào)查請求,并將調(diào)查結(jié)果提交給總檢察長,由其決定是否依法對(duì)指控的違法行為提起訴訟。(11)二、關(guān)于訴訟的訴訟請求我國目前的環(huán)境民事訴訟和環(huán)境行政訴訟均屬于私益訴訟,訴訟主體起訴的目的是為了維護(hù)自己的利益,而不是維護(hù)國家和社會(huì)的公共利益,否則,法院將不予受理?！缎姓V訟法》規(guī)定:“公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)工作人員的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益,有權(quán)依照本法向人民法院提起訴訟。”這一點(diǎn)在行政訴訟的起訴條件中明確反映出來。我國現(xiàn)行法律對(duì)環(huán)境訴訟主體資格的規(guī)定不利于環(huán)境公共利益的保護(hù),其缺陷主要表現(xiàn)在:(一)環(huán)境公共利益無論是環(huán)境民事訴訟還是環(huán)境行政訴訟均將主體資格限定為直接的利害關(guān)系,如果不是直接的利害關(guān)系自然不具有原告資格。但是,環(huán)境公共利益是一種社會(huì)公共利益,生活于社會(huì)中的人當(dāng)然享有在良好的環(huán)境中生存的權(quán)利。盡管環(huán)境侵權(quán)行為與某些人屬于間接利害關(guān)系,或者屬于日后的直接利害關(guān)系,但由于暫時(shí)沒有直接的利害關(guān)系就喪失了向法院起訴的權(quán)利。其結(jié)果,環(huán)境公共利益沒有受到法律保護(hù),環(huán)境侵權(quán)行為也沒有受到法律制裁。(二)未發(fā)揮環(huán)境訴訟的作用由于現(xiàn)行法律強(qiáng)調(diào)“直接的利害關(guān)系”和“自身的合法權(quán)益”,因此,導(dǎo)致環(huán)境訴訟主體范圍狹窄。具體表現(xiàn)為:一是檢察機(jī)關(guān)不具有環(huán)境訴訟主體資格。在我國,根據(jù)《憲法》、《人民檢察院組織法》及訴訟法律規(guī)范的規(guī)定,人民檢察院是法律監(jiān)督機(jī)關(guān),作為國家利益的代表負(fù)責(zé)對(duì)法律的實(shí)施進(jìn)行監(jiān)督。然而,現(xiàn)實(shí)的狀況是檢察院法律監(jiān)督職能的發(fā)揮只能是通過抗訴的方式實(shí)現(xiàn),或者是以刑事附帶民事訴訟的方式提起環(huán)境民事公訴,這不利于環(huán)境公共利益的保護(hù)。二是環(huán)境保護(hù)行政機(jī)關(guān)在環(huán)境訴訟中的作用有限。通常情況下,環(huán)境保護(hù)行政機(jī)關(guān)作為國家環(huán)境保護(hù)行政職權(quán)的享有者和行使者,是以行政訴訟被告的身份參加訴訟的,由法院依法對(duì)其作出的具體行政行為的合法性進(jìn)行審查。但是,環(huán)境保護(hù)行政機(jī)關(guān)在環(huán)境訴訟中不應(yīng)當(dāng)單純地處于被告地位,也就是說,其在環(huán)境訴訟中應(yīng)當(dāng)具有雙重身份,在成為被告的同時(shí),也應(yīng)當(dāng)有權(quán)以環(huán)境保護(hù)管理者的身份對(duì)污染環(huán)境和破壞環(huán)境的行為提起環(huán)境公益訴訟。三是環(huán)保公益組織的作用未發(fā)揮出來。由于受到現(xiàn)行法律規(guī)范的限制,環(huán)保公益組織只有在其自身的合法權(quán)益受到損害時(shí)才有資格向法院起訴。實(shí)際上,否認(rèn)了其享有代表其成員向法院起訴的權(quán)利。四是后代人環(huán)境訴訟起訴權(quán)法律規(guī)定欠缺。后代人是潛在的法律主體,其環(huán)境權(quán)益也必須得到保障,尤其是在當(dāng)代人及其政府或權(quán)力機(jī)關(guān)基于認(rèn)識(shí)的局限性和利益追求的盲目性經(jīng)常在自覺不自覺地破壞后代人賴以生存和發(fā)展的環(huán)境。但是,我國在這方面的立法卻處于空白狀態(tài)。(12)(三)環(huán)境侵權(quán)行為受侵者。環(huán)境侵權(quán)行為,單從我國現(xiàn)行法律規(guī)定來看,當(dāng)公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益受到環(huán)境侵權(quán)行為的侵害時(shí),他們只能以自己的名義直接向法院提起訴訟。由于檢察機(jī)關(guān)、環(huán)境保護(hù)行政機(jī)關(guān)以及環(huán)保公益團(tuán)體無權(quán)接受委托起訴,因此,他們不能作為代表人行使起訴權(quán)。三、借鑒國外立法的經(jīng)驗(yàn)，建立我國環(huán)境公益性訴訟的主要機(jī)構(gòu)資格考試制度(一)環(huán)境公益訴訟原告資格的確定《英漢辭?！穼?duì)起訴資格一詞的解釋是:“因個(gè)人的利益或與案件的結(jié)果利害攸關(guān)而享有的法定起訴權(quán)或資格”。(13)公益訴訟首先需要解決的就是原告是否具有起訴資格的問題。如果按照“直接利害關(guān)系”標(biāo)準(zhǔn)將會(huì)導(dǎo)致公共利益或者國家利益受到損害的情況下無人關(guān)注,即使有人關(guān)注卻因?yàn)椴痪哂衅鹪V資格而無法向法院提起訴訟。事實(shí)上,是否具有環(huán)境公益訴訟原告資格的判斷標(biāo)準(zhǔn)不是個(gè)人的人身、財(cái)產(chǎn)和私益性環(huán)境權(quán)益受到損害,而是具有導(dǎo)致公益性環(huán)境權(quán)益和生態(tài)平衡發(fā)生危險(xiǎn)或損害的行為產(chǎn)生。只要具備這一點(diǎn),任何人都可以提起訴訟。同時(shí),當(dāng)事人是否適格還取決于法律是否授權(quán),即法律是否明確規(guī)定公民訴訟條款,只有這樣,公民的訴權(quán)才不致于受到傳統(tǒng)訴訟法訴訟要件的限制。(14)(二)擴(kuò)大環(huán)境公益訴訟原告范圍對(duì)環(huán)境公益訴訟的主體范圍,我國學(xué)者提出了各自不同的觀點(diǎn):有的學(xué)者認(rèn)為,我國可以提起行政公益訴訟的主體包括:公民;社會(huì)組織、公共團(tuán)體;國家機(jī)關(guān)(在我國具體指檢察機(jī)關(guān))。(15)有的學(xué)者提出環(huán)境公益訴訟可以由依法成立的,以環(huán)保為宗旨的環(huán)保民間團(tuán)體提起,其他相關(guān)人特別是環(huán)境違法行為的舉報(bào)人,也應(yīng)當(dāng)承認(rèn)其原告資格。(16)有的學(xué)者建議我國現(xiàn)在法律上所規(guī)定的個(gè)人、企事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體等均可為公益而對(duì)污染環(huán)境和破壞資源的違法者提起民事訴訟,特別是將一些專業(yè)團(tuán)體納入原告行列中來,同時(shí),應(yīng)當(dāng)將部分主體排除在原告范圍之外,如環(huán)境行政主管部門和資源行政主管部門不能作為環(huán)境民事訴訟的原告,因?yàn)樗鼈儧]有提起民事訴訟的必要。(17)筆者認(rèn)為,環(huán)境公益訴訟的目的是保護(hù)環(huán)境公共利益,屬于社會(huì)公共利益,這種社會(huì)公共利益“是從社會(huì)生活角度出發(fā),為維護(hù)社會(huì)秩序,社會(huì)的正?；顒?dòng)而提出的主張、要求和愿望?！?18)公共利益本身具有不確定性、整體性等特征。因此,環(huán)境公共利益受到損害自然涉及到生存于環(huán)境中的個(gè)人或組織,這就表明這些個(gè)人或者組織都應(yīng)當(dāng)能夠享有環(huán)境公益訴訟的起訴權(quán)。而且,從實(shí)踐上看,擴(kuò)大環(huán)境公益訴訟主體范圍是世界各國的普遍做法,也是環(huán)境公益訴訟制度的發(fā)展趨勢。所以,我國應(yīng)借鑒其他國家的做法,擴(kuò)大環(huán)境公益訴訟主體范圍,建立三元制的訴訟主體模式。具體包括:一是普通訴訟主體。普通訴訟主體從范圍上講包括公民、法人和社會(huì)組織。這些訴訟主體既可以民事主體的身份對(duì)污染環(huán)境和破壞環(huán)境的行為提起環(huán)境公益訴訟,也可以行政相對(duì)人的身份對(duì)環(huán)境保護(hù)行政機(jī)關(guān)的違法行政行為提起環(huán)境公益訴訟。二是環(huán)保公益團(tuán)體。環(huán)保公益團(tuán)體在參與環(huán)境管理,監(jiān)督環(huán)境法律實(shí)施方面具有不可替代的作用。因此,由其代表公民個(gè)人或公眾提起環(huán)境公益訴訟是非常必要的。三是特定國家機(jī)關(guān),包括環(huán)境保護(hù)行政機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)。特定國家機(jī)關(guān)在環(huán)境公共利益保護(hù)中擔(dān)負(fù)著重要職責(zé),應(yīng)當(dāng)作為環(huán)境公益訴訟原告。但由于它們各自的職責(zé)不同,因而提起環(huán)境公益訴訟的范圍又有所不同。(三)我國環(huán)境訴訟主體資格考試制度的設(shè)計(jì)1.環(huán)境公益訴訟我國《憲法》明確規(guī)定:人民依照法律規(guī)定,通過各種途經(jīng)和形式管理國家事務(wù),管理經(jīng)濟(jì)和文化事務(wù),管理社會(huì)事務(wù)?！董h(huán)境保護(hù)法》規(guī)定:一切單位和個(gè)人都有保護(hù)環(huán)境的義務(wù),并有權(quán)對(duì)污染和破壞環(huán)境的單位和個(gè)人進(jìn)行檢舉和控告。這些表明公民、法人和社會(huì)組織在環(huán)境保護(hù)方面享有基本的民主權(quán)利。2004年5月29日國家環(huán)保總局副局長潘岳在“世界環(huán)境名人聚會(huì)北京探討科學(xué)發(fā)展觀”大會(huì)上提出,公眾應(yīng)該成為環(huán)境污染事件中的訴訟主體,建立環(huán)境公益訴訟制度。讓任何公民、團(tuán)體和國家機(jī)關(guān)都能與污染環(huán)境者在法庭上一論高低。公眾是環(huán)境公益訴訟中不可或缺的主體,因?yàn)樗麄儗?duì)環(huán)境污染和環(huán)境破壞感受最深、最直接,對(duì)環(huán)境損害發(fā)現(xiàn)的最及時(shí)。普通訴訟主體提起環(huán)境公益訴訟,可以通過兩種方式:一種是直接向法院提起訴訟;另一種是申請?zhí)囟▏覚C(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟。需要說明的是,普通訴訟主體提起環(huán)境公益訴訟是行使法律賦予的起訴權(quán)。由于環(huán)境本身具有公共利益和個(gè)人利益雙重價(jià)值,環(huán)境污染和資源破壞的行為可能同時(shí)損害環(huán)境公共利益和私人利益,在這種情況下,自身利益受到直接侵害的人也可以提起環(huán)境公益訴訟,但前提是訴訟請求不在于自身的損害賠償,而在于停止某種對(duì)環(huán)境產(chǎn)生危險(xiǎn)的行為。但是,由于訴訟的成本較高,尤其是環(huán)境公益訴訟不能為原告帶來直接的利益,而且,希望人人參與環(huán)境公益訴訟顯然與公民的法律意識(shí)水平有一定的差距。因此,必須在訴訟制度上予以保障,才能避免這一規(guī)定無法有效落實(shí)。2.環(huán)保公益團(tuán)體環(huán)保公益團(tuán)體作為一種社團(tuán)組織具有非政府性和公益性的特征。國務(wù)院在《關(guān)于環(huán)境保護(hù)若干問題的決定》中提出:“建立公眾參與機(jī)制,發(fā)揮社會(huì)團(tuán)體的作用,鼓勵(lì)公眾參與環(huán)境保護(hù)工作,檢舉和揭發(fā)各種違反環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)的行為。”同時(shí),國務(wù)院在《關(guān)于落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)的決定》中進(jìn)一步提出:“發(fā)揮社會(huì)團(tuán)體的作用,鼓勵(lì)檢舉和揭發(fā)各種環(huán)境違法行為,推動(dòng)環(huán)境公益訴訟?！睋?jù)不完全統(tǒng)計(jì),目前我國有環(huán)保社團(tuán)1600多個(gè),全國性環(huán)保社團(tuán)如中國環(huán)境科學(xué)學(xué)會(huì)、中華環(huán)境保護(hù)基金會(huì)、中國林學(xué)會(huì)等100余個(gè)。環(huán)保公益團(tuán)體應(yīng)當(dāng)成為提起環(huán)境公益訴訟的重要主體,因?yàn)橄鄬?duì)于普通訴訟主體來講,環(huán)保公益團(tuán)體對(duì)環(huán)境污染和資源破壞導(dǎo)致的環(huán)境公共利益受損更為關(guān)注,而且又具有人員專業(yè)、技術(shù)先進(jìn)以及社會(huì)影響力較強(qiáng)等優(yōu)勢,易于與被告相抗衡。特別是適合于對(duì)于受害人不確定、環(huán)境權(quán)屬關(guān)系不明確、受害人眾多而難以確定代表人或者受害人眾多但確實(shí)缺乏應(yīng)有訴訟能力等特殊情況。(19)事實(shí)上,國外的環(huán)境公益訴訟很多都是由環(huán)保團(tuán)體作原告提起的,如美國的公民訴訟很少是以公民個(gè)人名義提起訴訟,絕大多數(shù)公民訴訟是通過公民團(tuán)體即環(huán)境保護(hù)團(tuán)體進(jìn)行的,即使沒有現(xiàn)成的團(tuán)體,他們也會(huì)臨時(shí)成立團(tuán)體或者協(xié)會(huì)來代表公共利益提起訴訟。(20)“無論在哪個(gè)地方,一些新興事業(yè)的倡導(dǎo)者在法國是政府,在英國是貴族,而在美國必定是一個(gè)社團(tuán)組織?！?21)正是這種高度發(fā)達(dá)的環(huán)保社團(tuán)組織,推動(dòng)了美國公民訴訟制度的發(fā)展。再有,關(guān)于后代人起訴資格的代表人的確定上,學(xué)者們提出了各種不同的主張,但多數(shù)學(xué)者傾向于由全國性或區(qū)域性的環(huán)境保護(hù)組織或當(dāng)?shù)氐拿癖娭苯哟砗蟠似鹪V。現(xiàn)實(shí)的問題是,在我國由于受多種因素的制約,環(huán)保社團(tuán)組織的發(fā)展并不理想,遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有發(fā)揮其應(yīng)有的作用。因此,在我國建立環(huán)境公益訴訟制度,應(yīng)將大力發(fā)展環(huán)保公益團(tuán)體作為一項(xiàng)重要任務(wù)。而且,為