2002年以來中國農(nóng)藥資源領(lǐng)域農(nóng)藥管理的回顧與展望

2002年以來中國農(nóng)藥資源領(lǐng)域農(nóng)藥管理的回顧與展望

1中國農(nóng)業(yè)禁令政策的歷史進(jìn)程1.1按需使用的原則,把農(nóng)藥應(yīng)用到產(chǎn)品中中國的農(nóng)業(yè)禁令始于20世紀(jì)70年代。1997年《農(nóng)藥管理?xiàng)l例》實(shí)施后,我國禁用農(nóng)藥管理工作步入規(guī)范化、法制化的軌道;2002年以來,農(nóng)業(yè)部先后發(fā)布第199號、第322號、第747號、第1586號、第1745號公告,公布了一批國家明令禁止使用的農(nóng)藥,進(jìn)一步提高我國農(nóng)藥應(yīng)用水平,以保護(hù)人民生命安全和健康,保護(hù)生態(tài)環(huán)境安全,增強(qiáng)我國農(nóng)產(chǎn)品的市場競爭力。淘汰和禁用高毒、高風(fēng)險(xiǎn)農(nóng)藥,主要基于3個方面的考慮:一是維護(hù)公眾健康,保障農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全,減少環(huán)境污染。高毒農(nóng)藥在使用過程中,容易造成大量人畜急性中毒甚至死亡;具有致癌、致畸、致突變作用的農(nóng)藥危害人們身體健康影響子孫后代;長殘留農(nóng)藥易在環(huán)境長期存留,造成生物富集,污染環(huán)境,破壞生態(tài)平衡,影響人類的生存環(huán)境。二是促進(jìn)農(nóng)藥產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整,保障農(nóng)藥產(chǎn)業(yè)健康持續(xù)發(fā)展。我國農(nóng)藥生產(chǎn)企業(yè)數(shù)量多、規(guī)模小,淘汰和禁用一批高毒、高風(fēng)險(xiǎn)農(nóng)藥,可以促進(jìn)農(nóng)藥產(chǎn)品結(jié)構(gòu)升級換代,推動企業(yè)兼并重組,還可以為高效低毒農(nóng)藥,特別是生物農(nóng)藥的推廣使用提供更為廣闊的市場空間。三是適應(yīng)國際農(nóng)藥管理發(fā)展趨勢。近年來,國際上通過實(shí)施國際公約,嚴(yán)格管控高毒、高風(fēng)險(xiǎn)農(nóng)藥的生產(chǎn)、使用和國際貿(mào)易。世界各國根據(jù)本國國情積極履行國際公約,不斷采取禁限用措施。農(nóng)藥禁用工作,涉及到禁用農(nóng)藥的生產(chǎn)、銷售、使用等方方面面,國務(wù)院各有關(guān)部門十分重視禁用農(nóng)藥管理工作。近年來,農(nóng)業(yè)、質(zhì)檢等10部門聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于打擊違法制售禁限用高毒農(nóng)藥規(guī)范農(nóng)藥使用行為的通知》,工信、環(huán)保、質(zhì)檢和農(nóng)業(yè)等4部門聯(lián)合制定了《農(nóng)藥產(chǎn)業(yè)政策》,工商部門深入開展了“紅盾護(hù)農(nóng)”行動,質(zhì)檢部門也開展了以農(nóng)藥為重點(diǎn)的農(nóng)資打假行動。農(nóng)業(yè)部門以禁用農(nóng)藥為重點(diǎn),連續(xù)組織開展了毒鼠強(qiáng)、甲胺磷等5種高毒農(nóng)藥為重點(diǎn)的專項(xiàng)整治、農(nóng)藥登記管理年和農(nóng)藥市場監(jiān)管年等一系列活動,加大對違法生產(chǎn)經(jīng)營禁用高毒、高風(fēng)險(xiǎn)農(nóng)藥的打擊力度,取得了明顯成效。1.2農(nóng)藥限用管理的使用注意事項(xiàng)我國農(nóng)藥限用政策始于20世紀(jì)90年代,1997年禁止三氯殺螨醇在茶樹上使用,1999年開始禁止氰戊菊酯在茶樹上使用。2002年以來,農(nóng)業(yè)部先后發(fā)布第194號、第199號、第274號、第1157號、第1586號公告,公布了在蔬菜、果樹、茶葉、中草藥材上不得使用和限制使用的農(nóng)藥。限制使用部分農(nóng)藥品種主要有兩個方面的因素:一方面,仍然是環(huán)境和農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的因素。高毒農(nóng)藥不得用于蔬菜、水果和中草藥材,對水生生物高毒的農(nóng)藥不得用于水稻或有可能污染地下水的地域;某些農(nóng)藥品種,雖然毒性不高,但在某種作物上使用后,殘留期較長,影響品質(zhì)安全。另一方面,是地域或種植習(xí)慣的因素。一些除草劑殘效期較長,對特定的后茬作物存在安全隱患,易造成藥害,不適用于種植這些后茬作物的地區(qū),限制其使用區(qū)域;或者某些農(nóng)藥品種,在特定土壤類型中殘效期長,對作物造成藥害,不適用于這些地域等。有些高毒、高風(fēng)險(xiǎn)農(nóng)藥的品種在短期內(nèi)很難找到理想的替代品種,全面禁用可能對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)造成一些負(fù)面的影響。農(nóng)藥限用管理的重點(diǎn)環(huán)節(jié)是其使用問題,主要措施有:一是加強(qiáng)宣傳,充分利用各種渠道,大力宣傳,提高人們安全用藥意識,認(rèn)識使用限用農(nóng)藥的危害,減少違規(guī)使用限用農(nóng)藥行為;二是開展培訓(xùn),加強(qiáng)限用農(nóng)藥使用培訓(xùn),使農(nóng)藥經(jīng)營、使用人員盡快掌握安全用藥技術(shù),提高用藥水平;三是完善制度,建立農(nóng)藥經(jīng)營許可,加強(qiáng)農(nóng)藥流通環(huán)節(jié)的監(jiān)管;建立高毒農(nóng)藥購買實(shí)名制度,實(shí)現(xiàn)高毒農(nóng)藥可溯源管理,進(jìn)一步強(qiáng)化限用農(nóng)藥使用管理。2我國實(shí)施優(yōu)惠農(nóng)業(yè)生產(chǎn)政策的實(shí)施及主要成果2.1創(chuàng)新高毒農(nóng)藥使用技術(shù),推動農(nóng)民高效發(fā)展保障農(nóng)產(chǎn)品有效供給2005年農(nóng)業(yè)部開展高毒農(nóng)藥替代試驗(yàn)示范項(xiàng)目,篩選一批可替代的農(nóng)藥品種,研發(fā)、集成一批配套的使用技術(shù),保證重大病蟲防治的需要,并按照科學(xué)、安全、公開、公平的原則,開展綜合評價(jià),截至2009年項(xiàng)目完結(jié),通過示范驗(yàn)證,共推薦了5批近50種高毒農(nóng)藥替代品種和160多項(xiàng)配套技術(shù)。同時,鼓勵引導(dǎo)高毒農(nóng)藥生產(chǎn)企業(yè)轉(zhuǎn)變發(fā)展方式和經(jīng)營理念,實(shí)現(xiàn)平穩(wěn)轉(zhuǎn)產(chǎn),加大對農(nóng)藥科技創(chuàng)新的支持力度,適當(dāng)減免生物農(nóng)藥、小范圍使用農(nóng)藥的登記資料,加快相關(guān)產(chǎn)品的登記和生產(chǎn)許可審批進(jìn)程。為減少高毒農(nóng)藥及化學(xué)農(nóng)藥對農(nóng)產(chǎn)品及環(huán)境的影響,改變農(nóng)民用藥習(xí)慣,引導(dǎo)農(nóng)民使用低毒生物農(nóng)藥防治蔬菜病蟲害,促進(jìn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展,2011年農(nóng)業(yè)部開始推行低毒生物補(bǔ)貼項(xiàng)目試點(diǎn),連續(xù)兩年,每年提供300萬元補(bǔ)貼資金,先后在北京、上海、廣東等10個省(直轄市、自治區(qū))開展低毒生物農(nóng)藥示范推廣補(bǔ)貼。通過項(xiàng)目實(shí)施,從源頭減少高毒農(nóng)藥危害。2.2農(nóng)藥產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化,農(nóng)藥產(chǎn)品結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化保障農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用藥安全我國先后停止生產(chǎn)、銷售和使用33種高劇毒農(nóng)藥,在蔬菜、果樹和茶葉上限制使用17種農(nóng)藥。通過發(fā)揮農(nóng)藥登記調(diào)控作用,企業(yè)兼并重組步伐加快,產(chǎn)品創(chuàng)新能力逐漸增強(qiáng),淘汰了一大批生產(chǎn)能耗大的中小企業(yè),農(nóng)藥產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不斷升級,農(nóng)藥品種結(jié)構(gòu)明顯改善,高毒農(nóng)藥比例已由原來的30%降至2%以下,農(nóng)藥正式登記產(chǎn)品占有比例已達(dá)90%,多數(shù)農(nóng)藥產(chǎn)品在生產(chǎn)使用前已經(jīng)過比較全面的農(nóng)藥毒理、環(huán)境等多方面的安全評估,農(nóng)藥安全性水平得到進(jìn)一步提高,農(nóng)藥品種結(jié)構(gòu)逐步優(yōu)化,目前,我國高效、安全、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境友好的農(nóng)藥占原藥總產(chǎn)量的96%以上、占制劑總產(chǎn)量的60%以上。2.3公檢打聯(lián)動,打擊濫用農(nóng)藥農(nóng)藥市場產(chǎn)品質(zhì)量和標(biāo)簽合格率穩(wěn)步上升近年來,農(nóng)業(yè)部相繼開展了“毒鼠強(qiáng)”專項(xiàng)整治、“高毒農(nóng)藥專項(xiàng)整治”、“農(nóng)藥登記管理年”、“農(nóng)藥市場監(jiān)管年”、“農(nóng)藥市場監(jiān)管與法制建設(shè)年”等一系列活動,實(shí)行“檢打聯(lián)動”,嚴(yán)厲打擊制售假劣農(nóng)藥違法行為,自2003年起,已累計(jì)吊銷違規(guī)產(chǎn)品農(nóng)藥登記證78個,極大震懾了制售假劣農(nóng)藥違法行為。2012年農(nóng)藥質(zhì)量合格率88.4%,標(biāo)簽合格率83.0%,比2004年分別提高了22.5和31.8個百分點(diǎn),目前,甲胺磷等5種禁用農(nóng)藥已基本絕跡。加強(qiáng)源頭監(jiān)管,積極探索實(shí)行高毒農(nóng)藥定點(diǎn)經(jīng)營制度,截至2012年底,全國已有26個省、158個地市、1027個縣區(qū)實(shí)行了高毒農(nóng)藥定點(diǎn)經(jīng)營;天津、山西等9省全省及陜西、云南等5省的部分地區(qū)已實(shí)行農(nóng)藥經(jīng)營許可制度,38.0%農(nóng)藥經(jīng)營單位已取得農(nóng)藥經(jīng)營許可證。農(nóng)藥生產(chǎn)、經(jīng)營者的守法意識明顯增強(qiáng)。2.4推行農(nóng)藥殘留超標(biāo)率,提高農(nóng)民用藥意識結(jié)合“放心農(nóng)資下鄉(xiāng)進(jìn)村”、“為農(nóng)民辦實(shí)事”等活動,加強(qiáng)宣傳培訓(xùn)和技術(shù)指導(dǎo),提高農(nóng)民安全用藥水平,大力宣傳農(nóng)藥管理法律法規(guī)、農(nóng)藥安全使用以及農(nóng)藥禁限用管理規(guī)定,使農(nóng)民自覺地改變傳統(tǒng)用藥習(xí)慣,提高安全使用農(nóng)藥意識;加強(qiáng)蔬菜等農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)技術(shù)培訓(xùn),指導(dǎo)農(nóng)民科學(xué)選購農(nóng)藥,精準(zhǔn)施藥,提高農(nóng)藥使用效率,推廣使用高效、低毒、低殘留農(nóng)藥以及生物農(nóng)藥,強(qiáng)化農(nóng)藥安全間隔期意識。指導(dǎo)農(nóng)民切實(shí)按照生產(chǎn)技術(shù)規(guī)程進(jìn)行田間管理,規(guī)范農(nóng)民科學(xué)合理使用農(nóng)藥,提升農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全水平。隨著禁限用政策的實(shí)施,我國農(nóng)產(chǎn)品農(nóng)藥殘留超標(biāo)率從10年前的超過50%降到目前的10%以下;殘留檢出值也明顯降低,農(nóng)產(chǎn)品農(nóng)藥殘留監(jiān)測合格率總體較高,如稻米和水果高達(dá)98%以上,蔬菜和茶葉達(dá)95%以上。3中國農(nóng)業(yè)禁令政策面臨的問題3.1提高政策的科學(xué)有效性還需要改進(jìn)3.1.1農(nóng)藥生產(chǎn)、使用現(xiàn)狀及環(huán)境限用的50個農(nóng)藥品種基本上是參考國外的高毒和高風(fēng)險(xiǎn)農(nóng)藥清單,結(jié)合我國農(nóng)藥生產(chǎn)、使用實(shí)際情況以及地域環(huán)境等而制定的。這些農(nóng)藥品種在我國的具體情況和條件還不是很清楚,相關(guān)試驗(yàn)和調(diào)查數(shù)據(jù)資料和技術(shù)支撐稍顯欠缺,其風(fēng)險(xiǎn)性在我國的實(shí)際情況不一定相同。3.1.2推薦農(nóng)藥品種的信息有待進(jìn)一步完善藥產(chǎn)品有27273個,目前正在或擬加強(qiáng)高毒、高污染、高環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管理的推薦農(nóng)藥品種清單不到100個,還有大量農(nóng)藥品種的風(fēng)險(xiǎn)數(shù)據(jù)有待收集掌握,需要加強(qiáng)試驗(yàn)評估、監(jiān)測調(diào)查和實(shí)踐總結(jié)。3.1.3一刀切的政策很常見。一般來說，特定農(nóng)藥對農(nóng)產(chǎn)品的質(zhì)量安全、人類安全和動物安全生態(tài)環(huán)境安全或社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展造成嚴(yán)重影響,政府首先考慮的是禁用或限制,而不是做全面系統(tǒng)的風(fēng)險(xiǎn)分析評估,導(dǎo)致采取的步驟措施缺乏充分依據(jù)。3.2法律制度需要改進(jìn)3.2.1及時改善措施，確保反應(yīng)良好是在農(nóng)藥生產(chǎn)和使用過程中發(fā)現(xiàn)對人類健康安全、生態(tài)環(huán)境安全、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全和社會經(jīng)濟(jì)造成嚴(yán)重影響后,才出臺禁限用管理措施。3.2.2不登記或登記再評價(jià)預(yù)防和控制措施沒有及時跟上。一個產(chǎn)品獲得登記后“終身合法”,未制定再登記或登記再評價(jià)制度,主動對上市的農(nóng)藥使用的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行監(jiān)測和評價(jià),讓高風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)品及時退出。3.2.3管理效率不高一般農(nóng)藥要嚴(yán)重,但處罰措施與一般農(nóng)藥相當(dāng),且農(nóng)藥管理涉及農(nóng)業(yè)、工信等多個政府部門,由于缺乏有效的協(xié)調(diào)聯(lián)動機(jī)制,分段管理,管理脫節(jié),不能標(biāo)本兼治,管理效率不高。3.3有必要加強(qiáng)供應(yīng)措施3.3.1種高毒農(nóng)藥造成的負(fù)面影響防治適期要求不高、幼蟲和成蟲通殺、農(nóng)民習(xí)慣用等特點(diǎn),而與其具有相同防治效果、價(jià)格相當(dāng)?shù)奶娲r(nóng)藥品種較少,是部分禁限用農(nóng)藥仍存在市場空間重要原因。目前我國仍然有12種高毒農(nóng)藥沒有理想的替代產(chǎn)品,若硬性禁用可能會產(chǎn)生負(fù)面影響。3.3.2監(jiān)管機(jī)制不完善。農(nóng)藥監(jiān)管機(jī)制落實(shí)還未完全到位,省際間執(zhí)法互動未得到有效落實(shí),對違法行為的查處力度不夠大,促進(jìn)行業(yè)發(fā)展的措施不多,農(nóng)業(yè)部門內(nèi)部的執(zhí)法體系不順暢,在一定程度上影響了農(nóng)藥執(zhí)法工作的質(zhì)量和效率。3.3.3監(jiān)管手段及保障措施不到位。近4年監(jiān)督結(jié)果表明,禁限用農(nóng)藥由柜臺銷售轉(zhuǎn)向非法添加,在一定程度上已成為農(nóng)藥行業(yè)的“潛規(guī)則”,但尚未健全相應(yīng)的監(jiān)管措施,農(nóng)產(chǎn)品中禁限用農(nóng)藥檢驗(yàn)檢測標(biāo)準(zhǔn)未與相應(yīng)政策同步出臺。4關(guān)于政治建議4.1篩選替代品種鼓勵生產(chǎn)企業(yè)轉(zhuǎn)產(chǎn)和替代品種研發(fā),加大支持農(nóng)藥科技創(chuàng)新,增強(qiáng)企業(yè)自主創(chuàng)新能力,加強(qiáng)產(chǎn)學(xué)研相結(jié)合的農(nóng)藥技術(shù)創(chuàng)新體系建設(shè),大力支持新農(nóng)藥尤其是生物農(nóng)藥研發(fā);加強(qiáng)對風(fēng)險(xiǎn)較大品種的適宜劑型與使用技術(shù)篩選工作,繼續(xù)進(jìn)行科學(xué)論證和社會經(jīng)濟(jì)影響評價(jià),本著成熟一個、禁用一個的原則,擇機(jī)啟動禁用程序;加快對已登記農(nóng)藥產(chǎn)品的替代篩選推廣使用工作,組織開展驗(yàn)證試驗(yàn),盡快篩選出替代品種,組織各地及時發(fā)布農(nóng)作物病蟲害防治用藥指導(dǎo)目錄,向農(nóng)民推薦安全、高效、適用的農(nóng)藥品種;整合項(xiàng)目資源,開展低毒低殘留農(nóng)藥使用補(bǔ)助試點(diǎn)、糧棉油糖高產(chǎn)創(chuàng)建、園藝作物標(biāo)準(zhǔn)園創(chuàng)建活動和病蟲害專業(yè)化統(tǒng)防統(tǒng)治行動,進(jìn)一步集成推廣科學(xué)高效的施藥技術(shù),全面推行標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)和綠色防控,提高病蟲害防治效果。4.2減少食品事件,加強(qiáng)鮮食農(nóng)產(chǎn)品藥用管理加強(qiáng)蔬菜、水果、茶葉等鮮食作物用藥監(jiān)督抽查;繼續(xù)開展園藝作物標(biāo)準(zhǔn)園農(nóng)藥殘留監(jiān)測,及時掌握禁限用農(nóng)藥殘留超標(biāo)情況,加強(qiáng)鮮食農(nóng)產(chǎn)品用藥管理;積極開展禁限用高毒農(nóng)藥專項(xiàng)整治,強(qiáng)化基層鄉(xiāng)村農(nóng)藥市場和零售門店日常例行檢查和突擊抽查。重點(diǎn)檢查禁用高毒農(nóng)藥銷售情況,限用農(nóng)藥銷售臺賬和使用情況、流向情況,殺蟲劑中禁限用高毒農(nóng)藥添加情況;完善禁限用高毒農(nóng)藥檢驗(yàn)檢測條件,建立有獎舉報(bào)制度,充分調(diào)動公眾和社會力量,嚴(yán)厲打擊制售禁限用農(nóng)藥的違法行為。4.3加強(qiáng)農(nóng)藥監(jiān)管完善法規(guī)及保障監(jiān)管經(jīng)費(fèi),推動《農(nóng)藥管理?xiàng)l例》修改,建立健全適合我國國情的農(nóng)藥管理法律法規(guī)體系;將農(nóng)藥監(jiān)管工作經(jīng)費(fèi)列入當(dāng)?shù)刎?cái)政預(yù)算,設(shè)立禁限用農(nóng)藥銷毀專項(xiàng)經(jīng)費(fèi);設(shè)立農(nóng)藥宣傳培訓(xùn)專項(xiàng)經(jīng)費(fèi),