漲價(jià)歸公的理論闡釋

漲價(jià)歸公的理論闡釋

長期以來，土地征用補(bǔ)償一直是長期存在的問題?；诖箨懲恋毓兄频幕局贫?在城市快速擴(kuò)張的過程中,為取得城市建設(shè)用地,征收農(nóng)地是政府的必經(jīng)之路。但隨著征地需求的快速增加,地價(jià)日益飛漲,農(nóng)民權(quán)利意識(shí)的覺醒,征地過程中涉及的巨額土地增值分配問題成為各方利益主體激烈沖突的根源。被征地農(nóng)民在征地補(bǔ)償問題上對(duì)政府和開發(fā)商的不滿和激烈抗?fàn)幊蔀樽钃险鞯赝菩械闹饕系K。為此,大陸政府積極推進(jìn)征地補(bǔ)償制度的創(chuàng)新改革,各地在實(shí)踐上也有各類創(chuàng)舉。為探究更合理、更易推行的大陸征地補(bǔ)償制度改革,本文從“漲價(jià)歸公”的基本原理出發(fā),借鑒臺(tái)灣在獲取城市建設(shè)用地時(shí)采用的市地重劃和區(qū)段征收兩種手段的成功經(jīng)驗(yàn),來指導(dǎo)大陸征地補(bǔ)償制度改革中的補(bǔ)償原則,探索和改進(jìn)可行的補(bǔ)償模式———留用地安置補(bǔ)償。1土地利用規(guī)劃管制與公共投資改良:“漲價(jià)歸公”與“外部性”“漲價(jià)歸公”是孫中山“平均地權(quán)”理論的核心內(nèi)容?！捌骄貦?quán)”在于使由社會(huì)改良和工商業(yè)進(jìn)步帶來的土地增值歸社會(huì)全民共同所有,即“漲價(jià)歸公”,從而實(shí)現(xiàn)人民對(duì)土地收益的均享。并且,所謂“均享”乃是指“按勞所得”的“均享”,平均地權(quán)不僅要維護(hù)社會(huì)利益分配的公平,也要保護(hù)私人財(cái)產(chǎn)的權(quán)益。孫中山將土地價(jià)值分為“社會(huì)增值”和“個(gè)人改良價(jià)值”的觀念,后繼學(xué)者進(jìn)一步從價(jià)值分配的角度,將土地價(jià)值分為素地價(jià)值、自然價(jià)值與個(gè)人改良價(jià)值三部分。后又將素地價(jià)值解釋為現(xiàn)在價(jià)值,與未來價(jià)值(包含社會(huì)增值與個(gè)人改良價(jià)值)相對(duì)。歸根究底,其實(shí)質(zhì)均是指因社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展,而非土地持有人在其土地上投資勞力或資本而產(chǎn)生的價(jià)值。社會(huì)增值(自然增值)的原因,可被歸納為人口增加、交通開辟、富源開發(fā)、社會(huì)繁榮或社會(huì)進(jìn)步與政府建設(shè)等。其中,人口增加這項(xiàng)因素反映在土地使用計(jì)劃管制上。而其余因素均為政府支出費(fèi)用從事建設(shè)及建設(shè)后所獲得的結(jié)果,可統(tǒng)一歸納為公共設(shè)施投資建設(shè)。此外,建設(shè)過程中還會(huì)涉及到土地平整、地籍整理、政府或公共機(jī)構(gòu)提供服務(wù)管理維修之類的投入,可與前述公共設(shè)施投資建設(shè)等項(xiàng)目納為一起,統(tǒng)稱為公共投資改良。據(jù)此,土地增值的根源最終可分為三個(gè)部分:土地利用規(guī)劃與管制,公共投資改良,個(gè)人投資改良。按照“漲價(jià)歸公”的理念,由土地利用規(guī)劃管制和公共投資改良產(chǎn)生的土地價(jià)值的增加便應(yīng)歸全民公有?！皾q價(jià)歸公”可以實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平,使大多數(shù)人的生活得到保障和改善。同時(shí),基于外部性理論,土地價(jià)值的“漲價(jià)歸公”還可以糾正外部性,提高社會(huì)效率,實(shí)現(xiàn)社會(huì)利益的最大化。當(dāng)一個(gè)人從事一種影響旁觀者福利,而對(duì)這種影響既不付報(bào)酬又得不到報(bào)酬的活動(dòng)時(shí),就產(chǎn)生了外部性,如果對(duì)旁觀者的影響是不利的,就稱為“負(fù)外部性”,如果是有利的,就稱為“正外部性”。外部性會(huì)導(dǎo)致市場(chǎng)失靈,使社會(huì)福利不能達(dá)到最大化。一般的公共投資改良(如公園、學(xué)校、文化中心、圖書館、體育館、醫(yī)院等)會(huì)對(duì)周邊地區(qū)產(chǎn)生正的外部性,使收益區(qū)域的土地升值,但土地所有權(quán)人卻并沒有為此支付報(bào)酬。政府往往通過對(duì)土地所有人征稅來使這種正外部性得以體現(xiàn),利用稅收支付公共設(shè)施與服務(wù),從而改善地區(qū)的公共設(shè)施建設(shè)狀況。土地利用規(guī)劃管制是政府為了糾正土地資源利用的負(fù)外部性而采取的管制措施,為全社會(huì)的整體利益而限制了一些地區(qū)發(fā)展成為都市的權(quán)利。這種限制又產(chǎn)生了新的外部性。對(duì)于規(guī)劃允許進(jìn)行城市開發(fā)的地區(qū),區(qū)域土地價(jià)值要遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于受規(guī)劃管制地區(qū)的區(qū)域土地價(jià)值。開發(fā)地區(qū)的居民從土地利用規(guī)劃中獲得了好處,但并沒有支付相應(yīng)的報(bào)酬,不可開發(fā)地區(qū)的居民收益由于土地利用管制而減少,但卻并未獲得補(bǔ)償。基于此,各國采用的解決方式有規(guī)劃及管制補(bǔ)償、可轉(zhuǎn)移的土地發(fā)展權(quán)、土地發(fā)展權(quán)優(yōu)先購買、土地重劃等?！皾q價(jià)歸公”要求將土地利用規(guī)劃管制和公共投資改良產(chǎn)生的土地增值歸為全民公有,正是糾正了公共投資改良和土地利用規(guī)劃管制的外部性,從而可以使社會(huì)福利最大化,提高社會(huì)效率。2土地產(chǎn)權(quán)性質(zhì)的轉(zhuǎn)變“漲價(jià)歸公”原理的實(shí)踐中,臺(tái)灣市地重劃與區(qū)段征收是典型的成功案例。同大陸征地一樣,臺(tái)灣市地重劃與區(qū)段征收是取得城市建設(shè)用地,進(jìn)行公共設(shè)施建設(shè)、產(chǎn)業(yè)開發(fā)、居民住宅建設(shè),促進(jìn)城市發(fā)展的重要手段,其中都涉及到土地產(chǎn)權(quán)性質(zhì)的轉(zhuǎn)變。然而,大陸征地過程中常因補(bǔ)償制度的不完善而引發(fā)一些社會(huì)問題,相比大陸征地,臺(tái)灣區(qū)段征收的推行則較為順利。實(shí)踐證明,“漲價(jià)歸公”的利益分配原則能很好地指導(dǎo)土地問題的解決,臺(tái)灣的成功實(shí)踐對(duì)于大陸征地補(bǔ)償制度的改革建設(shè)具一定的借鑒價(jià)值。2.1重劃、公共設(shè)施的土地的開發(fā)和保護(hù)臺(tái)灣市地重劃是指:“依照都市計(jì)劃規(guī)劃內(nèi)容,將都市地區(qū)一定范圍內(nèi)之土地,全部重新規(guī)劃整理,興辦各項(xiàng)公共設(shè)施,并于扣除法律規(guī)定之公共設(shè)施用地及應(yīng)抵繳之工程費(fèi)用、重劃事業(yè)費(fèi)用、貸款利息等所需抵費(fèi)地之后,按原有土地相關(guān)位次,經(jīng)交換分合為形狀整齊之土地,重新分配予原土地所有權(quán)人。經(jīng)重劃后之各宗土地均可直接臨路,且立即可供建筑使用?！庇捎诠餐顿Y改良,市地重劃實(shí)施后的土地價(jià)值會(huì)出現(xiàn)大幅增值,為了防止土地所有人獲得巨額的“不勞利得”,臺(tái)灣省政府以土地所有權(quán)人擁有的土地總價(jià)值在重劃后不減少為原則,規(guī)定由重劃區(qū)的土地所有人按其土地收益比例共同承擔(dān)該區(qū)公共設(shè)施用地和重劃開發(fā)等費(fèi)用,但全區(qū)用于共同負(fù)擔(dān)和折價(jià)抵付的土地面積總和不得超過該重劃區(qū)總面積的45%。區(qū)段征收則是由“政府”將一定范圍內(nèi)的私人土地一次全部征收,根據(jù)都市計(jì)劃(即城市規(guī)劃)重新規(guī)劃整理后,除公共設(shè)施用地由“政府”直接使用外,其余可建筑土地,部分由原土地所有者按一定比例申請(qǐng)領(lǐng)回作為補(bǔ)償或優(yōu)先買回,部分由“政府”售予“國民”住宅或其他需地機(jī)關(guān)使用,其余土地則公開標(biāo)售或出租。代替現(xiàn)金補(bǔ)償返還給原土地所有者的土地成為抵價(jià)地,“臺(tái)灣法律”規(guī)定以抵價(jià)地作為補(bǔ)償?shù)?其面積不得少于征收總面積的40%,且土地所有權(quán)人可自由選擇現(xiàn)金補(bǔ)償或抵價(jià)地補(bǔ)償。2.2重劃區(qū)土地價(jià)值的市場(chǎng)意義市地重劃與區(qū)段征收在運(yùn)行方式上雖有不同,但在基本原理上都遵循“漲價(jià)歸公”,遵照“原土地所有人擁有土地總價(jià)值不減少”的原則進(jìn)行土地增值的分配。對(duì)原土地所有人來說,一方面通過保有部分增值土地、獲得公共服務(wù)改善和一定年期的土地稅收減免等優(yōu)惠,分享土地增值的利益;另一方面通過共同負(fù)擔(dān)公共投資改良所需的土地和資金,為巨額的土地增值支付了報(bào)酬。對(duì)“政府”公共機(jī)構(gòu)而言,市地重劃與區(qū)段征收的方式可以無償獲得大量的公共設(shè)施建設(shè)用地進(jìn)行城市開發(fā)和社區(qū)改善,且無需負(fù)擔(dān)巨額的財(cái)政支出,成為“政府”推進(jìn)當(dāng)?shù)爻鞘薪ㄔO(shè)、引進(jìn)投資、發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)的有力工具。臺(tái)灣市地重劃的經(jīng)驗(yàn)表明,重劃后地區(qū)的平均地價(jià)較重劃前上漲幅度約為2~4倍,按照土地所有人可保留55%的比例計(jì)算,其土地財(cái)產(chǎn)的價(jià)值在重劃后不僅沒有減少,反而有一定幅度的增加,而“政府”通過對(duì)重劃地區(qū)的整理建設(shè),在提高地區(qū)土地價(jià)值的同時(shí)也獲得了更豐厚的稅收,還帶來了城市美化、公共服務(wù)增加、居民生活水平提高、社區(qū)未來經(jīng)濟(jì)發(fā)展前景向好等諸多無形的價(jià)值,既充盈了財(cái)政,又增加了社會(huì)財(cái)富。所以,無論是重劃區(qū)內(nèi)的土地所有人、“政府”,還是重劃區(qū)所在區(qū)域的民眾,都從市地重劃中獲得了利益,完全符合“漲價(jià)歸公”的基本要求。區(qū)段征收則是通過先征再返的方式使原土地所有權(quán)人領(lǐng)回部分土地,共享開發(fā)建設(shè)的成果,同樣遵循“漲價(jià)歸公”的原理。與市地重劃不同的是,區(qū)段征收可幫助政府獲得整片的大宗土地,更有利于大型設(shè)施的投資建設(shè)。且由于大部分土地由私有產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)為公有產(chǎn)權(quán),對(duì)于“政府”控制土地利用方式和防止私人土地投機(jī)壟斷市場(chǎng)來說,更為有益。其次,區(qū)段征收在補(bǔ)償方式上也更為靈活,土地所有權(quán)人有權(quán)選擇以抵價(jià)地或現(xiàn)金作為補(bǔ)償,且在抵價(jià)地位置的選擇上有一定的自主權(quán)利。再次,由于臺(tái)灣的區(qū)段征收不受都市計(jì)劃范圍的限制,且大都發(fā)生在都市計(jì)劃范圍外或都市計(jì)劃范圍內(nèi)的農(nóng)業(yè)保護(hù)區(qū),從而使原土地所有權(quán)人不僅能獲得公共投資改良帶來的土地增值,還能享受土地利用規(guī)劃管制變更帶來的土地增值,所以區(qū)段征收的土地所有權(quán)人的負(fù)擔(dān)比市地重劃土地所有權(quán)人負(fù)擔(dān)較大。但是,由于開發(fā)需要,區(qū)段征收往往要求將原土地所有權(quán)人遷出原地,因而其領(lǐng)回的抵價(jià)地往往不是按原次位分配,從而導(dǎo)致區(qū)段征收的原土地所有人不能直接分享公共設(shè)施建設(shè)帶來的便利;如返還地距原土地位置較遠(yuǎn),可能還會(huì)造成新的生活不便。所以從土地產(chǎn)權(quán)性質(zhì)轉(zhuǎn)變的角度看,區(qū)段征收是一種政府對(duì)私人土地所有權(quán)的限制和有償剝奪,因而在心理上較易引起土地所有人的不滿,如若補(bǔ)償不當(dāng),出現(xiàn)利益糾紛,則民眾抗?fàn)幍男袨檩^多。這也是為何在臺(tái)灣,市地重劃比區(qū)段征收更受民眾歡迎的原因。2.3征地補(bǔ)償方式的轉(zhuǎn)變從市地重劃和區(qū)段征收的經(jīng)驗(yàn)對(duì)比中可以看出,后者更接近于大陸征地模式。盡管臺(tái)灣與大陸的土地基本產(chǎn)權(quán)制度不同,但集體土地產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)為國有土地產(chǎn)權(quán)所涉及的權(quán)利性質(zhì)轉(zhuǎn)變、土地利用方式轉(zhuǎn)變、土地增值來源及分配、農(nóng)民遷移安置等情形與區(qū)段征收中所涉及的情形是類似的。區(qū)段征收的補(bǔ)償方式也是由原先單一的現(xiàn)金補(bǔ)償轉(zhuǎn)變?yōu)楫?dāng)前采用的土地與現(xiàn)金補(bǔ)償相結(jié)合的形式。而目前大陸的多種征地補(bǔ)償安置方式的創(chuàng)新改革中,也出現(xiàn)了由傳統(tǒng)現(xiàn)金補(bǔ)償向土地與現(xiàn)金補(bǔ)償相結(jié)合的模式———留用地安置補(bǔ)償模式,這種補(bǔ)償方式上的演變與區(qū)段征收模式不謀而合。同時(shí),也注意到市地重劃在臺(tái)灣比區(qū)段征收更能得到民眾支持,究其原因,在于市地重劃能比區(qū)段征收更好地體現(xiàn)“漲價(jià)歸公”的精神。但市地重劃將土地大部分歸為私人所有且土地仍按原位次分配,這對(duì)于政府需要合并細(xì)塊土地、統(tǒng)一規(guī)劃建設(shè)大型項(xiàng)目來說又是一種阻力,所以不得不輔以區(qū)段征收的方式來彌補(bǔ)。如何結(jié)合大陸的土地制度,汲取市地重劃和區(qū)段征收兩種模式的優(yōu)勢(shì),使得“漲價(jià)歸公”,被征地農(nóng)民與政府、開發(fā)商、市民一起共享土地開發(fā)和城市發(fā)展的利益,使征地過程中土地增值利益分配更加公平,是大陸征地補(bǔ)償制度創(chuàng)新改革的重要突破點(diǎn)。3u3000年臺(tái)灣的“上漲回家”模式對(duì)大陸土地征用補(bǔ)償模式的改革非常重要3.1征地補(bǔ)償?shù)男视?jì)算目前,大陸征地補(bǔ)償已逐漸拋棄了單一的現(xiàn)金補(bǔ)償方式,轉(zhuǎn)向現(xiàn)金補(bǔ)償與各種社會(huì)福利保障相結(jié)合的方式。但是,補(bǔ)償內(nèi)容絕大部分仍以現(xiàn)金為主,其余的方式僅占小部分,而在計(jì)算補(bǔ)償總額的方式上,則主要可以歸納為四種:產(chǎn)值倍數(shù)法、征地統(tǒng)一年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)法、征地區(qū)片綜合地價(jià)法、留用地安置補(bǔ)償法。傳統(tǒng)的產(chǎn)值倍數(shù)法計(jì)算的征地補(bǔ)償被認(rèn)為偏低,不能保障失地農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)益和未來生活與工作。征地統(tǒng)一年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)和征地區(qū)片綜合地價(jià)法則是在原產(chǎn)值倍數(shù)法的基礎(chǔ)上,增加了被征農(nóng)用地類型、質(zhì)量、等級(jí),農(nóng)民對(duì)土地的投入及農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格因素、土地區(qū)位和供求關(guān)系、當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平、人均耕地?cái)?shù)量、城鎮(zhèn)居民最低生活保障水平等多種因素來測(cè)算征地的綜合補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn),提高了原征地補(bǔ)償?shù)乃疁?zhǔn),顯得更為合理和公平。但是,新的征地標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算方法中其實(shí)仍然包含了產(chǎn)值倍數(shù)法,并沒有突破傳統(tǒng)的測(cè)算方法。并且,這三種方式都采用一次性支付現(xiàn)金補(bǔ)償?shù)姆绞?不具有持續(xù)保障失地農(nóng)民日后生活條件的功能。綜合大陸關(guān)于征地補(bǔ)償?shù)难芯縼砜?通過現(xiàn)金方式補(bǔ)償給農(nóng)民的數(shù)額,一般只占土地增值收益的5%到10%,有的甚至更低。這遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于臺(tái)灣市地重劃或區(qū)段征收中土地所有權(quán)人獲得的土地增值收益。而留用地安置補(bǔ)償?shù)姆绞絼t與臺(tái)灣市地重劃負(fù)擔(dān)的思路接近。該方法是由市縣人民政府在征用農(nóng)村集體土地時(shí),按照被征收土地的一定比例將一部分土地返還給被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織,由集體組織自行經(jīng)營管理,用于發(fā)展第二、三產(chǎn)業(yè),產(chǎn)生長期穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)收入和就業(yè)崗位,返給失地農(nóng)民。但采用此方式的地區(qū)預(yù)留用地比例不盡相同,一般在5%~10%,多的能達(dá)到15%~20%,且在留用地位置的選擇、分布及利用方式上各地規(guī)定不同。相對(duì)前三種方式而言,留用地安置更有利于農(nóng)民直接分享土地開發(fā)后的增值利益,并能通過經(jīng)營土地獲得長期穩(wěn)定的收益,還能提供生產(chǎn)和生活場(chǎng)所的保障,在土地增值分配的原理上也更靠近“漲價(jià)歸公”的思想。3.2征地補(bǔ)償思路的必然選擇:市地重劃大陸征地補(bǔ)償模式的發(fā)展趨勢(shì)體現(xiàn)在兩個(gè)方面:一是補(bǔ)償模式趨于多樣化、復(fù)合化;二是總補(bǔ)償額(包括各種福利保障、留用地及地上設(shè)施價(jià)值等)占被征地土地增值的比例不斷增加。這說明無論是政府、開發(fā)商還是農(nóng)民,都對(duì)土地的財(cái)產(chǎn)性質(zhì)和資本性質(zhì)有了更清醒的認(rèn)識(shí)。對(duì)政府來說,征地出讓可以獲得更高的土地收入,開發(fā)商亦從土地利用中獲得越來越多的收益,都對(duì)征地有更大的需求;同時(shí),被征地農(nóng)民也逐漸意識(shí)到土地價(jià)值的重要性,如果被征地農(nóng)民認(rèn)為其獲得的補(bǔ)償不足以彌補(bǔ)自己的損失而開發(fā)商和政府又從中獲得了大量的利潤,那么低額的征地補(bǔ)償將無法實(shí)現(xiàn),征地糾紛會(huì)越發(fā)頻繁,征地的障礙越大,征地開發(fā)的成本就越高,這時(shí)增加失地農(nóng)民的補(bǔ)償就變得更為經(jīng)濟(jì)有效?？梢?公平分配征地開發(fā)中的土地增值是大陸征地補(bǔ)償制度發(fā)展的必然趨勢(shì),“漲價(jià)歸公”也是征地補(bǔ)償思路的必然選擇。反觀臺(tái)灣的市地重劃,臺(tái)灣在1986年修訂《平均地權(quán)條例》時(shí)將原40%的重劃負(fù)擔(dān)上限修改為45%的負(fù)擔(dān),經(jīng)過20余年的發(fā)展,市地重劃對(duì)地區(qū)土地增值的貢獻(xiàn)益發(fā)明顯,45%的市地重劃負(fù)擔(dān)已不足以涵蓋土地持有人獲得的不當(dāng)?shù)美?。謝靜琪通過實(shí)證研究證明,市地重劃負(fù)擔(dān)的平均合理比例實(shí)際高于45%。臺(tái)灣現(xiàn)實(shí)的情形也表明,土地所有權(quán)人對(duì)市地重劃的需求和偏好逐漸增加,愿意為市地重劃支付更多的土地成本。而區(qū)段征收之所以采用抵價(jià)地結(jié)合現(xiàn)金的補(bǔ)償方式,正是因?yàn)樵締我坏默F(xiàn)金補(bǔ)償方式使區(qū)段征收遭到大量的民眾反抗,而以抵價(jià)地代替現(xiàn)金補(bǔ)償。由此可見,以保留或返還部分土地作為補(bǔ)償?shù)姆绞绞桥_(tái)灣市地重劃和區(qū)段征收得以順利推行的一個(gè)關(guān)鍵因素,在這一點(diǎn)上,留用地安置模式極具完善和推廣的價(jià)值。另外,大陸征地補(bǔ)償比例和臺(tái)灣市地重劃負(fù)擔(dān)比例的發(fā)展趨勢(shì)說明,最合理的土地增值分配比例應(yīng)介于二者之間,所以在留用地分派的比例和現(xiàn)金補(bǔ)償?shù)念~度上還應(yīng)有所增加。3.3補(bǔ)償思路及效果目前,大陸征地補(bǔ)償采用現(xiàn)金補(bǔ)償基礎(chǔ)上補(bǔ)充留用地安置的地區(qū)不在少數(shù),上海、浙江、廣東、河北、河南、安徽、陜西、山東等省市都有留用地安置補(bǔ)償?shù)膶?shí)例,只是各地在操作中稱呼不一,留用地的分配方式、比例位置選擇、用途規(guī)劃等方面隨各地實(shí)地情況存在差異。在補(bǔ)償思路上,雖然留用地安置的方式仍然不能保障集體土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利與國有土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利的平等,無法消除國家公權(quán)力對(duì)集體權(quán)利和農(nóng)民私人財(cái)產(chǎn)權(quán)的侵犯,但至少能夠一定程度上提高農(nóng)民的補(bǔ)償水平。且相比社保等福利保障措施,留用土地能使被征地農(nóng)民更為直接地參與土地增值和城市利益的分享,并且能獲得長遠(yuǎn)穩(wěn)定的收益。若能遵循“漲價(jià)歸公”的指導(dǎo)思想,重視集體土地作為農(nóng)民應(yīng)有的資本財(cái)產(chǎn)價(jià)值,提高集體土地的權(quán)利地位,再借鑒臺(tái)灣市地重劃和區(qū)段征收的可操作性經(jīng)驗(yàn),對(duì)留用地安置模式進(jìn)行規(guī)范和完善,則這種補(bǔ)償方式將可以作為未來征地補(bǔ)償制度的主要發(fā)展方向,有助于解決目前征地過程中無法解決的諸多矛盾。3.3.1兩種權(quán)屬的界分大陸土地公有制的基礎(chǔ)決定了留用地在進(jìn)行權(quán)屬界定時(shí)必然存在兩種選擇,由此而需要的操作程序也必然不同。轉(zhuǎn)變?yōu)閲型恋睾?留用地在產(chǎn)權(quán)上更有保障,但土地使用期限會(huì)受到限制;保留集體土地權(quán)利雖然可避免征地程序,獲得永久的土地所有權(quán),永享土地增值的收益,但在目前集體土地產(chǎn)權(quán)制度和農(nóng)村土地市場(chǎng)的背景下,集體土地權(quán)利受到很大的限制,不利于土地價(jià)值的實(shí)現(xiàn)。考慮到土地制度正處于深入改革階段,集體土地產(chǎn)權(quán)制度也正在積極的探索和建設(shè)中,所以只要留用地利用符合土地利用和城市規(guī)劃,兩種權(quán)屬界定均可行。但出于保障農(nóng)民生活質(zhì)量和水平的目的,在征收后返還留用地時(shí),應(yīng)依照土地最高使用年限免去農(nóng)民的土地出讓金,如此才能充分體現(xiàn)土地作為補(bǔ)償?shù)男再|(zhì)。在土地利用上,留用地應(yīng)首先以保障農(nóng)民住房供應(yīng)為首要用途。至于剩余土地,除了土地利用規(guī)劃管制的限制外,不應(yīng)再對(duì)留用的使用設(shè)置更多界限,如此才能充分體現(xiàn)村集體和農(nóng)民對(duì)土地的自主支配權(quán)利,使其能從留用地補(bǔ)償中獲得最大的利益。3.3.2村集體經(jīng)濟(jì)組的留地量的確定為集中利用和方便管理,留用地宜集中劃定,留用地位置的選擇可以是在被征地范圍內(nèi),也可以是在同一村范圍內(nèi)按規(guī)劃屬于建設(shè)用地的區(qū)域。留用地的具體位置應(yīng)征求被征地農(nóng)民意見后由村集體代表與政府進(jìn)行談判。劃歸村集體經(jīng)濟(jì)組的留用地,再按照被征地農(nóng)民原有的集體土地份額換算成留用地的面積大小,分配給失地農(nóng)民。另外,被征地農(nóng)民有權(quán)選擇以留用地方式或等量現(xiàn)金方式取得征地補(bǔ)償。3.3.3土地征收的收益漲價(jià)歸“公”,并非歸于國家這一象征性主體或政府這一由少數(shù)人組成的實(shí)體,而是實(shí)實(shí)在在惠及民眾,尤其不能剝奪應(yīng)屬于失地農(nóng)民的增值收益。本著地利共享的原則,被征地在進(jìn)行了土地一級(jí)開發(fā)后出讓所得的金額理應(yīng)優(yōu)先償付用于土地平整、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)配套設(shè)施建設(shè)等的費(fèi)用,這其中包含了留用地一級(jí)開發(fā)和農(nóng)民住房建設(shè)成本、一級(jí)開發(fā)商進(jìn)行土地開發(fā)應(yīng)得的利潤和政府工作人員應(yīng)得勞務(wù)報(bào)酬。盈余的土地出讓金則需要進(jìn)行規(guī)范管理,?？顚Ｓ?用于當(dāng)?shù)毓卜?wù)設(shè)施的管理維護(hù)或支持居民社會(huì)福利建設(shè)。3.