論中央職能的公共性

論中央職能的公共性

公共性反映了公共、共享和共同效應(yīng)的性質(zhì)。然而，公共性只能通過與主體合作的副產(chǎn)品來享受。作為歷史的產(chǎn)物，它不能拒絕自覺建設(shè)。政府作為一個社會的、歷史的存在,不同社會發(fā)展階段的社會關(guān)系結(jié)構(gòu)決定著政府的價值訴求,這使得政府職能的調(diào)整與職能建設(shè)成為貫穿于社會歷史各階段政府改革的核心主題。隨著社會對普遍性的權(quán)利平等的渴求,要求政府以公共利益為價值基點去維系一個以公共性為行為取向的和諧共同體就成為歷史的必然。政府職能則是政府公共性的表征和實現(xiàn)中介。政府的職能伸縮所展現(xiàn)的是政府作用程度的變化,是公共性實現(xiàn)方式的變化,亦是對政府職能公共性要求的變化。公共性雖已成為政府特質(zhì)的內(nèi)在要求,但不能籠統(tǒng)地用“公共性”去定義一個統(tǒng)稱性的政府概念,不顧及公共性在政府系統(tǒng)內(nèi)存在的量與質(zhì)的差異,尤其是忽視政府的層級性存在及其職能的層次性差異。公共性并非一個堅硬的實體,它有其內(nèi)在結(jié)構(gòu),而這一結(jié)構(gòu)在政府系統(tǒng)中就表現(xiàn)為一種層級性差異。厘清這種差異是準確定位不同層級政府職能,合理界定政府與社會、政府與市場關(guān)系的基礎(chǔ),進而界定中央政府的職能在理論邏輯上必須通過其職能的公共性內(nèi)在特質(zhì)來理解和回答。本文期望在公共性的價值基點下深化、細化政府職能的研究,通過一般化的理論分析為中央政府職能改革以及行政管理體制改革提供參考。然而,內(nèi)在的分析必然更多地指向中國現(xiàn)實。一、中央政府—中央政府的“強公共性”存在當我們擬探討中央政府職能的公共性問題時,首先意味著承認職能的組織載體———中央政府的公共性存在。因而,揭示中央政府公共性的存在形式及其特征是理解和闡釋其職能公共性的前提。只是,當我們以“必要的惡”來審視政府的產(chǎn)生時,卻常常忽視其作為“必要的善”在公共性的條件創(chuàng)造與公共性實現(xiàn)、再生之中的意義。學(xué)者們在檢視公共性生產(chǎn)的時候,往往強調(diào)其通過自愿、自主地交往自動生成的意義,割斷其與政府或者權(quán)力的關(guān)系,忽視這一已成為歷史性的背景性(卻往往是顯性)存在的前提性機制。其實,公共權(quán)力系統(tǒng)一開始就在建構(gòu)著公共性。正因為權(quán)力維護著公共領(lǐng)域和展現(xiàn)的空間,因而它自身也成了人類技能的生命線。在實然的意義上,作為普遍利益的代表與維護象征的國家只有(實際上也只是)借助于中央政府這個中介環(huán)節(jié)才能形成在場的公共性存在,履行其實現(xiàn)公共利益的公共性要求。我們可以發(fā)現(xiàn),中央政府這一全國性治理機構(gòu)的公共性在時間與空間范疇上都有著強于地方政府組織、非政府組織、公民等主體行為公共性的特征,即中央政府是一種“強公共性”存在。從時間維度看,無論是在酋邦時代還是帝國時代以及民族國家乃至世界國家時期,在一個組織機構(gòu)的意義上,都無法拒絕中央政府或類似于中央政府的某一核心管理實體的存在,只是冠之以不同稱謂。當然,這也僅僅說明在人類歷史的發(fā)展中,中央政府是一個歷史性的公共存在物。從一個國家存續(xù)的角度看,也許這種公共的存在因其階級性的限制而并不具有基于公共利益的公共屬性。在工具性的意義上,政府代表著那個時代的公共性,或者代表著那個時代的統(tǒng)治階級利益的公共性。在階級社會等級式公共性的時代,統(tǒng)治者為了戰(zhàn)爭而修筑的公共交通設(shè)施,或者為了滿足歲入而修筑的水利工程等公共產(chǎn)品的生產(chǎn),也具有公共意義。政府的屬性決定著政府的職能屬性。所以,雖然它表現(xiàn)出一定的現(xiàn)代公共性的內(nèi)容,但本質(zhì)上是與公共性相悖的。在現(xiàn)代資產(chǎn)階級社會,消費文化的蔓延以及大眾媒體的市場化趨向,使得“公共性的功能已經(jīng)從一種源自公眾的批判原則轉(zhuǎn)變成一種被操縱的整合原則241,”成為資產(chǎn)階級的意識形態(tài)機制。而作為意識形態(tài)的公共性成為階級社會的統(tǒng)治工具,僅僅具有了符號意義。只有在以公民權(quán)利為基礎(chǔ)的民主社會之中,中央政府才既是共有的,又是共用、共享的。換言之,其“強公共性”的存在在量與質(zhì)的變動中不斷地強化著。在空間范疇上,公共性不僅是應(yīng)然意義上的總體性要求,同時也實然的存在于不同的領(lǐng)域?，F(xiàn)實地看,公共領(lǐng)域有著“文學(xué)公共領(lǐng)域”、“政治公共領(lǐng)域”、“鄉(xiāng)村公共領(lǐng)域”、“城市公共領(lǐng)域”、“網(wǎng)絡(luò)公共領(lǐng)域”等多種存在形式。公共性同樣也就有著不同的樣態(tài)與范疇,但中央政府是伴隨我們生活世界的一個公共性存在物。作為一種社會建構(gòu)的治理機制,中央政府以全國性法律建構(gòu)的方式滲入到公民的日常生活世界,將自己的影響力遍布社會生活的各個領(lǐng)域。中央政府以公共利益為價值中軸,以憲法原則為指導(dǎo),維護并實現(xiàn)著公民的基本權(quán)利。也正是由于中央政府以公民權(quán)利作為其公共性的身份特質(zhì),從而不同于以地區(qū)居民、組織成員等方式界定的具有身份和地域范圍限定性的公共性。同時,中央政府的公共性也伴隨著公民社會與市場系統(tǒng)的發(fā)展而不斷成長,并借助于科技的力量將自身的公共性存在在空間和時間范疇上得以延展。這一方面使中央政府的公共性越來越具有“量”上的公共性意義,同時,社會對其公共性“質(zhì)”的要求也必將隨之加強。作為總體公共性的維系者,當中央政府之外的公共治理主體不能有效地回應(yīng)社會公共需求,出現(xiàn)缺位、錯位、越位的時候,中央政府又以公共利益為價值標準對其進行監(jiān)督與矯正。例如,當市場力量介入公共領(lǐng)域,成為公共性侵擾者的時候,對這一力量的對抗與對社會公共性的維護,則需要政府尤其是中央政府運用系統(tǒng)性的權(quán)力機制來加以對抗。比如中央政府通過制定財政與貨幣政策來應(yīng)對金融危機,通過弘揚社會倫理來抵抗市場理念泛濫對傳統(tǒng)倫理道德的銷蝕,都是作為社會自我保護機制自反性地發(fā)揮作用的體現(xiàn)。即使“在資本主義國家中,‘官僚主義’的干預(yù)時常是減輕無限制的經(jīng)濟權(quán)力產(chǎn)生的罪惡的一種手段”83。二、做擴展性重釋實踐中的中央政府的“強公共性”存在是通過其職能來體現(xiàn)和落實的,換言之,中央政府職能的公共性范疇既需要體現(xiàn)“強公共性”的責任,也需要貫徹“強公共性”的要求。這就必須細致地考察政府職能的內(nèi)在構(gòu)成,不應(yīng)簡單地對其做“職責”與“功能”的構(gòu)成性解釋。這種化約性地解釋不能反映中央政府職能的公共性內(nèi)在,更容易忽視其公共性要求,因而,必須將政府職能做一擴展性重釋,以展現(xiàn)其內(nèi)在結(jié)構(gòu)。我們認為,政府職能是為了滿足公共價值訴求和現(xiàn)實需求所進行的目標模式、現(xiàn)實結(jié)構(gòu)與實施機制(包括實現(xiàn)過程與手段選擇兩方面)的安排。進而,我們對于中央政府職能的公共性要求可以從價值指向、目標模式、結(jié)構(gòu)安排、實現(xiàn)過程、手段選擇以及職能結(jié)果等幾個角度加以概括和闡釋,而這也正反映著中央政府職能公共性的范疇。(一)中央對社會整體的利益整合,有利于為公共利益的實現(xiàn)提供制度基礎(chǔ)和前提。在社會公共利益是政府之公共性要求的核心價值指向。如前所述,中央政府職能的公共性是基于國家與社會的公共利益要求,在時間和空間上體現(xiàn)出來的。這也是政府合法性的基礎(chǔ)。相較于地方政府以及其他公共利益的實現(xiàn)主體而言,中央政府的公共利益要求中的“公共”的含義更為準確。為了保證公共利益的公共性最大化實現(xiàn),中央政府必須確保治理體系中相關(guān)治理主體的合作。當前西方改革中的網(wǎng)絡(luò)化治理、整體性治理和伙伴關(guān)系治理等都表明了在分權(quán)、放權(quán)的改革下,對碎片化的公共治理結(jié)構(gòu)的重新整合,保證公共利益的公共性最大化。以社會整體為基礎(chǔ)的公共利益是中央政府職能安排與踐行的價值基礎(chǔ)。中央政府應(yīng)超脫于利益相沖突的群體或階層,使公共利益得到切實保障,而不被某個階層或利益群體所俘獲。統(tǒng)一的公共利益價值認知是統(tǒng)一政府職能價值指向的前提。但公共利益作為政府職能的價值旨歸在具體的歷史與社會發(fā)展階段,及不同的國家或地區(qū)的職能價值定位上又存在差異,進而就出現(xiàn)了對公共利益的不同解釋,如效率最大化的公共利益觀,公平、公正的公共利益觀,或者個體中心的公共利益觀以及集體中心的公共利益觀,等等。這種公共利益內(nèi)涵理解的差異,影響著中央與地方、中央政府與社會、中央政府與市場的關(guān)系,進而又影響著職能模式、運作過程與實現(xiàn)方式的設(shè)計。但是,不論在經(jīng)濟、效率、公平、公正等價值之間如何選擇,都必須是以公共利益為價值中軸來調(diào)適,而且,往往也正是這種螺旋式的遞階性價值選擇實現(xiàn)著公共利益。(二)政府職能目標模式的實踐指向目標模式是指政府職能調(diào)整與改革的最終指向。它體現(xiàn)在政府與社會、政府與市場、政府與公民、政府與政黨等之間的關(guān)系中?，F(xiàn)有研究大多混淆了政府模式與政府職能模式,如服務(wù)型政府是一種政府目標模式,而非政府職能目標模式。也有研究將政府職能轉(zhuǎn)變的目標與政府職能目標模式相混淆,或者將政府職能目標模式與政府能力相混淆。如小政府或有限政府指的是職能規(guī)模,“小政府、大社會”,“強政府、強社會”,“強政府、大社會”或者“小而強”的政府等表述則反映的是政府與社會關(guān)系的目標模式以及政府能力問題。同時,在服務(wù)型政府的政府目標模式下,有學(xué)者也將公共服務(wù)這一服務(wù)型政府的職能內(nèi)容等同于職能模式本身?？傮w來看,學(xué)術(shù)界對這一問題的理論關(guān)注不夠,也缺乏清晰地理解。需要強調(diào)并注意的是,中央政府職能的目標模式是作為政府整體的職能目標模式的代稱身份加以要求的,而地方政府與中央政府在這一目標模式的實現(xiàn)上存在著時段差異及具體職能內(nèi)容的差異。從我國實踐來看,自2005年的政府工作報告中正式提出建設(shè)服務(wù)型政府的目標以后,在2006年的十六屆六中全會、2007年的十七大上又分別加以重申。但在2008年十七屆二中全會《關(guān)于深化行政管理體制改革的意見》中則將“建設(shè)服務(wù)政府、責任政府、法治政府和廉潔政府”并列提出。2010年的《政府工作報告》雖又單列條目闡述服務(wù)型政府建設(shè),但繼2010年10月發(fā)布的《國務(wù)院關(guān)于加強法治政府建設(shè)的意見》中將建設(shè)法治政府作為一個目標后,在2011年的《政府工作報告》中以及《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃綱要》中,將建設(shè)法治政府和服務(wù)型政府再次并列提出。2013年的《政府工作報告》中提出“建立人民滿意的服務(wù)型政府”后,新一屆政府則提出建設(shè)“創(chuàng)新政府、廉潔政府、法治政府”?？梢?對于政府改革的目標模式問題,中央政府尚未形成穩(wěn)定的觀念,進而,對于政府職能的目標模式的實踐指向也必然缺乏一致性認知。從既有研究來看,有學(xué)者認為,引導(dǎo)型政府職能模式與自由主義時期的保護型和凱恩斯主義下的干預(yù)型政府職能模式相區(qū)別:它是在一種自覺的和主動的選擇中建立起來的,它服務(wù)于追趕發(fā)達國家的目標。根據(jù)這種模式,政府對經(jīng)濟的宏觀管理可以使它從以行政手段為主的管理轉(zhuǎn)向以經(jīng)濟、法律手段和服務(wù)相結(jié)合為主的管理,把主要精力用于宏觀引導(dǎo)和科學(xué)管理,履行好政府的社會職能,創(chuàng)造優(yōu)良的法律環(huán)境、管理環(huán)境和管理秩序。也有學(xué)者認為,我國政府職能模式必須從政府主導(dǎo)型職能模式向政府推動型職能模式轉(zhuǎn)變,并以引導(dǎo)型政府職能為目標。該模式是市場價值取向的,政府遵循激勵誘致行為的基本規(guī)律,運用公共政策和公共管理工具,引導(dǎo)市場機制和社會機制健康有序地發(fā)揮作用。該模式強調(diào)政府與市場、社會部門之間的合作關(guān)系,注重建構(gòu)政府宏觀引導(dǎo)方法和領(lǐng)導(dǎo)、協(xié)調(diào)的能力與藝術(shù)。從理論上看,公共性的實現(xiàn)必然要求政府以公共服務(wù)為主要職能內(nèi)容,這也符合服務(wù)型政府建設(shè)的目標需求。同時,公共性是一個集合體,即公共性在社會不同的區(qū)域與社會治理層級上都存在著量與質(zhì)的差異。然而,要超越公共性存在的“小型化”,打破公共性的身份限制性,實現(xiàn)公共性的可持續(xù)性。這就產(chǎn)生了對中央政府基于公共利益的以公共服務(wù)為主導(dǎo)的引導(dǎo)職能的需要。中央政府通過對總體性公共性的識別,以戰(zhàn)略性的視野引導(dǎo)著不同類型公共性的方向,從而實現(xiàn)公共性在不同領(lǐng)域以及不同時間上的融合。從這個意義上講,引導(dǎo)型政府職能的定位具有理論與現(xiàn)實合理性,但這仍是一個亟待深化的研究主題。(三)中央機構(gòu)設(shè)置:回應(yīng)社會公共需求在需求—供給的結(jié)構(gòu)性邏輯下,中央政府職能結(jié)構(gòu)的公共性取決于其職能構(gòu)成是否有效地吸納、整合并回應(yīng)了基本的且普遍的社會公共需求。中央政府的職能結(jié)構(gòu)安排是不同于各個地區(qū)以及公民個人具體要求的,而應(yīng)該有最為廣泛的代表性,即能夠反映關(guān)于社會穩(wěn)定、社會發(fā)展與社會和諧的總體需求。中央政府以提供對于全國公民皆沒有排他性的純公共產(chǎn)品為主要職責,公民通過享受這種公共服務(wù)來感受國家權(quán)威的存在及中央政府的公共性。而且當作為階級統(tǒng)治工具的國家消亡以后,政府的社會管理職能將成為其首要職能內(nèi)容?！奥鋵嵲诠残姓穆毮苌?則會實現(xiàn)從以政府運行為中心向以社會和公眾的需求為中心的轉(zhuǎn)變,從以行政效率為中心向以社會和公眾的根本利益的最大程度的實現(xiàn)為中心?！边@就需保證公共需求回應(yīng)的全面性,改變惟GDP的經(jīng)濟傾向,面向基本生活需求、基本公共服務(wù)需求,面向階層不均衡、城鄉(xiāng)不均衡、地區(qū)不均衡等現(xiàn)實,面向經(jīng)濟與社會發(fā)展失衡、經(jīng)濟發(fā)展與生態(tài)保護失衡的現(xiàn)實。在公共性的價值要求下,從社會整體的視角進行公共資源配置。因而,中央政府職能結(jié)構(gòu)安排所回應(yīng)的公共需求不僅是基本的而且是具體的,不僅是當下的,也是未來的社會公共需求。中央政府的機構(gòu)設(shè)置也是反映其職能是否具有社會回應(yīng)性的基本指標。在中央與地方政府“職責同構(gòu)”的情況下,合理的中央政府機構(gòu)設(shè)置會帶來顯著的正外部性。隨著社會發(fā)展以及轉(zhuǎn)型社會公共事務(wù)復(fù)雜性的增強,中央政府機構(gòu)與職能的擴張有著必然性。然而,當非一致的社會需求出現(xiàn)的時候,中央政府只能以權(quán)力分解、權(quán)力下放的方式賦予地方政府、社會組織承擔部分公共性實現(xiàn)的責任,以補充自身在社會總體公共性增量成長方面能力的不足,同時,這也意味著傾聽公民的聲音,接受社會的批評,以更為準確地辨別、回應(yīng)社會公共需求。但是,不能用政府規(guī)模來衡量其公共性的屬性與程度,而更為主要的是體現(xiàn)在公共財政結(jié)構(gòu)上。大部制改革、省管縣體制改革是通過橫向與縱向的權(quán)力結(jié)構(gòu)變革來調(diào)整中央政府職能的舉措之一,然而,這些改革都需要公共財政體制改革與之匹配,彰顯公共財政的公共性在中央政府職能回應(yīng)公共需求方面起著物質(zhì)基礎(chǔ)的作用。(四)有助于形成整體性合作關(guān)系公共性不僅是一種規(guī)范性要求,同時也需要體現(xiàn)在過程屬性中。開放的治理系統(tǒng)與多元主體合作的治理結(jié)構(gòu)是政府公共性的原初意義。公民通過以公共事務(wù)為中心議題的交往互動直接參與公共性生產(chǎn),對于公民主體而言易形成對中央政府公共性最為真切的感受和認知。中央政府職能的實現(xiàn)因依靠多元的政府或非政府組織而天然地具有分散的特點,需要功能分布的組織合作才能實現(xiàn)整體性的效能。換言之,中央政府職能公共性的實現(xiàn)需要在中央政府的公共性的引導(dǎo)下,通過多元社會主體的協(xié)同合作來實現(xiàn)。既然,公共性存在于人類生活世界的不同交往實踐之中,那么公共性的存在無論是在形式上還是范圍上都必然是多元的。不同的公共性范疇由不同的社會主體來承擔,這就出現(xiàn)了對社區(qū)組織與非政府組織的社會公共性意義的強調(diào)。非國家治理機構(gòu)的發(fā)展在現(xiàn)代社會不再是一種“邊陲”性的存在,它們越來越成為社會治理的關(guān)鍵合作者,尤其在人類社會生活豐富化、社會發(fā)展風險性增強的時候。因此要改變政府中心主義的思維模式,不能封閉于行政系統(tǒng)內(nèi)部;需增強社會自我治理的能力,加強社會組織以及公民在社會治理之中的自覺性與主動性,而非將其置于被動的可有可無的參與者位置。同時,在公共領(lǐng)域中展現(xiàn)的任何東西可為人所見、所聞,才具有可能最廣泛的公共性38。公開的、公共的批評是公共領(lǐng)域的基本特征,也是作為這其中存在物的中央政府及其職能公共性的實現(xiàn)途徑。這要求中央政府職能在決策、執(zhí)行、監(jiān)督各個環(huán)節(jié)都具有最大的開放性,接受社會的公共性檢視和糾錯。(五)政府治理的對象主要在于公共性的實現(xiàn)政府治理的工具選擇遵循著一定的理性邏輯。在公共行政發(fā)展歷程中,價值理性的追求是為了保證行政行為的公共利益指向,并能夠?qū)θ鮿萑后w給予羅爾斯式的正義關(guān)懷;工具理性的追求是為了實現(xiàn)行政行為的高效、低耗,經(jīng)濟原則是主要衡量標準;事實理性的追求是為了更高的回應(yīng)度,滿足公民的公共服務(wù)要求。但中央政府既不能以那種“致命的自負”,以為自己全知全覺、憑意志行事,亦不能機械化的做社會需求的反應(yīng)者,它需要在價值理性引導(dǎo)下對公共事務(wù)以及外部環(huán)境做選擇性認知與回應(yīng)。同時,公共行政不僅是理論科學(xué)更是實踐科學(xué),是一種“技藝”,有著自身的行為方式和手段,有著自身的工具理性。從“實然”通向“應(yīng)然”亦需要借助于工具理性。而價值理性不斷(通過事實理性)外顯化,并(通過工具理性)加以實踐的過程就是公共利益實現(xiàn)的過程。價值、事實、工具三種理性相結(jié)合的三維理性是中央政府職能公共性的理性結(jié)構(gòu)要求,否則政府職能的公共性追求將是“柏拉圖式”或教條式盲動的,又或成為不擇手段的“馬基雅維利”主義者,以至出現(xiàn)“本末倒置”,淪為暴政工具的可能。中央政府的行為更具國家意義,因而,行政、市場、社群、倫理等社會治理機制在宏觀公共管理范疇內(nèi)可以作為一種公共性實現(xiàn)機制來看待,中央政府則可以在宏觀層次上在諸種機制之間相機抉擇,將其作為公共性的實現(xiàn)手段。無論是政府與市場,還是政府與社會合作,在這種契約之中都包含著公共利益,并且實現(xiàn)著公共性的訴求。因而,在公共性的實現(xiàn)上,要注重發(fā)揮市場的基礎(chǔ)性作用以及社會自主治理的主體地位。中央政府的責任在于實現(xiàn)諸多治理機制運行的公共性,既避免市場機制過度擴張導(dǎo)致的功利主義、拜金主義、價值迷失、公共價值失靈等問題,也要避免行政機制的過度擴張導(dǎo)致的官僚主義、地方保護主義或本位主義問題,以及因法律機制建構(gòu)的滯后性及真空的存在權(quán)力行使的人情化、關(guān)系化,即在公共性職責的實現(xiàn)中,要依據(jù)場域性差異與能力性差異選擇政府工具,而這一選擇的標準需基于三維理性的要求。(六)公共性的實現(xiàn)依賴于公共利益的社會共享過程的公共性與公共利益實現(xiàn)之間并不存在線性相關(guān)性。政府失靈、市場失靈、志愿失靈讓我們發(fā)現(xiàn),機制的公共存在也難以獲得公共性的效果。同時,無論是作為各利益群體競爭的多元主義,還是作為理性主體選擇的公共選擇理論,它們對弱勢群體的利益都難以慮及。因為,在這些理論觀點與實踐之中,公共性的實現(xiàn)取決于公民所擁有的資源屬性。無論是在立法的觀點下以被代表的方式去實現(xiàn),還是顧客觀念引導(dǎo)下的公共服務(wù)提供的方式,又或者依賴于公民精神的確立,公共性都還停留在規(guī)范的層面,或者停留在個體的、局部的范圍之內(nèi)。公共性的實現(xiàn),最終取決于中央政府職能的履行結(jié)果,即是否實現(xiàn)了公共利益的社會共享,是否實現(xiàn)了社會包容。階級社會是階級利益主導(dǎo)的公共性,非階級社會是全民共享的公共性,是真實的、值得追求的公共性。無論是在抽象的規(guī)范層面上,還是在具體的公共產(chǎn)品、公共服務(wù)配置層面,公共性都應(yīng)體現(xiàn)出包容、共享的特征。防止因經(jīng)濟因素、身份因素、制度因素而產(chǎn)生排斥,只有真正將“統(tǒng)籌兼顧”作為基本方法,通過中央政府職能履行的成果共享,優(yōu)化社會資源的階層、群體配置,有效控制貧富差距,降低社會成員的“相對剝奪感”,才能使社會成員有自尊感,才能實現(xiàn)社會和諧。然而,公共性的享有者不是中央政府組織,不是執(zhí)政黨,而是公民、社會,因而,中央政府職能公共性的實現(xiàn)本質(zhì)上在于社會總體效率最大化。換言之,“公共性要求對績效絕不能簡單地用利潤或效率標準來進行衡量,而是必須用服務(wù)效果、質(zhì)量和公眾滿意的程度等多種尺度作標準。”也只有以中央政府職能結(jié)果的公共性為指導(dǎo),才能為職能結(jié)構(gòu)安排、實現(xiàn)過程、實現(xiàn)方式等層面的公共性實現(xiàn)提供指導(dǎo),也正是在這個意義上我們才能走出以產(chǎn)權(quán)為標準進行的公私劃分模式,走出形而上學(xué)的陰影。三、公共性的社會屬性中央政府職能公共性范疇的考察實際上指明了其公共性建設(shè)的著力點。但是,由可能走向現(xiàn)實還需要將其置于政治社會的公共生活框架下來審視,正如有學(xué)者所言,“我們只能在某一文化圈里,也就是在相對封閉的社會理性所支配的空間里尋找公共性,但與此同時,我們也應(yīng)該將公共性放到整個人類的歷時空間和共時空間里去把握其普遍因素。”公共性作為一種規(guī)范性原則,亦作為一種實踐標準和行為目的物,有著源于其社會與政治屬性的條件要求。同時,在公共生活世界里,當我們把中央政府作為組織性交往主體的時候,在時間與空間范疇內(nèi)“強公共性”存在的中央政府的交往對象是面向社會整體以及每個公民的,相應(yīng)的,中央政府職能公共性的實現(xiàn)就不應(yīng)再從中央政府自身,即對其公共性的倫理自覺去要求,而必須從交往關(guān)系中,從作為交互主體的另一方———公民或社會中,及其他們的交往規(guī)則的建構(gòu)中,去尋找其公共性的實現(xiàn)基礎(chǔ)①。(一)社會公共性的缺失中央政府職能的公共性不僅取決于其自覺地建構(gòu),更是由社會公共領(lǐng)域的公共性決定的。中央政府既是公共領(lǐng)域的交互主體,也是社會公共領(lǐng)域的批判與訴求對象。在作為一個共有的交往空間的公共領(lǐng)域,中央政府作為組織化的社會主體存在于社會交往結(jié)構(gòu)之中,也是在這里,公眾通過交往形成的公開批判所產(chǎn)生的公共輿論,成為中央政府公共性的生產(chǎn)者與矯正者。公共領(lǐng)域的存在形塑著自由、自主交往的經(jīng)濟市民作為平等而自由公民的身份。因而,只有穩(wěn)定而規(guī)范的公共領(lǐng)域,才能保證有效的公共交往,形成真實的公共意見,為中央政府職能的公共性提供社會基礎(chǔ)與合法性,并借助于公共領(lǐng)域的批判功能來實現(xiàn)去偽存真的公共性理想。但在現(xiàn)代社會,“公共輿論往往只是那些關(guān)于特定公眾問題或情況的觀點238,”由一個事例或一系列事件所激起。在這種情況下,社會組織作為發(fā)現(xiàn)社會問題、整合公共輿論的基本機制的作用就必須加以重視,“它們對私人生活領(lǐng)域中形成共鳴的那些問題加以感受、選擇、濃縮,并經(jīng)過放大以后引入公共領(lǐng)域?！贝藭r,社會組織也成為公共領(lǐng)域的一種形式。因而,不僅國家機關(guān),一切具有公開影響的機構(gòu),都要求具有公共性,將其置于公共領(lǐng)域之中接受公共輿論批判和監(jiān)督。例如,截至2011年,我國的社會組織約有44萬個②,但由于規(guī)范性不足,缺乏來自于政府與社會公眾的公共性信任。信任的缺乏導(dǎo)致了公共性功能實現(xiàn)的社會資源基礎(chǔ)的匱乏,這進一步導(dǎo)致了偏向于政府組織資源獲取的資源型的、組織化的依附性的存在。社會組織無法發(fā)揮其協(xié)同治理的作用,難以有效承擔公共性生產(chǎn)的職責。網(wǎng)絡(luò)空間是現(xiàn)代公共領(lǐng)域的新形式。信息技術(shù)的發(fā)展為普通民眾超越地域與時間限制、參與政府決策提供了機會,使更多的政府行為受到公眾的監(jiān)督,也使中央政府決策的科學(xué)化和民主化成為可能。這一作為批判的公共性的媒介,同樣也可以作為社會公共性的塑造媒介。但是,這也可能淪為操縱的公共性而導(dǎo)致公共領(lǐng)域的封建化,從而喪失公共性的真實性。在大眾社會,網(wǎng)絡(luò)話題的塑造者更具公眾性,作為娛樂性的觀念表達,公共事件被娛樂化對待,抑或以娛樂化的方式塑造著虛假的公共問題,進而,理性的公共空間可能變窄了。傳媒化公共事件與私人事件的公共傳媒化,虛擬空間的情緒極化導(dǎo)致的個體失聲,以及網(wǎng)絡(luò)水軍對輿論的扭曲,等等,通過制造虛假意識與虛假共識,使網(wǎng)絡(luò)空間異化為“偽公共性”制造的機制。無法為中央政府職能定位與結(jié)構(gòu)選擇等發(fā)揮經(jīng)過整合的社會需求基礎(chǔ)的功能。據(jù)調(diào)查目前中國網(wǎng)民規(guī)模達到5.64億,手機網(wǎng)民規(guī)模達4.2億,農(nóng)村網(wǎng)民規(guī)模達到1.56億,互聯(lián)網(wǎng)普及率為42.1%,上網(wǎng)設(shè)備也呈多樣化發(fā)展①。在對官員的監(jiān)督與揭發(fā)之中,在對自然災(zāi)害的公共關(guān)注之中,展現(xiàn)著自身的公共性價值。但我國網(wǎng)絡(luò)社區(qū)公共輿論尚處于萌發(fā)階段,其理性爭辯精神以及網(wǎng)絡(luò)公民精神還不足,其自身的公共性以及公共性功能還需質(zhì)的提升。(二)公民是公共性實現(xiàn)的主體性保障“沒有公眾就不可能有公共領(lǐng)域。公眾之所以擁有這種權(quán)威,是因為它對于活動者能夠在其中出場的公共領(lǐng)域的內(nèi)部結(jié)構(gòu)來說,是具有構(gòu)成性意義的450?！钡珱]有一個成熟的公民也不會有真正的公共領(lǐng)域,也就不存在中央政府及其職能的公共性。沒有公民支持、信任的公共性是“自制”的公共性,也可能是不能反映公共需求的“偽公共性”。公共性并不單純的是一種屬性,它還是一種價值認知關(guān)系,也就是說,公共性的存在與實現(xiàn)還需要公共性的價值相關(guān)者的自覺發(fā)現(xiàn)。如果社會行為主體對于公共性缺乏認知,也就無法自覺地去建構(gòu)公共行動,無法糾正中央政府的非公共性行為,從而,中央政府職能公共性的生產(chǎn)僅限于偶然性的、副產(chǎn)品似的境況下。公共性來自于公共領(lǐng)域的公共交往,公民是公共性的構(gòu)成性要素。一個社會基礎(chǔ)生產(chǎn)一種社會公共性。公民不僅是公共性要求的主體,而且他們自身便是公共性要求的實現(xiàn)者或公共性的載體。因而,作為公共性最終享有者的公民也是公共性實現(xiàn)的主體性保障,中央政府職能的公共性的實現(xiàn)必然要求他們有著愿意為公共性的追求而相互承認、相互協(xié)作的精神,以達成“集體行動”。而這種相互理解與相互合作的道德準備是一種公共理性,即理性的公共性運用。它是自由而平等的公民以公共議題為中心、以公共善為旨歸的理性。這種理性是公民在公共生活中實現(xiàn)反思性交往的道德前提,基于這一道德內(nèi)在的理性行為是公共規(guī)則公共性真實的保障71,它有利于防止公共性的被動供給、異化,它推動并衍生著政府系統(tǒng)的更新以及政府公共性的實現(xiàn)。歷史地看,公共性的發(fā)生與實現(xiàn)以個體的私利性為基礎(chǔ),但僅僅強調(diào)公民在公共生活中的經(jīng)濟條件是不夠的,需要道德成熟與政治成熟并行。如果僅僅強調(diào)其財產(chǎn)權(quán)利、教育權(quán)利而忽視其政治參與權(quán)利,最終會引致虛假公共性下的合法性危機。同時,僅僅強調(diào)其政治民主權(quán)利而忽視對其經(jīng)濟權(quán)利的保障,同樣可能導(dǎo)致虛假的和被操縱的公共性。只有社會個體以一種公民自覺的政治成熟去感知作為公共事務(wù)、公共問題、公共權(quán)力等對象性存在的時候,公民主體才能辨識政府職能的公共性是否是真實的,是否是可追求并值得追求的。然而,“只有當公民們同時把自己視為法律的制定者,并且也認識到作為接受者必須遵從這些法律的時候,他們在政治上才能說是自主的。只有通過強制法的形式,把具有立法資格的民主公民的身份價值制度化,私人自主與公共自主之間的辯證關(guān)系才能清楚地表現(xiàn)出來84?！贝藭r,公共性的實現(xiàn)才成為人類自覺的行為過程的邏輯結(jié)果,公共性不再是一種國家強制或者人為設(shè)計,而是一種公共生活的選擇。(三)法制的公共性政府及其行政的公共