建國以來政府與農(nóng)民關系演變的歷史考察

建國以來政府與農(nóng)民關系演變的歷史考察

學院教授、副院長、博士點帶頭人。他主要從事行政、法律和法治建設的研究?！爸卫怼崩砟钆d起于上世紀末,全球治理委員會在《我們的全球伙伴》一書中對“治理”的精髓做了最具代表性的闡釋,治理是公民、政府機構(gòu)和各種組織共同管理社會事務的過程,在這一持續(xù)過程中,治理的核心表現(xiàn)為它能夠融合多樣的甚至相互沖突的利益,并使之最終達成一致的行動方案(1),與以往行政方式相比,治理更加尊重多元主體的利益表達。在學者看來,通過治理模式變革,以“由民作主”的多元治理理念代替先前“替民做主”的一元管治傳統(tǒng),積極構(gòu)建政府主導與農(nóng)民主體互為依托、相互促進的關系,充分發(fā)揮農(nóng)民對基層政府轉(zhuǎn)型的內(nèi)發(fā)推動力量(2),是實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理轉(zhuǎn)型,構(gòu)建參與式鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理新格局的必然選擇。但從鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理轉(zhuǎn)型實踐來看,政府主導與農(nóng)民主體作用并未很好兼容,政府職能錯位、缺位、越位,農(nóng)民主體喪失,公民參與失范等現(xiàn)象還大量存在。因此,如何對政府主導與農(nóng)民主體做出合理規(guī)制與理性安排,使二者盡快擺脫鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革的路徑依賴,是推動參與式治理發(fā)展進程中必須解決的重要問題。一、政府與農(nóng)民關系從汲取到給予的轉(zhuǎn)變從人治到法治,是建國以來政府與農(nóng)民關系在政治領域的最主要特征。人治在中國三千年來的歷史中占據(jù)了絕對主導地位,這種政治模式一直延續(xù)到建國初期。新中國成立后,在中央集權(quán)政治體制和高度集中計劃經(jīng)濟體制背景下,國家陸續(xù)制定了一系列法律法規(guī),但由于經(jīng)濟基礎、政治環(huán)境和法治文化等因素的影響,這一時期領導人的基本傾向是人治(3),政府與農(nóng)民之間關系缺乏明確法律規(guī)制,行政行為具有強制和指令性特征。直至文革結(jié)束后,在對歷史教訓深刻反思的基礎上,黨和國家提出依法治國,才逐漸開啟了農(nóng)村法治化進程。隨著憲法、民法等法律法規(guī)的制定,政府與農(nóng)民關系逐步進入法治軌道。上個世紀末,依法治國基本方略最終確定,國家制定了大量規(guī)范、調(diào)整政府與農(nóng)民關系的法律法規(guī)和部門規(guī)章,如《村民委員會組織法》、《農(nóng)業(yè)法》、《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證管理辦法》等,形成了較為完備的規(guī)范政府與農(nóng)民關系的法律體系,為參與式治理提供了法治氛圍和基本保障。從汲取到給予,是建國以來政府與農(nóng)民關系在經(jīng)濟領域內(nèi)的演變路徑。新中國成立后百廢待興,為了促進國民經(jīng)濟發(fā)展,國家領導人學習蘇聯(lián)模式,選擇了工業(yè)優(yōu)先道路。與之對應,政府為了積累工業(yè)發(fā)展資源,在鄉(xiāng)村建立了基層政權(quán)組織,通過農(nóng)業(yè)合作社、人民公社等組織將各種資源配置權(quán)控制在自己手中(4),以稅收、工農(nóng)業(yè)剪刀差等形式“汲取”農(nóng)業(yè)結(jié)余向工業(yè)轉(zhuǎn)移,這期間農(nóng)民必須服從政府指令性安排,為工業(yè)發(fā)展做出巨大犧牲。改革開放后,國家對農(nóng)產(chǎn)品的控制逐步放開,但農(nóng)村資源向城市流動的情況并未改觀,同時農(nóng)村發(fā)展還面臨著農(nóng)業(yè)公共支出不足、公共產(chǎn)品分配重不均衡、農(nóng)民話語權(quán)弱化等因素阻礙,造成城鄉(xiāng)差距越來越大,工農(nóng)關系呈現(xiàn)“以農(nóng)富工”的特征。十六大之后,統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、建設社會主義新農(nóng)村的發(fā)展戰(zhàn)略使經(jīng)濟領域內(nèi)政府與農(nóng)民關系發(fā)生深刻變化,尤其是農(nóng)業(yè)稅取消后鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的“汲取”行為不再具有合法性。作為國家政權(quán)組織的末梢神經(jīng),鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的經(jīng)濟職責主要轉(zhuǎn)變?yōu)椤敖o予”,包括執(zhí)行各項惠農(nóng)政策、提供農(nóng)村公共服務、引導農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展等,這種轉(zhuǎn)變?yōu)閰⑴c式治理構(gòu)建提供了基本政治運行空間。從管治到服務,是建國以來政府與農(nóng)民關系在社會領域內(nèi)的基本趨向。改革開放前,不管國家基層政權(quán)組織采取何種形式,其職能都是與當時高度集中的政治、經(jīng)濟制度相適應的。長期存續(xù)的人民公社將其職能集中于完成上級指令性生產(chǎn)計劃和組織發(fā)動群眾生產(chǎn),忽視了政府的社會職能,此時政府與農(nóng)民關系更多地體現(xiàn)為“命令-服從”的單向管治,造成推動農(nóng)村發(fā)展的草根力量長期處于壓抑狀態(tài),農(nóng)民主體作用難以體現(xiàn)。改革開放后,鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制再次確立,政府逐漸向社會放權(quán),農(nóng)民經(jīng)濟自主、政治相對獨立的趨勢越發(fā)明顯,農(nóng)村利益多元化已成事實,構(gòu)成了參與式治理發(fā)展的宏觀背景。2004年之后,隨著建設服務型政府目標的提出,結(jié)合統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展和建設社會主義新農(nóng)村的客觀需求,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府社會管理職能逐步轉(zhuǎn)向服務,表現(xiàn)為規(guī)范鄉(xiāng)村發(fā)展社會環(huán)境、培育農(nóng)村經(jīng)濟和社會組織、保障充足公共產(chǎn)品供應等,政府從管治到服務社會職能變遷,是治理模式下政府主導與農(nóng)民主體有效溝通、良性互動、達成互信的必要前提。二、推動鄉(xiāng)村地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展,培育參與意識,重建參與式治理的制度保障美國學者亨廷頓認為發(fā)展中國家要想解決現(xiàn)代化面臨的問題,就必須依靠政府的主導職能,由政府創(chuàng)制和執(zhí)行政策推動社會、經(jīng)濟改革(5)?？梢娬维F(xiàn)代化過程中政府發(fā)揮主導作用是必要的,合理的政府主導能夠推動社會向既定目標有序前進,否則就極有可能因利益差異等原因誘發(fā)政治動蕩,阻礙國家現(xiàn)代化發(fā)展。結(jié)合我國強勢政府的歷史傳統(tǒng)和鄉(xiāng)村地區(qū)公民社會遠未成熟的現(xiàn)實,政府主導作用在基層治理轉(zhuǎn)型過程中依然占據(jù)著重要地位。但治理語境下的政府主導建立于服務型政府基礎之上,行政機關及其工作人員的工作目標是為公民服務,并確實全心全意為他們服務(6),也就是說“服務”是政府存續(xù)和職能開展的核心,政府行為必須具備服務意愿。因此在參與式治理背景下的政府主導是以服務為導向、服務為手段、服務為目的而設置的政府主導。參與式治理模式中政府應當以服務手段,為鄉(xiāng)村謀求更大的發(fā)展空間,在優(yōu)化社會管理、宏觀調(diào)控等管理職能的同時,增強民本觀念,主動吸納農(nóng)民參與政府決策過程,其主導職能具體表現(xiàn)在以下幾個方面:首先,推動經(jīng)濟發(fā)展,鞏固參與式治理的物質(zhì)前提。有序的民主制度是與特定經(jīng)濟條件相適應的,發(fā)展參與式民主也必然需要與之對應的物質(zhì)準備,因此政府主導參與式治理的發(fā)展,首先應當推動鄉(xiāng)村地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展,提供民主的物質(zhì)基礎。治理意蘊中的政府主導經(jīng)濟發(fā)展主要通過提供有效的制度安排來實現(xiàn)(7),即通過各項制度安排保障公民合法權(quán)益營造經(jīng)濟發(fā)展環(huán)境、秉持公平立場彌合貧富差距、立足環(huán)境容量實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展、引導優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)集聚提升經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量等,來推動農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟和社會整體發(fā)展。隨著鄉(xiāng)村經(jīng)濟和社會發(fā)展,市場經(jīng)濟在農(nóng)村地區(qū)建立后,擺脫封閉小農(nóng)經(jīng)濟后的鄉(xiāng)鎮(zhèn)公民自然會由于利益分化而產(chǎn)生不同的利益訴求,出于表達和維護自身利益的需要,他們往往會自發(fā)地通過各種方式參與政府治理過程,影響政府決策,也就自然而然地為發(fā)展參與式治理提供了穩(wěn)固的社會基礎。因此,發(fā)展參與式鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理就必須加快鄉(xiāng)村地區(qū)經(jīng)濟建設。其次,培育參與意識,重建參與式治理的人文精神?？陀^來講,城鄉(xiāng)差距不僅體現(xiàn)為經(jīng)濟不均衡,更體現(xiàn)為城鄉(xiāng)意識差異。與城市相比農(nóng)村地區(qū)家族觀念、清官情結(jié)、膽小怕事、從眾心態(tài)更為明顯,缺乏參與式治理必備的公民意識、公益精神、民主理念等價值基礎與人文精神,是實踐中參與式治理失范和無序的重要誘因。在相對落后的鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)構(gòu)建參與式民主的一項重要任務,是培育參與式治理所需的民主意識、民本意識、責任政府理念和公民意識等人文精神,政府應當通過教育、宣傳、以身作則等方式培育公民意識,增強鄉(xiāng)鎮(zhèn)公民公益觀念和民主思想,大膽舍棄鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會中不合時宜的落后思想,政府還應當堅持民本至上,通過具體行政行為尊重公民意識和公民意愿,為參與式民主發(fā)展重建人文氛圍,這種氛圍所蘊涵的自由、平等、寬容、妥協(xié)、有序等思想,是改變公民精神,進而影響公民行為,最終促成鄉(xiāng)鎮(zhèn)參與式治理有序運轉(zhuǎn)的最深層保障。再次,尊重法治精神,構(gòu)建參與式治理的制度保障。民主與法治自誕生以來就是互為依托、共存共生的關系,缺乏法治保障的民主參與是孱弱甚至是不切實際的。隨著法治化進程不斷向鄉(xiāng)土社會滲透,農(nóng)村法治化水平也在逐漸提高,但兩千多年的人治桎梏遠非短期內(nèi)可以消除,法治觀念淡薄、重人情而輕法治、重實體而輕程序、有法不依等現(xiàn)象還廣泛存在,可以說當前與發(fā)展參與式民主相適應的法治條件尚未確立。雖然從法理上講基層政府并不具備創(chuàng)制法律的職能,但這并不妨礙實踐中基層政府從行政行為法治化的角度出發(fā)推動農(nóng)村法治進程發(fā)展,政府應當通過各種方式積極引導和深化鄉(xiāng)村法治建設,主動強化建設法治政府,在鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理轉(zhuǎn)型的同時推動法治政府、陽光政府和責任政府建設,將公平、正義的法治理念確立為政府主導的理念和目標,使依法行政真正成為行政和執(zhí)法的基本準則,最終為參與式鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理提供穩(wěn)定、透明、可預測的法治基礎和制度保障。最后,優(yōu)化公共產(chǎn)品,滿足參與式治理的服務需求。參與式治理與以往管治模式相比最顯著特征在于它不同于單向“命令式”的行政方式,更多地表現(xiàn)為雙向“協(xié)商式”的行政方式,這種模式下農(nóng)民可以通過利益表達來影響甚至決定政府公共產(chǎn)品供給。在實現(xiàn)參與式治理愿景過程中,也需要政府提供必備的公共產(chǎn)品供給,來滿足建構(gòu)鄉(xiāng)鎮(zhèn)參與式治理的需求。從現(xiàn)有鄉(xiāng)鎮(zhèn)參與式治理實踐來看,政府應當為農(nóng)民參與鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理提供以下公共服務:為公民參與鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理提供必要的場地、資金和服務,增加政府透明度,公開政務信息,不斷增加財政支農(nóng)投入,發(fā)展鄉(xiāng)村地區(qū)教育醫(yī)療等公共事業(yè)提升公民參與能力。除了增加鄉(xiāng)村地區(qū)物質(zhì)化的公共產(chǎn)品供給外,政府還應當結(jié)合當?shù)貙嶋H對公民參與鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理的范圍、方式、途徑和救濟等程序問題做出合理的制度供給,積極支持公民有序行使參與權(quán),否定無序和破壞性的制度外參與行為,同時通過政府對公民參與需求的積極回應,不斷提高公民參與的有效性和可信度,才能為參與式治理的生成提供高效、優(yōu)質(zhì)的公共服務。三、實現(xiàn)從農(nóng)民向公民轉(zhuǎn)變,促使農(nóng)民成為參與式治理的主體政治絕不能只在自上而下的單軌上運行,一個健全的,能持久的政體必須是上通下達,來還自如的雙軌形式。(8)任何一種穩(wěn)定的政治體制都必須既能為國家意志傳遞提供自上而下的途徑,也能為公民意愿表達提供自下而上的通道。由政府主導推動鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理轉(zhuǎn)型也必須與農(nóng)民主體作用相結(jié)合,樹立農(nóng)民是農(nóng)村社會發(fā)展的建設主體、決策主體和利益主體地位,才能彌補城鄉(xiāng)公民權(quán)利鴻溝,開放農(nóng)民自由發(fā)展的空間和途徑,使之真正成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理轉(zhuǎn)型中的創(chuàng)造主體、建設主體和推動主體,由下而上從根本上推動農(nóng)村社會轉(zhuǎn)型。具體而言,應當從以下幾個方面發(fā)揮農(nóng)民主體作用。首先,從農(nóng)民到公民,推動農(nóng)民主體的身份轉(zhuǎn)變?！掇o?！分袑⑥r(nóng)民涵義解釋為在農(nóng)村從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的勞動者,表明“農(nóng)民”代表的是一種職業(yè),但長期以來在城鄉(xiāng)二元化的制度安排下,處于行政籠罩內(nèi)的農(nóng)民不僅缺乏經(jīng)濟自主權(quán),更由于戶籍等制度羈絆缺乏自由權(quán),在工業(yè)優(yōu)先、城市優(yōu)先的導向性發(fā)展模式中,農(nóng)民成為了一種身份,成為“次等公民”的代名詞(9)。當國家發(fā)展參與民主時,農(nóng)民身份中隱藏的不平等已成為制約農(nóng)民主體作用發(fā)揮,阻滯鄉(xiāng)土社會發(fā)展與國家治理轉(zhuǎn)型的重要障礙。因此實現(xiàn)從農(nóng)民向公民轉(zhuǎn)變,不僅是對國家治理機制的創(chuàng)新,更是對傳統(tǒng)思維的革命,只有實現(xiàn)這一轉(zhuǎn)變才能使農(nóng)民擺脫以往制度束縛,充分享受憲法賦予公民對國家事務和社會事務的管理權(quán)、對國家機關及其工作人員的批評建議權(quán)、對國家機關及其工作人員申訴、控告、檢舉權(quán),也只有這樣才能使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理中公民的選舉權(quán)、知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)、表達權(quán)等權(quán)利得到尊重,使農(nóng)民真正成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)參與式治理的主體。同時,也只有實現(xiàn)從農(nóng)民到公民的身份轉(zhuǎn)變,才能使農(nóng)村居民真正成為利益分配格局中的平等主體,使農(nóng)村居民與城鎮(zhèn)居民享有平等的發(fā)展權(quán)利,為參與式日常民主形態(tài)營造生長和發(fā)育的權(quán)利空間。其次,從服從到自主,尊重村民自治權(quán)。村民自治權(quán)創(chuàng)制之初是為了彌補行政權(quán)在鄉(xiāng)土社會管理中的缺陷與不足,制度設計中的村民自治權(quán)與行政權(quán)之間是一種協(xié)作互補關系,但實踐中行政權(quán)往往處于居高臨下的優(yōu)勢地位,對村民自治權(quán)侵害的情況也不罕見。這種單向、粗暴的壓制不僅損害了村民自治作用的發(fā)揮,更損害了農(nóng)民對“自治”和“參與”的認同。從我國鄉(xiāng)村政治變遷規(guī)律來看,僅僅依靠科層制下的行政壓力、脫離農(nóng)民實際需求的鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革是難以成功的。建構(gòu)參與式治理機制,必須擺脫鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革的路徑依賴,尋找自下而上草根實踐的內(nèi)發(fā)力量,并將之與自上而下的政府改革相結(jié)合,才能有效發(fā)揮政府自覺與草根自發(fā)的作用,構(gòu)建行政權(quán)與村民自治權(quán)分工合作、良性互動的參與式治理模式。理順村民自治權(quán)與行政權(quán)的關系是發(fā)揮政府自覺與草根自發(fā)作用的前提,從傳統(tǒng)和現(xiàn)實角度考量,雖然短期內(nèi)村民自治權(quán)完全獨立并不現(xiàn)實,但在村民自治過程中重構(gòu)政府角色,遏制行政權(quán)的無限膨脹卻十分必要。只有將政府定位為社會發(fā)展的“服務者”,尊重村民自治權(quán)的獨立行使,并積極回應農(nóng)民和鄉(xiāng)村社會發(fā)展的服務需求,才能發(fā)揮村民自治制度的溝通、互動與互信功能,為參與式鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理提供穩(wěn)固的實踐和民意基礎。最后,從依附到自覺,發(fā)揮群團組織的聯(lián)動功能。農(nóng)民協(xié)會、婦女聯(lián)合會、老年人協(xié)會、共青團組織等群眾性組織的基本功能是依托行政資源,維護公民權(quán)益,為公民參與國家和社會事務提供必要的手段和途徑,但長期以來農(nóng)村地區(qū)群團組織對行政資源的依托,以及行政權(quán)對群團組織的絕對控制導致群團組織獨立性喪失,處于依附下的群團組織也逐漸異化為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的一部分,導致農(nóng)民在很大程度上不習慣,甚至是不愿意通過群眾性團體表達自身意愿,影響政府決策。群團組織功能缺失從兩個方面對農(nóng)民主體作用發(fā)揮產(chǎn)生不利影響,一是降低了農(nóng)民組織化程度。由于參與能力、專業(yè)知識等因素制約,農(nóng)民個體參與鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理效能較低、意愿難以被重視,客觀上限制了農(nóng)民主體作用發(fā)揮,增加了農(nóng)民的參與成本。二是群團組織參與渠道難以適應參與民主有序發(fā)展的需求,由于渠道限制部分農(nóng)民不得不走上制度外參與鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理、表達自身利益的道路,既承擔了巨大的參與風險,又增加了政治穩(wěn)定的負擔,對參與民主發(fā)展造成不利沖擊。從減少參與式鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理成本與風險的角度來看,在發(fā)展參與式鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理過程中,與其另建一套效能未明的群眾組織,不如認真改良現(xiàn)有組織,使其發(fā)揮應有的提高農(nóng)民組織化程度,疏通農(nóng)民參與渠道等功能。逐步將群眾性團體從依附于行政權(quán)中解脫出來,賦予它們實現(xiàn)職能所需的獨立地位,使之具備自主治理的能力(10),充分發(fā)揮它們在鄉(xiāng)村政治現(xiàn)代化過程中自覺吸納公民參與、自由表達公民意愿、積極維護公民權(quán)益功能的作用,最終成為推動國家鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理轉(zhuǎn)型的第三方力量。四、培育完善鄉(xiāng)村社會組織,發(fā)揮政府主導與