事業(yè)單位招標(biāo)采購工作存在問題與對策

事業(yè)單位招標(biāo)采購工作存在問題與對策招標(biāo)采購是事業(yè)單位一項(xiàng)復(fù)雜的工作,必須結(jié)合實(shí)際情況制定健全、合理的物資采購內(nèi)部控制制度,嚴(yán)格按照招標(biāo)采購法規(guī)以及其他有關(guān)采購政策規(guī)定開展業(yè)務(wù),確保真正采購到質(zhì)優(yōu)價(jià)廉的物資設(shè)備。本文總結(jié)研究基層事業(yè)單位招標(biāo)采購實(shí)踐中遇到的各種問題,并就完善相關(guān)法規(guī)提出針對性建議?？偨Y(jié)研究基層事業(yè)單位招標(biāo)采購實(shí)踐中遇到的各種問題,主要表現(xiàn)為,招標(biāo)投標(biāo)各方主體與行政監(jiān)管部門對招標(biāo)采購法律規(guī)定認(rèn)識理解不準(zhǔn)確、執(zhí)行法律規(guī)定不到位,以及法律制度規(guī)定不適應(yīng)實(shí)際采購需求等三個(gè)方面問題。一、對采購方式和法律適用理解把握不準(zhǔn)確公益事業(yè)單位采購資金大多屬于預(yù)算資金。因此,多數(shù)情況下采購活動應(yīng)當(dāng)遵守政府采購方面的法律規(guī)定,采用招標(biāo)方式采購的,還應(yīng)當(dāng)遵守招標(biāo)投標(biāo)方面的法律規(guī)定。但是,在實(shí)際工作中對采用何種方式進(jìn)行采購以及如何適用法律還存在一些誤區(qū)。一是認(rèn)為既然使用的是預(yù)算資金,只能采用《政府采購法》規(guī)定的采購方式?！墩少彿ā穼⒄少彿譃閮纱箢?集中采購和分散采購。對列入集中采購目錄范圍內(nèi)的采購,不論資金數(shù)額大小均應(yīng)由集采機(jī)構(gòu)集中采購。對未列入集中采購目錄內(nèi)的采購,屬于分散采購。此類采購資金在限額以上的,應(yīng)當(dāng)按照《政府采購法》規(guī)定的采購方式進(jìn)行采購;在限額以下的,采購人可以自主決定如何采購,可以不按照《政府采購法》規(guī)定的采購方式和程序進(jìn)行采購。這是《政府采購法》兼顧公開、公平競爭和效率兩個(gè)方面,做出的科學(xué)的制度設(shè)計(jì)。因此,究竟以何種方式采購,采購人要根據(jù)相關(guān)規(guī)定具體分析確定。二是認(rèn)為既然使用的是預(yù)算資金,只能采用招標(biāo)方式進(jìn)行采購。這種看法是對政府采購以招標(biāo)采購為原則的片面理解,忽視了《政府采購法》規(guī)定的單一來源、競爭性談判、詢價(jià)等采購方式的制度價(jià)值。正確的做法應(yīng)當(dāng)是根據(jù)各類采購方式適用的情形,合理選擇恰當(dāng)?shù)牟少彿绞竭M(jìn)行采購。三是認(rèn)為采用招標(biāo)方式采購的,僅遵守《招標(biāo)投標(biāo)法》及其實(shí)施條例即可。按照現(xiàn)行政府采購的規(guī)定,事業(yè)單位使用預(yù)算資金進(jìn)行采購本質(zhì)上屬于政府采購,不會因?yàn)椴捎媚姆N方式采購而改變屬性。因此采用招標(biāo)方式進(jìn)行采購的,還應(yīng)當(dāng)遵守政府采購方面的法律關(guān)于政府采購的實(shí)體性規(guī)定,比如說要遵守集中采購和分散采購的規(guī)定,要遵守政府采購政策的規(guī)定等。根據(jù)特別法優(yōu)于一般法的原則,還應(yīng)當(dāng)遵守《政府采購法》及其實(shí)施條例對招標(biāo)采購做出的特殊規(guī)定。二、采購不按照法律規(guī)定的方式和程序?qū)嵤┻@個(gè)問題在應(yīng)當(dāng)采用招標(biāo)方式采購的情況下最為突出。招標(biāo)采購本質(zhì)上強(qiáng)調(diào)的是充分競爭的市場原則。最大可能的杜絕暗箱操作,私自相授,做到公開、公正、公平;最大限度地鼓勵(lì)競爭,因此有著嚴(yán)格的程序規(guī)定,尤其是時(shí)限要求,這必然會影響采購效率。為了兼顧效率與公平,《政府采購法》及其實(shí)施條例規(guī)定采購人在預(yù)算編制時(shí)應(yīng)當(dāng)編制年度采購計(jì)劃,并對緊急、小額采購等做了專門安排。實(shí)踐中這些規(guī)定執(zhí)行得不好,年度采購計(jì)劃缺失或者考慮不周,為應(yīng)對突發(fā)任務(wù)需要安排臨時(shí)采購。補(bǔ)辦招標(biāo)采購手續(xù)、將應(yīng)該公開招標(biāo)的項(xiàng)目化整為零規(guī)避招標(biāo)的情形時(shí)有發(fā)生;小型采購項(xiàng)目陪標(biāo)、圍標(biāo)現(xiàn)象普遍存在;招標(biāo)文件量身定做、泄露甚至勾兌標(biāo)底的行為屢禁不止。這些問題的存在嚴(yán)重違背了招標(biāo)制度設(shè)計(jì)的初衷。三、評審專家的專業(yè)能力無法有效發(fā)揮現(xiàn)行采購(包括招標(biāo))法律規(guī)定限制了采購人自主選擇供應(yīng)商的權(quán)利,基本上將決定權(quán)交由評審專家代行。這一規(guī)定的本意是好的,由評審專家作為獨(dú)立第三方客觀評判,公平、公正確定供應(yīng)商。但是,實(shí)踐中受兩方面因素制約,這種理想狀態(tài)很難達(dá)到。一個(gè)因素是從專家?guī)熘须S機(jī)抽取專家,難以保證所抽取專家的專業(yè)能力適合所評審的項(xiàng)目要求。有時(shí)甚至抽取的專家有超過半數(shù)并非評審項(xiàng)目所需專業(yè)領(lǐng)域的專家,評審意見難以體現(xiàn)專業(yè)水準(zhǔn)。另一個(gè)因素是即使專家的專業(yè)能力滿足評審需要,還是無法避免人情因素。特定領(lǐng)域的專家往往平時(shí)就與該領(lǐng)域的采購人、供應(yīng)商保持密切聯(lián)系,專家之間也相當(dāng)熟悉,常常相互之間還有利益瓜葛,評審結(jié)果容易出現(xiàn)偏差。四、自體監(jiān)督效果不佳按照《招標(biāo)投標(biāo)法》和《政府采購法》的規(guī)定,有關(guān)行政監(jiān)督部門應(yīng)當(dāng)對采購活動及其當(dāng)事人的行為實(shí)施監(jiān)督,依法查處采購活動中的違法行為。但是,在實(shí)際工作中,事業(yè)單位采購的監(jiān)督工作一般由紀(jì)檢監(jiān)察部門負(fù)責(zé)。受專業(yè)能力的限制,紀(jì)檢監(jiān)察部門工作人員只能對招標(biāo)的程序是否合規(guī)進(jìn)行監(jiān)督。如對公開招標(biāo),只能看到開標(biāo)、評標(biāo)現(xiàn)場的活動情況,而對其他情況無法掌握,對于是否存在泄露標(biāo)底、是否圍標(biāo)、串標(biāo)等在短時(shí)間內(nèi)無法判斷;對于招標(biāo)文件、投標(biāo)文件的專業(yè)性內(nèi)容更是難以做出判斷。同時(shí),由于有紀(jì)檢監(jiān)察部門參與監(jiān)督,采購部門還會將此作為“擋箭牌”,認(rèn)為紀(jì)檢監(jiān)察部門到場監(jiān)督了,采購工作就合規(guī)了,即便事后發(fā)現(xiàn)問題也不是自己的事,反而放松了自己對采購工作的要求。因此,由采購人自己的紀(jì)檢監(jiān)察部門對采購活動進(jìn)行監(jiān)督往往流于形式,效果并不好。五、意見建議上面列舉的僅僅是招投標(biāo)實(shí)踐中出現(xiàn)的部分問題。目前,黨中央、國務(wù)院明確要求對《招標(biāo)投標(biāo)法》進(jìn)行全面修訂,國家發(fā)展改革委已經(jīng)牽頭開始了修訂工作。建議在本次修訂過程中,對招投標(biāo)領(lǐng)域中存在的問題進(jìn)行深入分析,對現(xiàn)行招投標(biāo)制度進(jìn)行全面修訂。具體提出以下建議:一是進(jìn)一步聚焦招投標(biāo)鼓勵(lì)公平競爭的功能,劃清制度邊界?，F(xiàn)行《招標(biāo)投標(biāo)法》將提高經(jīng)濟(jì)效益、保證項(xiàng)目質(zhì)量作為立法目的的兩項(xiàng)內(nèi)容,近年來又賦予了招投標(biāo)反腐敗的職能。實(shí)踐證明,招投標(biāo)可以在這些方面發(fā)揮一些作用,但成效并不明顯,一些違法行為反而將招投標(biāo)作為自己的合法外衣。同時(shí),為了實(shí)現(xiàn)上述目的,招投標(biāo)制度設(shè)計(jì)更加復(fù)雜,制約了當(dāng)事人的權(quán)利,影響了采購效率。這種制度設(shè)計(jì)在一定程度上還激起了當(dāng)事人名義合法實(shí)質(zhì)違法的企圖。工程質(zhì)量、商業(yè)賄賂和腐敗等問題應(yīng)當(dāng)由專門的法律規(guī)范,我們已經(jīng)有了這樣的法律,《招標(biāo)投標(biāo)法》沒有必要過多關(guān)注這些問題,而應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)關(guān)注競爭的公平和效率,同時(shí)把實(shí)踐中容易引起歧義的規(guī)定進(jìn)一步細(xì)化,增強(qiáng)可操作性。二是區(qū)別采購情形設(shè)計(jì)采購流程,提高采購效率?，F(xiàn)行《招標(biāo)投標(biāo)法》的采購程序主要是針對工程采購來設(shè)計(jì)的,招標(biāo)過程時(shí)間比較長。工程項(xiàng)目通常比較大,需要考慮的環(huán)節(jié)多,編制投標(biāo)文件以及評標(biāo)等消耗的時(shí)間比較長,應(yīng)當(dāng)給投標(biāo)人留出必要的時(shí)間。但是對于貨物和簡單的服務(wù)采購來說,消耗與工程采購一樣的時(shí)間、履行嚴(yán)格的專家評審程序就沒有必要了,實(shí)踐中招標(biāo)人會想方設(shè)法采取變通的做法,反而損害了招投標(biāo)制度的嚴(yán)肅性。因此,本次修訂《招標(biāo)投標(biāo)法》針對通用貨物和服務(wù)采購,應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步優(yōu)化采購流程,提高采購效率。三是進(jìn)一步厘清監(jiān)管職責(zé),做到不缺位、不越位。我認(rèn)為,首先,要解決管得過多問題。實(shí)踐中有些監(jiān)管部門什么都管,甚至招標(biāo)投標(biāo)業(yè)務(wù)全流程管控。但是并沒有由此避免圍標(biāo)、串標(biāo)、亂評標(biāo)等問題的發(fā)生。招標(biāo)本質(zhì)上是一種采購行為,采購的標(biāo)的物是工程、貨物和服務(wù)。就采購目的或者作用來說,有些情況下可能涉及公權(quán)力。比如政府機(jī)關(guān)采購辦公樓,是為了有地方辦公,并行使職權(quán)。但就采購行為本身來說,并不涉及公權(quán)力的行使,招投標(biāo)任何一方當(dāng)事人都不能強(qiáng)迫另一方與自己交易,也就說雙方的法律地位是平等的。因此,在法律關(guān)系的范疇中,招標(biāo)投標(biāo)活動屬于民事法律行為。既然屬于民事法律行為,招投標(biāo)活動就應(yīng)當(dāng)遵守民法的基本原則,其中最需要強(qiáng)調(diào)的就是當(dāng)事人意思自治原則——招投標(biāo)活動當(dāng)事人對自己的行為負(fù)責(zé),法律或者監(jiān)管機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)盡可能少地進(jìn)行干預(yù)。《招標(biāo)投標(biāo)法》對招投標(biāo)活動的監(jiān)管部門及其職責(zé)做了規(guī)定。按照法無授權(quán)不可為的原則,監(jiān)管部門只需要履行法律明確的監(jiān)管職責(zé)。同時(shí),按照法律規(guī)定,監(jiān)管部門主要采取事后監(jiān)管,沒必要時(shí)時(shí)處處采取事先監(jiān)控,對大部分違法行為可以采用“不告不理”原則。同時(shí),實(shí)踐中還要避免非法定監(jiān)管機(jī)構(gòu)對招投標(biāo)活動的越位干預(yù)。有些沒有法定招投標(biāo)監(jiān)管職責(zé)的機(jī)構(gòu)部門常常對招投標(biāo)活動越位發(fā)號施令,卻由于缺乏相應(yīng)的專業(yè)知識,