收入分配制度改革的現(xiàn)狀與對策

收入分配制度改革的現(xiàn)狀與對策

農(nóng)民增收要比80年翻一番此外，中國城鄉(xiāng)收入差距仍有進一步上升的趨勢。《中共中央關(guān)于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》(2008年)提出,到2020年,農(nóng)民人均純收入要比2008年翻一番。其實,農(nóng)民人均純收入只要每年保持6.9%的增長速度,上述目標就能實現(xiàn),而只要城市居民的人均可支配收入的年均增值率大于上述比率(這些年的經(jīng)驗數(shù)據(jù)就是如此),未來10年中,城鄉(xiāng)居民的收入差距肯定會進一步擴大。城鄉(xiāng)居民收入差距的現(xiàn)狀改革開放以來,為了縮小城鄉(xiāng)居民的收入差距,中共中央曾就三農(nóng)問題先后出臺了10個1號文件,并采取了一系列措施和政策,其中包括在農(nóng)村興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè),鼓勵農(nóng)民進城務(wù)工,減免農(nóng)業(yè)稅,推進小城鎮(zhèn)和新農(nóng)村建設(shè),等等。所有這些措施和政策,雖然在一定程度上減緩了城鄉(xiāng)居民收入差距不斷擴大的速度,但并沒有從根本上扭轉(zhuǎn)城鄉(xiāng)居民收入差距不斷擴大的趨勢,以至于《中共中央關(guān)于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》(2008年)強調(diào),“農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)仍然薄弱,最需要加強;農(nóng)村發(fā)展仍然滯后,最需要扶持;農(nóng)民增收仍然困難,最需要加快”。而上述措施和政策之所以沒有扭轉(zhuǎn)城鄉(xiāng)居民收入差距不斷擴大的趨勢,是因為它們都沒有從根本上改變我國農(nóng)村人多地少的局面。而不從根本上改變7億農(nóng)民戶均8畝耕地的事實,要讓農(nóng)民致富,那是天方夜譚。只有加快城市化進程,使越來越多的農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移到非農(nóng)業(yè)部門就業(yè)并最終轉(zhuǎn)變成城市居民,隨著務(wù)農(nóng)人口戶均土地經(jīng)營規(guī)模的逐步擴大,務(wù)農(nóng)收入才有可能逐步接近和趕上城鎮(zhèn)居民的收入水平,城鄉(xiāng)居民的收入差距才有望逐步縮小。而我國從1978年到2008年30年中,國內(nèi)生產(chǎn)總值年均增長9.8%,大大高于同期資本主義發(fā)達國家年均增長2.5%、世界年均增長3%和發(fā)展中國家年均增長5%的速度。但我國的城市化水平僅從1978年的17.92%,提高到2008年的45.68%,30年中只提高了27.76個百分點,年均只有0.93個百分點,遠遠低于韓國、日本和臺灣地區(qū)的城市化速率?？紤]到目前我國城市化水平是以城市人口占總?cè)丝诘谋嚷蕼y算的,而城市人口定義為“城鎮(zhèn)戶籍人口暫住人口”,暫住人口又是以在城鎮(zhèn)有固定工作、居住半年以上為標準的,那么,所謂的45.68%的城市人口中,至少有10%屬于進城的務(wù)工農(nóng)民(因為2008年全國農(nóng)民工總量為2.2542億人,占全國總?cè)丝诘?6.97%),而這些農(nóng)民工并沒有真正變成城市居民。由此可見,我國實際的城市化水平遠比官方公布的低得多。推進土地制度改革是加快城市化進程的根本保障城市化不能單項推進,必須有各項制度配套改革,其中,最重要的是推進土地制度改革。1.必須是公共利益的需要,國家的征地行為必須有利于土地在《中華人民共和國憲法》中,土地所有制與征地制度之間存在著一個二律背反:一方面,憲法規(guī)定城市的土地歸國家所有,農(nóng)村的土地歸農(nóng)民集體所有,這就意味著凡是城市化和工業(yè)化新增的土地需求,無論是公共利益的需要,還是非公共利益的需要,都必須通過國家的征地行為(即把農(nóng)村集體所有的土地轉(zhuǎn)變?yōu)閲型恋?來滿足;而另一方面,憲法又強調(diào),國家只有出于公共利益的需要,才能對農(nóng)地實行征收或征用。很明顯,要滿足前一種要求,就會違反后一種規(guī)定;而要堅持后一種規(guī)定,又不能滿足前一種要求。要消除上述二律背反,就必須在保持國家公益性征地范圍不變的條件下改變土地所有制結(jié)構(gòu),允許城鄉(xiāng)土地多元所有制存在,從而使非公益性土地需求通過用地單位直接向土地所有者購買或租用加以解決。2.宅基地歸土地所有者所有需要指出的是,我國目前農(nóng)村建設(shè)用地存量是城市建設(shè)用地存量的大約4倍。實行城市建設(shè)用地和農(nóng)村建設(shè)用地增減掛鉤,可以在耕地存量基本保持不變甚至增加的情況下滿足城市化對建設(shè)用地的需要。但是,目前一些試行城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤的地區(qū)普遍在利用所謂級差地租原理,即通過廉價征收城市周邊地區(qū)的農(nóng)地,利用其轉(zhuǎn)變?yōu)楣ど虡I(yè)用地后巨大增值的一部分,換取偏遠地區(qū)通過舊村改造節(jié)省出的農(nóng)村建設(shè)用地指標。但是,地租是土地所有權(quán)在經(jīng)濟上的實現(xiàn),無論是級差地租還是絕對地租,都應(yīng)該歸土地所有者所有。國家要獲得地租,首先應(yīng)該通過前述合法合理的程序?qū)⑼恋厥諝w或收購為國有。目前一些地方試行的城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤,實質(zhì)上是將城市周邊較優(yōu)等的土地級差收益中的大部分轉(zhuǎn)給了政府,另外一部分轉(zhuǎn)給了偏遠地區(qū)較劣等土地所有者,而真正的土地所有者只得到了一小部分。建議增減掛鉤要以農(nóng)民為主體,城市周邊優(yōu)等地所有者與偏遠的劣等地所有者之間可以通過市場交換建設(shè)用地指標,從而使土地級差收益在他們之間公平分配,政府只需通過統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的規(guī)劃加以協(xié)調(diào),并提供農(nóng)村建設(shè)用地市場交易的平臺和法律保護。至于農(nóng)民的宅基地,在憲法尚未賦予其私有權(quán)的情況下,可以強化其物權(quán)屬性,允許其轉(zhuǎn)讓、繼承和抵押,這樣就可以形成進城農(nóng)民的宅基地退出機制,使進城落戶農(nóng)民在有償轉(zhuǎn)讓其承包地和宅基地使用權(quán)的同時,放棄其集體宅基地所有者的身份?；蛘咧苯訉嵭姓負Q住房的方法,讓進城務(wù)工的農(nóng)民以其農(nóng)村宅基地的指標,換取城市廉租房或公租房的使用權(quán)?，F(xiàn)行的政策只允許農(nóng)民將住房賣給本集體土地所有制成員,禁止城鎮(zhèn)居民到農(nóng)村買房或購買宅基地建房。這種對農(nóng)民宅基地產(chǎn)權(quán)的限制,阻礙了農(nóng)民財產(chǎn)性收入的實現(xiàn),堵塞了農(nóng)民融資的渠道。應(yīng)該賦予農(nóng)村居民宅基地與城市居民宅基地同等的權(quán)利;允許農(nóng)民宅基地使用權(quán)在不同集體所有制成員之間以及城鄉(xiāng)居民之間轉(zhuǎn)讓;在確保耕地面積不減的情況下,允許農(nóng)民通過舊村合并整治在節(jié)省出的建設(shè)用地上興建改善性或商品性住房。3.為我國城市化開辟可持續(xù)發(fā)展的通道要修改《民用住宅設(shè)計規(guī)范》和《城市居住區(qū)規(guī)劃設(shè)計規(guī)范》,對不涉及安全性的指標適當放松限制,從而提高容積率,攤薄土地成本,降低房價,為低收入者提供適合他們購買的房源,為我國的城市化開辟可持續(xù)發(fā)展的通道。應(yīng)該指出的是,加大廉租房的建設(shè)力度,不僅有助于加快城市化進程,同時也會為國民經(jīng)濟的持續(xù)穩(wěn)定高速發(fā)展提供強勁的動力。因為按照我們設(shè)定的城市化目標,未來40年內(nèi),將有近5億多人口轉(zhuǎn)移到城市,這個數(shù)量超過了美國、英國、法國人口的總和。假定每增加一個城市人口,將配套10萬元的能源、交通、通信、醫(yī)療、教育、住宅等城市配套設(shè)施,5億多人的大挪移將產(chǎn)生出50多萬億的投資需求,只要我們開啟這個閥門,這個潛在的投資需求至少還可以拉動中國經(jīng)濟高速增長15年。4.我國的居民收入差距加快城市化進程之所以能夠縮小城鄉(xiāng)居民收入差距,主要原因在于隨著農(nóng)村剩余勞動力向城市的轉(zhuǎn)移,相對越來越少的農(nóng)村勞動力耕種越來越多的土地,從而通過農(nóng)地的規(guī)模經(jīng)營大幅度提高務(wù)農(nóng)的收入。不難設(shè)想,如果將目前農(nóng)村戶均8畝的耕地水平提高1倍,達到15畝,那就意味著農(nóng)村必須有50%的人口轉(zhuǎn)移出來;再由15畝提高1倍,達到30畝,就必須再轉(zhuǎn)移50%的農(nóng)村人口。按現(xiàn)有的農(nóng)業(yè)技術(shù),戶均耕地達到40—50畝,可實現(xiàn)適度規(guī)模經(jīng)濟。(當然,平原和山地、旱田和水田、東北的黑土地和西北的黃土地,實現(xiàn)適度規(guī)模經(jīng)營的標準會有所不同。據(jù)國務(wù)院研究室的調(diào)查,在新疆推行滴灌技術(shù)所要求的最低土地經(jīng)營規(guī)模為1000畝。)而只有賦予農(nóng)村家庭土地承包權(quán)以抵押、轉(zhuǎn)讓、出租等完全的物權(quán),才能形成進城務(wù)工農(nóng)民的農(nóng)地退出機制,有效地促進其承包地的流轉(zhuǎn),加快實現(xiàn)農(nóng)地的適度規(guī)模經(jīng)營。改革開放以來,我國居民收入差距不斷擴大。據(jù)國家發(fā)改委宏觀經(jīng)濟研究院有關(guān)研究,2007年我國基尼系數(shù)達到0.454(見國家發(fā)改委宏觀經(jīng)濟研究院社會所課題組:《完善收入分配機制的政策建議》,《宏觀經(jīng)濟管理》2009年第4期);據(jù)世行2008年公布的數(shù)據(jù),中國居民收入的基尼系數(shù)已由改革開放前的0.16上升到目前的0.47(轉(zhuǎn)引自周子勛:《收入分配制度改革箭在弦上》,《證券時報》2009-9-24),超過美國、俄羅斯,更超過印度的0.36,已經(jīng)接近拉美國家的平均水平。按照亞洲開發(fā)銀行2007年的一項研究,收入最高的20%人口的平均收入與收入最低的20%人口的平均收入的比率,中國是11.37倍,遠遠高于印度以及印度尼西亞的5.52倍和菲律賓的9.11倍。我國居民收入差距過大的主要原因之一是城鄉(xiāng)居民收入差距過大。從1978年到2009年,我國城鄉(xiāng)居民的收入差距已經(jīng)由2.57倍擴大到3.33倍。如果考慮到城鎮(zhèn)居民享有各種補貼、勞保福利和社會保障等隱性收入,以及農(nóng)民尚需從純收入中扣除用于再生產(chǎn)的部分,我國的城鄉(xiāng)居民收入實際差距約為4—6倍。(參見中國社會科學院:《城市藍皮書:中國城市發(fā)展報告》,社會科學文獻出版社2009年版)2007年我國居民總收入差距中,64.45%是由城鄉(xiāng)間居民收入差距造成的。(參見國家發(fā)改委宏觀經(jīng)濟研究院:《促進形成合理的居民收入分配機制》,《宏觀經(jīng)濟研究》2009年第5期)根據(jù)聯(lián)合國的估測,世界發(fā)達國家的城市化率在2050年將達到86%,我國的城市化率在2050年將達到72.9%。(UnitedNations,WorldUrbanizationProspects(The2007Revision),NewYork.)聯(lián)合國的估測是基于農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移的歷史數(shù)據(jù),而我國要在本世紀中葉達到中等發(fā)達國家水平,則必須加大推進城市化進程的力度,力爭在2050年達到更高的城市化水平。根據(jù)我國全面建設(shè)小康社會中的人口與計劃生育工作目標,到本世紀中葉,我國總?cè)丝?/p>