自由與自由國(guó)外報(bào)紙出版制度研究

自由與自由國(guó)外報(bào)紙出版制度研究

發(fā)表評(píng)論的自由是憲法自由的重要組成部分。在西方的法律理論和憲法中，贊美被視為公民最基本的權(quán)利或第一個(gè)權(quán)利，它不僅是其他自由權(quán)利的源泉，也是其他自由的條件。”馬克思深刻地指出,“發(fā)表意見(jiàn)的自由是一切自由中最神圣的,因?yàn)樗且磺械幕A(chǔ)?！比绾伪Ｕ瞎竦难哉摮霭孀杂蓹?quán)一直都受到立法者的重視。報(bào)紙作為公民發(fā)表言論的重要途徑,其出版制度在一定程度上決定著公民言論自由權(quán)的保障程度。本文選取美洲、歐洲、亞洲、非洲共10個(gè)國(guó)家的出版制度進(jìn)行分析。這10個(gè)國(guó)家是:美國(guó)、德國(guó)、法國(guó)、瑞典、日本、土耳其、印度、埃及、俄羅斯、保加利亞。其中既有發(fā)達(dá)國(guó)家,也有發(fā)展中國(guó)家,還有社會(huì)轉(zhuǎn)型中的國(guó)家。這些國(guó)家所屬的法系不同,有大陸法系,也有海洋法系,但在出版制度上有很大的相通之處,即辦報(bào)主體的多樣性、實(shí)行注冊(cè)登記制以及限制出版時(shí)必經(jīng)過(guò)正當(dāng)法律程序。本文對(duì)其進(jìn)行考量,以期提供些許啟示。一、創(chuàng)辦報(bào)紙的主體。在一般法律規(guī)定層面也可以確定自己對(duì)報(bào)紙的出版主體不進(jìn)行限制,從而實(shí)現(xiàn)創(chuàng)辦主體多樣,公民可以辦報(bào),是以上10國(guó)出版制度的重要內(nèi)容。當(dāng)然,并非所有國(guó)家都詳細(xì)規(guī)定了哪些主體擁有創(chuàng)辦報(bào)紙的權(quán)利,但憲法或法律直接或間接地規(guī)定出版報(bào)紙的主體是公民,即每個(gè)公民都可以通過(guò)創(chuàng)辦報(bào)紙而自由地表達(dá)意見(jiàn)。公民有出版報(bào)紙的權(quán)利獲得了憲法上的保障。美國(guó)憲法第一修正案、德國(guó)基本法、日本憲法、土耳其憲法、保加利亞憲法等都規(guī)定公民享有言論、出版的自由,公民可以在憲法的保障之下,自由出版報(bào)紙。此外,在新聞媒體的專(zhuān)門(mén)法中,創(chuàng)辦主體也是其重要內(nèi)容。瑞典《出版自由法》第1條規(guī)定:“出版自由指每個(gè)瑞典國(guó)民都有發(fā)表任何著作的權(quán)利,這種權(quán)利不受任何當(dāng)局或其他政府機(jī)構(gòu)的預(yù)先干涉。”俄羅斯《俄聯(lián)邦大眾傳媒法》直接規(guī)定了創(chuàng)辦報(bào)紙主體的不同類(lèi)型:“大眾傳媒的創(chuàng)辦者(合伙人)可以是個(gè)人、公民團(tuán)體、企業(yè)、機(jī)關(guān)、組織和國(guó)家機(jī)關(guān)?！币恍﹪?guó)家對(duì)創(chuàng)辦報(bào)紙的主體有一定的限定條件,如法國(guó)報(bào)紙的創(chuàng)辦者首先要受私人企業(yè)的共同法規(guī)的約束,還需要符合“出版業(yè)的業(yè)主、合作者、股東是法律國(guó)籍”的要求。在俄羅斯,“未滿(mǎn)18周歲者,根據(jù)法院判決被剝奪自由的服刑者、精神病患者、被法院認(rèn)定失去理智者;被法律禁止的公民團(tuán)體、企業(yè)、機(jī)關(guān)、組織;非定居在俄聯(lián)邦境內(nèi)的他國(guó)公民、無(wú)國(guó)籍人員(《俄聯(lián)邦大眾傳媒法》)”不準(zhǔn)創(chuàng)辦大眾傳媒。1980年埃及《新聞法》第13條規(guī)定:“政黨、官方和非官方人士出版報(bào)紙的自由受法律的保障?！笨梢?jiàn),在埃及,公民是可以辦報(bào)的,但它禁止下列階層的人出版報(bào)紙或參與報(bào)紙的出版和擁有所有權(quán):“1、剝奪政治權(quán)利者;2、被禁止組織或參加政黨者;3、意在否定宗教法律原則的號(hào)召者;4、被道德法庭判刑者?！痹谝陨?0國(guó)中,埃及的限制是最多的。但只要法律規(guī)定公民有創(chuàng)辦報(bào)紙的權(quán)利,就為公民實(shí)現(xiàn)言論自由提供了條件。盡管有些國(guó)家的法律中只是規(guī)定公民或自然人有出版報(bào)紙的權(quán)利,而事實(shí)上公民可以出版代表各種組織和團(tuán)體的報(bào)紙,如代表某一政黨的報(bào)紙。雖然從文字看來(lái),報(bào)紙出版的主體是單一的———唯有公民,然而細(xì)分析之,即會(huì)發(fā)現(xiàn)出版報(bào)紙的主體是多樣的,即公民、法人、社會(huì)團(tuán)體、政黨以及其他組織都有創(chuàng)辦報(bào)紙的權(quán)利。二、國(guó)外報(bào)紙出版制的主要事世界各國(guó)社會(huì)制度和國(guó)情不同,出版報(bào)紙的規(guī)定也各不相同,從歷史上看,大致有審查批準(zhǔn)制、保證金制、注冊(cè)登記制三種。在許多國(guó)家里,注冊(cè)登記制是由批準(zhǔn)制轉(zhuǎn)變而來(lái)的。在立法精神上,兩種制度不大相同。實(shí)行審查批準(zhǔn)制,政府擁有準(zhǔn)許與否的權(quán)力,但是采用注冊(cè)登記制,政府已經(jīng)沒(méi)有此種權(quán)力,只要符合法律規(guī)定的條件,公民向政府申請(qǐng)出版登記時(shí),如果沒(méi)有不符合的情形,政府沒(méi)有權(quán)力不予核準(zhǔn)登記。本文所列的10國(guó)采用的都是注冊(cè)登記制,這是一種較為自由、寬松的出版制度:向政府注冊(cè)即可創(chuàng)辦而無(wú)須批準(zhǔn),但一般須在報(bào)刊上刊登發(fā)行人的姓名、地址等,以備查報(bào)。在美國(guó),憲法第一修正案保障之下的報(bào)紙出版是不需要審查的,不要求到官方登記注冊(cè),只要求報(bào)紙“如舉辦工商企業(yè)一樣”到經(jīng)濟(jì)管理部門(mén)登記,遵守稅務(wù)及工商管理方面的有關(guān)規(guī)定”。土耳其憲法規(guī)定:“新聞自由,不受檢查。建立印刷無(wú)須經(jīng)事先許可,也無(wú)須交付保證金”。法國(guó)1881年《出版自由法》第1條規(guī)定:“印刷出版享有自由權(quán)。報(bào)紙期刊之發(fā)行,無(wú)須事前申請(qǐng)?jiān)S可,亦無(wú)須交納任何財(cái)產(chǎn)保證,只要向政府申報(bào)報(bào)紙、期刊的負(fù)責(zé)人的姓名?！庇《?867《報(bào)刊和圖書(shū)登記法》中規(guī)定所有的報(bào)刊都需要進(jìn)行登記,并提交樣本存檔。此外,日本、瑞典、俄羅斯、土耳其、保加利亞等國(guó)也實(shí)行注冊(cè)登記制,這些國(guó)家將報(bào)紙視為一種企業(yè),享有與其他私營(yíng)企業(yè)一樣的自主權(quán),從而使報(bào)紙獨(dú)立于政府的控制之外。埃及對(duì)公民辦報(bào)的限制多一些,因此申辦程序也嚴(yán)一些。埃及《新聞法》規(guī)定:“打算出版報(bào)紙的人,應(yīng)向最高新聞委員會(huì)提呈書(shū)面報(bào)告……最高新聞委員會(huì)對(duì)出版報(bào)紙的報(bào)告的決定,在報(bào)告提呈后不超過(guò)四十天的期間內(nèi)發(fā)布?！卑＜暗膱?bào)紙創(chuàng)辦程序雖然需要經(jīng)過(guò)最高新聞委員會(huì)的“發(fā)布”,但因?yàn)榘＜胺杉热灰?guī)定有4種人不能辦報(bào)或受到限制,這種“發(fā)布”仍是法定的程序?qū)彶?還不能看作是批準(zhǔn)制中的審查。而且“在(最高新聞委員會(huì))作出否決報(bào)紙出版的決定的情況下,在否決通知下達(dá)后三十天內(nèi),當(dāng)事人可以向道德法庭提出申訴。(埃及《新聞法》)”三、對(duì)暫時(shí)中止報(bào)紙的查封出版報(bào)紙的自由,是在法律許可范圍內(nèi)的自由。若違反法律的規(guī)定,國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)有查封報(bào)紙的權(quán)力。國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)在特殊情況下,要對(duì)媒體進(jìn)行限制時(shí),必須要有正當(dāng)?shù)姆沙绦?。?guó)家權(quán)力機(jī)構(gòu)查封報(bào)紙的權(quán)力是被謹(jǐn)慎運(yùn)用的。美國(guó)聯(lián)邦最高法院在處理猥褻性出版品之事先限制的案件上發(fā)展出一系列的法律程序:權(quán)力機(jī)關(guān)必須對(duì)事前限制的必要性負(fù)舉證的責(zé)任,必須證明所涉及的言論或意見(jiàn)的表達(dá)并非為憲法言論或新聞自由所保障,而可對(duì)之予以限制。此外,必須提供被限制者陳述意見(jiàn)及言詞辯論機(jī)會(huì),其主要目的是希望藉此能了解事實(shí)及個(gè)案的特殊需要,以確定是否有必要采取限制的手段,或如有必要采取限制的手段,其手段的選擇也不會(huì)超過(guò)政府所欲達(dá)到的目的的必要手段。保加利亞憲法規(guī)定:“只有當(dāng)印刷品或其他信息載體有損道德或包含煽動(dòng)以暴力改變憲法確立的秩序、實(shí)施犯罪或?qū)λ耸┍┑膬?nèi)容,才能根據(jù)司法文書(shū)對(duì)其禁止或沒(méi)收。如在禁令頒布后的24小時(shí)內(nèi)沒(méi)有實(shí)施沒(méi)收,禁令即失效?！卑＜?971年憲法規(guī)定“禁止報(bào)刊檢查以及通過(guò)行政辦法封閉報(bào)館在緊急或戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期,可以對(duì)報(bào)刊和新聞就有關(guān)國(guó)家安全事務(wù)進(jìn)行有限的檢查。但所有這一切,必須在法律規(guī)定的范圍內(nèi)方能實(shí)行?！薄抖砺?lián)邦大眾傳媒法》規(guī)定:“12個(gè)月之內(nèi)出現(xiàn)多次違背本法典第4款要求的大眾傳媒,法院將終結(jié)其從業(yè)活動(dòng)。注冊(cè)機(jī)關(guān)或者俄聯(lián)邦新聞與出版部向創(chuàng)辦者、編輯部(主編)出具書(shū)面警告,并通過(guò)法院判決,暫時(shí)中止大眾傳媒的從業(yè)活動(dòng)。法院暫時(shí)中止大眾傳媒工作的目的在于履行訴訟程序,保證本條款順利執(zhí)行。”瑞典、日本、法國(guó)、德國(guó)、印度等國(guó)都規(guī)定了只有在報(bào)紙觸犯法律的情況下,經(jīng)過(guò)法庭審判才可以查封已發(fā)行的出版物。土耳其憲法中對(duì)查封報(bào)紙的規(guī)定更為詳細(xì):“凡是撰寫(xiě)或出版各種威脅國(guó)家內(nèi)外安全和國(guó)家的領(lǐng)土與民族不可分割的完整性,或蓄意煽動(dòng)騷亂或暴動(dòng),或泄露國(guó)家機(jī)密的消息或文章的人,凡是出于上述目的的刊印或傳遞這類(lèi)消息或文章的人,都要依照有關(guān)這些罪行的法律規(guī)定受到追究。作為防范措施,得根據(jù)法官的決定予以查封,或認(rèn)為遲延會(huì)造成危害時(shí),得由法定主管當(dāng)局下令查封,但至遲須在二十四小時(shí)內(nèi)將此事通知主管法官。如主管法官在隨后四十八小時(shí)內(nèi)對(duì)查封未予批準(zhǔn),則查封即被視為業(yè)已取消而完全無(wú)效。除為確保司法機(jī)關(guān)職能得以正常行使而由法官下令禁止者外,在法律規(guī)定的范圍內(nèi),不得對(duì)新聞報(bào)道實(shí)施禁令?！贬槍?duì)查封報(bào)紙這一現(xiàn)象,正當(dāng)?shù)姆沙绦蚴?當(dāng)權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)報(bào)紙進(jìn)行查封時(shí),必須向法院申請(qǐng)禁止該言論或新聞的發(fā)表或出版,而將整個(gè)程序轉(zhuǎn)到法院以司法決定。法院在接收權(quán)力機(jī)關(guān)的申請(qǐng)后,也必須在“最短的時(shí)間內(nèi)”決定是否要準(zhǔn)許主管機(jī)關(guān)的申請(qǐng)而頒給禁止令,禁止該言論或新聞的發(fā)表或出版,或駁回其申請(qǐng)。如果法院決定發(fā)給禁止令,而受禁止發(fā)表或出版的當(dāng)事人不服,可依訴訟程序提起上訴。這時(shí),如果上訴救濟(jì)程序不能迅速進(jìn)行決定時(shí),則應(yīng)暫時(shí)停止禁止令的效力。以上10國(guó)在查封報(bào)紙時(shí)的法律程序不盡相同,但在非經(jīng)司法判決,不得對(duì)報(bào)紙進(jìn)行查封這一規(guī)定上是一致的,這就保證了出版報(bào)紙的自由免于法律以外的任何行政、集團(tuán)等力量的干預(yù),使創(chuàng)辦報(bào)紙?jiān)诜稍S可的范圍內(nèi)享有盡可能高的自由度。惟有通過(guò)法院(或法官)的判決才可以對(duì)報(bào)紙進(jìn)行查封,這樣規(guī)定有力地防止了政府行政權(quán)力的擴(kuò)張而損害報(bào)紙的權(quán)利。四、保障客觀自由的基本權(quán)公民辦報(bào)、注冊(cè)登記制的創(chuàng)辦制度是基于言論出版自由的觀念。言論出版自由指公民有通過(guò)書(shū)面等途徑表達(dá)自己的思想和意見(jiàn),并不因發(fā)表的議論、意見(jiàn)的內(nèi)容而受非法干涉、約束或懲罰的自由?！恫既R克法律辭典》解釋自由為:“免于外來(lái)的控制,免于所有除由法律正當(dāng)施加以外的約束”。英國(guó)學(xué)者伊塞亞·伯林(I.Berlin)在《兩種自由的概念》一文中,進(jìn)一步將社會(huì)政治自由區(qū)分為“消極的自由”(negativeliberty”)與“積極的自由”(positiveliberty)兩種。所謂消極的自由,是指不受他人干預(yù)和限制,即“免于……的自由”(freedomfrom……),即伯林所謂“不讓別人妨礙我的選擇為要旨的自由”,這類(lèi)自由主要是保護(hù)社會(huì)中的弱勢(shì)群體的權(quán)利免受強(qiáng)勢(shì)群體、特別是統(tǒng)治者、國(guó)家政治權(quán)力的侵犯。長(zhǎng)期以來(lái),西方社會(huì)強(qiáng)調(diào)言論出版自由不受他人干涉、約束或懲罰,肯定這種消極自由的價(jià)值。美國(guó)憲法第一修正案確規(guī)定了非經(jīng)國(guó)會(huì)批準(zhǔn)政府不得做的事情,以達(dá)到保護(hù)美國(guó)公民的權(quán)利與自由的目的,法律要求政府以消極不作為的方式來(lái)保障言論出版自由。德國(guó)聯(lián)邦憲法法院長(zhǎng)期所持的見(jiàn)解是,“毫無(wú)疑問(wèn),基本權(quán)首先是在保障個(gè)人自由范圍不受公權(quán)力侵害,因此基本權(quán)正是國(guó)民對(duì)抗國(guó)家之防衛(wèi)權(quán)利。”這里的基本權(quán)包括公民的言論出版自由權(quán)。實(shí)行注冊(cè)登記制、個(gè)人創(chuàng)辦報(bào)紙的出版制度正是在這種理念下創(chuàng)設(shè)的,其目的是保障公民可以不受非法干涉而自由發(fā)表意見(jiàn)、在法律許可范圍內(nèi)擁有表達(dá)的自由,從而形成思想的自由市場(chǎng),維護(hù)多元的意識(shí)形態(tài)。如果對(duì)報(bào)紙的創(chuàng)辦主體進(jìn)行限制、對(duì)創(chuàng)辦程序進(jìn)行約束,那么這種管制會(huì)造成一種危險(xiǎn),即破壞民主程序,從而導(dǎo)致政府權(quán)力擴(kuò)張。五、采取靈活多樣的措施進(jìn)行代言出版從歷史上看,言論出版自由的提出及其出版制度的創(chuàng)立,是針對(duì)發(fā)放出版許可證、濫用書(shū)報(bào)檢查制度和懲罰政治言論的專(zhuān)橫恣意行為的,所以強(qiáng)調(diào)政府對(duì)其不應(yīng)加以干涉,將報(bào)業(yè)視為獨(dú)立的企業(yè)。但在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)下形成了集中化、獨(dú)占化的大眾傳媒業(yè),這使公眾通過(guò)出版報(bào)紙來(lái)表達(dá)自己意見(jiàn)的初衷被侵蝕,報(bào)紙更多地成為創(chuàng)辦者意見(jiàn)表達(dá)的途徑。消極意義的言論出版自由固然是言論出版自由的原態(tài)、核心、基礎(chǔ),但現(xiàn)代民主社會(huì)的要求卻不止于此。在不突破消極自由這一底線的前提下,在保持公民辦報(bào)、注冊(cè)登記制的前提下,對(duì)這種出版制度進(jìn)行一定程度的變革確有必要。比如,政府采取積極的立場(chǎng)和措施,促進(jìn)言論出版的多樣與差異;又如,以法律的形式規(guī)定國(guó)家或公民個(gè)人不得對(duì)大眾傳媒實(shí)行壟斷、建立公共廣播電視,還有,幫助弱勢(shì)群體獲得通過(guò)報(bào)紙表達(dá)的機(jī)會(huì)。以俄羅斯為例,《俄聯(lián)邦大眾傳媒法》規(guī)定“少于1000份(冊(cè))的定期印刷出版物不需要注冊(cè)”,這為一些非主流媒體的創(chuàng)辦提供了條件。此外,一些國(guó)家的公民個(gè)人和公民組織采取了多種措施以應(yīng)對(duì)媒體的集中壟斷。在美國(guó),20世紀(jì)80年代中期開(kāi)始,一些媒介活動(dòng)家、學(xué)者、律師、國(guó)會(huì)議員、消費(fèi)者組織和公民權(quán)利組織等發(fā)起了全國(guó)性的公民媒介改革運(yùn)動(dòng)(mediareformmovement),反對(duì)政府繼續(xù)放松媒介所有權(quán)管理,反對(duì)媒介的集中壟斷,并試圖在商業(yè)化的媒介系統(tǒng)之外建立替代性的媒介系統(tǒng)。特別是在2003年,媒介改革運(yùn)動(dòng)發(fā)動(dòng)公眾向各選區(qū)的國(guó)會(huì)議員或者聯(lián)邦通信委員會(huì)表達(dá)對(duì)媒介問(wèn)題的意見(jiàn),鼓勵(lì)民眾直接創(chuàng)辦社區(qū)媒介,通過(guò)法律訴訟以及直接向政策決策和管理部門(mén)提出意見(jiàn)來(lái)制約媒介政策的制定,阻止媒體的進(jìn)一步集中。美、德、法、俄等國(guó)的一些媒介行動(dòng)主義者主張通過(guò)自主創(chuàng)辦媒體來(lái)實(shí)現(xiàn)傳媒的公民控制,從而使媒體可以