自由與自由國外報紙出版制度研究

自由與自由國外報紙出版制度研究

發(fā)表評論的自由是憲法自由的重要組成部分。在西方的法律理論和憲法中，贊美被視為公民最基本的權(quán)利或第一個權(quán)利，它不僅是其他自由權(quán)利的源泉，也是其他自由的條件?！瘪R克思深刻地指出,“發(fā)表意見的自由是一切自由中最神圣的,因?yàn)樗且磺械幕A(chǔ)?！比绾伪Ｕ瞎竦难哉摮霭孀杂蓹?quán)一直都受到立法者的重視。報紙作為公民發(fā)表言論的重要途徑,其出版制度在一定程度上決定著公民言論自由權(quán)的保障程度。本文選取美洲、歐洲、亞洲、非洲共10個國家的出版制度進(jìn)行分析。這10個國家是:美國、德國、法國、瑞典、日本、土耳其、印度、埃及、俄羅斯、保加利亞。其中既有發(fā)達(dá)國家,也有發(fā)展中國家,還有社會轉(zhuǎn)型中的國家。這些國家所屬的法系不同,有大陸法系,也有海洋法系,但在出版制度上有很大的相通之處,即辦報主體的多樣性、實(shí)行注冊登記制以及限制出版時必經(jīng)過正當(dāng)法律程序。本文對其進(jìn)行考量,以期提供些許啟示。一、創(chuàng)辦報紙的主體。在一般法律規(guī)定層面也可以確定自己對報紙的出版主體不進(jìn)行限制,從而實(shí)現(xiàn)創(chuàng)辦主體多樣,公民可以辦報,是以上10國出版制度的重要內(nèi)容。當(dāng)然,并非所有國家都詳細(xì)規(guī)定了哪些主體擁有創(chuàng)辦報紙的權(quán)利,但憲法或法律直接或間接地規(guī)定出版報紙的主體是公民,即每個公民都可以通過創(chuàng)辦報紙而自由地表達(dá)意見。公民有出版報紙的權(quán)利獲得了憲法上的保障。美國憲法第一修正案、德國基本法、日本憲法、土耳其憲法、保加利亞憲法等都規(guī)定公民享有言論、出版的自由,公民可以在憲法的保障之下,自由出版報紙。此外,在新聞媒體的專門法中,創(chuàng)辦主體也是其重要內(nèi)容。瑞典《出版自由法》第1條規(guī)定:“出版自由指每個瑞典國民都有發(fā)表任何著作的權(quán)利,這種權(quán)利不受任何當(dāng)局或其他政府機(jī)構(gòu)的預(yù)先干涉。”俄羅斯《俄聯(lián)邦大眾傳媒法》直接規(guī)定了創(chuàng)辦報紙主體的不同類型:“大眾傳媒的創(chuàng)辦者(合伙人)可以是個人、公民團(tuán)體、企業(yè)、機(jī)關(guān)、組織和國家機(jī)關(guān)?！币恍﹪覍?chuàng)辦報紙的主體有一定的限定條件,如法國報紙的創(chuàng)辦者首先要受私人企業(yè)的共同法規(guī)的約束,還需要符合“出版業(yè)的業(yè)主、合作者、股東是法律國籍”的要求。在俄羅斯,“未滿18周歲者,根據(jù)法院判決被剝奪自由的服刑者、精神病患者、被法院認(rèn)定失去理智者;被法律禁止的公民團(tuán)體、企業(yè)、機(jī)關(guān)、組織;非定居在俄聯(lián)邦境內(nèi)的他國公民、無國籍人員(《俄聯(lián)邦大眾傳媒法》)”不準(zhǔn)創(chuàng)辦大眾傳媒。1980年埃及《新聞法》第13條規(guī)定:“政黨、官方和非官方人士出版報紙的自由受法律的保障。”可見,在埃及,公民是可以辦報的,但它禁止下列階層的人出版報紙或參與報紙的出版和擁有所有權(quán):“1、剝奪政治權(quán)利者;2、被禁止組織或參加政黨者;3、意在否定宗教法律原則的號召者;4、被道德法庭判刑者。”在以上10國中,埃及的限制是最多的。但只要法律規(guī)定公民有創(chuàng)辦報紙的權(quán)利,就為公民實(shí)現(xiàn)言論自由提供了條件。盡管有些國家的法律中只是規(guī)定公民或自然人有出版報紙的權(quán)利,而事實(shí)上公民可以出版代表各種組織和團(tuán)體的報紙,如代表某一政黨的報紙。雖然從文字看來,報紙出版的主體是單一的———唯有公民,然而細(xì)分析之,即會發(fā)現(xiàn)出版報紙的主體是多樣的,即公民、法人、社會團(tuán)體、政黨以及其他組織都有創(chuàng)辦報紙的權(quán)利。二、國外報紙出版制的主要事世界各國社會制度和國情不同,出版報紙的規(guī)定也各不相同,從歷史上看,大致有審查批準(zhǔn)制、保證金制、注冊登記制三種。在許多國家里,注冊登記制是由批準(zhǔn)制轉(zhuǎn)變而來的。在立法精神上,兩種制度不大相同。實(shí)行審查批準(zhǔn)制,政府擁有準(zhǔn)許與否的權(quán)力,但是采用注冊登記制,政府已經(jīng)沒有此種權(quán)力,只要符合法律規(guī)定的條件,公民向政府申請出版登記時,如果沒有不符合的情形,政府沒有權(quán)力不予核準(zhǔn)登記。本文所列的10國采用的都是注冊登記制,這是一種較為自由、寬松的出版制度:向政府注冊即可創(chuàng)辦而無須批準(zhǔn),但一般須在報刊上刊登發(fā)行人的姓名、地址等,以備查報。在美國,憲法第一修正案保障之下的報紙出版是不需要審查的,不要求到官方登記注冊,只要求報紙“如舉辦工商企業(yè)一樣”到經(jīng)濟(jì)管理部門登記,遵守稅務(wù)及工商管理方面的有關(guān)規(guī)定”。土耳其憲法規(guī)定:“新聞自由,不受檢查。建立印刷無須經(jīng)事先許可,也無須交付保證金”。法國1881年《出版自由法》第1條規(guī)定:“印刷出版享有自由權(quán)。報紙期刊之發(fā)行,無須事前申請許可,亦無須交納任何財產(chǎn)保證,只要向政府申報報紙、期刊的負(fù)責(zé)人的姓名?！庇《?867《報刊和圖書登記法》中規(guī)定所有的報刊都需要進(jìn)行登記,并提交樣本存檔。此外,日本、瑞典、俄羅斯、土耳其、保加利亞等國也實(shí)行注冊登記制,這些國家將報紙視為一種企業(yè),享有與其他私營企業(yè)一樣的自主權(quán),從而使報紙獨(dú)立于政府的控制之外。埃及對公民辦報的限制多一些,因此申辦程序也嚴(yán)一些。埃及《新聞法》規(guī)定:“打算出版報紙的人,應(yīng)向最高新聞委員會提呈書面報告……最高新聞委員會對出版報紙的報告的決定,在報告提呈后不超過四十天的期間內(nèi)發(fā)布?！卑＜暗膱蠹垊?chuàng)辦程序雖然需要經(jīng)過最高新聞委員會的“發(fā)布”,但因?yàn)榘＜胺杉热灰?guī)定有4種人不能辦報或受到限制,這種“發(fā)布”仍是法定的程序?qū)彶?還不能看作是批準(zhǔn)制中的審查。而且“在(最高新聞委員會)作出否決報紙出版的決定的情況下,在否決通知下達(dá)后三十天內(nèi),當(dāng)事人可以向道德法庭提出申訴。(埃及《新聞法》)”三、對暫時中止報紙的查封出版報紙的自由,是在法律許可范圍內(nèi)的自由。若違反法律的規(guī)定,國家權(quán)力機(jī)關(guān)有查封報紙的權(quán)力。國家權(quán)力機(jī)關(guān)在特殊情況下,要對媒體進(jìn)行限制時,必須要有正當(dāng)?shù)姆沙绦?。國家?quán)力機(jī)構(gòu)查封報紙的權(quán)力是被謹(jǐn)慎運(yùn)用的。美國聯(lián)邦最高法院在處理猥褻性出版品之事先限制的案件上發(fā)展出一系列的法律程序:權(quán)力機(jī)關(guān)必須對事前限制的必要性負(fù)舉證的責(zé)任,必須證明所涉及的言論或意見的表達(dá)并非為憲法言論或新聞自由所保障,而可對之予以限制。此外,必須提供被限制者陳述意見及言詞辯論機(jī)會,其主要目的是希望藉此能了解事實(shí)及個案的特殊需要,以確定是否有必要采取限制的手段,或如有必要采取限制的手段,其手段的選擇也不會超過政府所欲達(dá)到的目的的必要手段。保加利亞憲法規(guī)定:“只有當(dāng)印刷品或其他信息載體有損道德或包含煽動以暴力改變憲法確立的秩序、實(shí)施犯罪或?qū)λ耸┍┑膬?nèi)容,才能根據(jù)司法文書對其禁止或沒收。如在禁令頒布后的24小時內(nèi)沒有實(shí)施沒收,禁令即失效?！卑＜?971年憲法規(guī)定“禁止報刊檢查以及通過行政辦法封閉報館在緊急或戰(zhàn)爭時期,可以對報刊和新聞就有關(guān)國家安全事務(wù)進(jìn)行有限的檢查。但所有這一切,必須在法律規(guī)定的范圍內(nèi)方能實(shí)行?！薄抖砺?lián)邦大眾傳媒法》規(guī)定:“12個月之內(nèi)出現(xiàn)多次違背本法典第4款要求的大眾傳媒,法院將終結(jié)其從業(yè)活動。注冊機(jī)關(guān)或者俄聯(lián)邦新聞與出版部向創(chuàng)辦者、編輯部(主編)出具書面警告,并通過法院判決,暫時中止大眾傳媒的從業(yè)活動。法院暫時中止大眾傳媒工作的目的在于履行訴訟程序,保證本條款順利執(zhí)行。”瑞典、日本、法國、德國、印度等國都規(guī)定了只有在報紙觸犯法律的情況下,經(jīng)過法庭審判才可以查封已發(fā)行的出版物。土耳其憲法中對查封報紙的規(guī)定更為詳細(xì):“凡是撰寫或出版各種威脅國家內(nèi)外安全和國家的領(lǐng)土與民族不可分割的完整性,或蓄意煽動騷亂或暴動,或泄露國家機(jī)密的消息或文章的人,凡是出于上述目的的刊印或傳遞這類消息或文章的人,都要依照有關(guān)這些罪行的法律規(guī)定受到追究。作為防范措施,得根據(jù)法官的決定予以查封,或認(rèn)為遲延會造成危害時,得由法定主管當(dāng)局下令查封,但至遲須在二十四小時內(nèi)將此事通知主管法官。如主管法官在隨后四十八小時內(nèi)對查封未予批準(zhǔn),則查封即被視為業(yè)已取消而完全無效。除為確保司法機(jī)關(guān)職能得以正常行使而由法官下令禁止者外,在法律規(guī)定的范圍內(nèi),不得對新聞報道實(shí)施禁令?！贬槍Σ榉鈭蠹堖@一現(xiàn)象,正當(dāng)?shù)姆沙绦蚴?當(dāng)權(quán)力機(jī)關(guān)對報紙進(jìn)行查封時,必須向法院申請禁止該言論或新聞的發(fā)表或出版,而將整個程序轉(zhuǎn)到法院以司法決定。法院在接收權(quán)力機(jī)關(guān)的申請后,也必須在“最短的時間內(nèi)”決定是否要準(zhǔn)許主管機(jī)關(guān)的申請而頒給禁止令,禁止該言論或新聞的發(fā)表或出版,或駁回其申請。如果法院決定發(fā)給禁止令,而受禁止發(fā)表或出版的當(dāng)事人不服,可依訴訟程序提起上訴。這時,如果上訴救濟(jì)程序不能迅速進(jìn)行決定時,則應(yīng)暫時停止禁止令的效力。以上10國在查封報紙時的法律程序不盡相同,但在非經(jīng)司法判決,不得對報紙進(jìn)行查封這一規(guī)定上是一致的,這就保證了出版報紙的自由免于法律以外的任何行政、集團(tuán)等力量的干預(yù),使創(chuàng)辦報紙在法律許可的范圍內(nèi)享有盡可能高的自由度。惟有通過法院(或法官)的判決才可以對報紙進(jìn)行查封,這樣規(guī)定有力地防止了政府行政權(quán)力的擴(kuò)張而損害報紙的權(quán)利。四、保障客觀自由的基本權(quán)公民辦報、注冊登記制的創(chuàng)辦制度是基于言論出版自由的觀念。言論出版自由指公民有通過書面等途徑表達(dá)自己的思想和意見,并不因發(fā)表的議論、意見的內(nèi)容而受非法干涉、約束或懲罰的自由?！恫既R克法律辭典》解釋自由為:“免于外來的控制,免于所有除由法律正當(dāng)施加以外的約束”。英國學(xué)者伊塞亞·伯林(I.Berlin)在《兩種自由的概念》一文中,進(jìn)一步將社會政治自由區(qū)分為“消極的自由”(negativeliberty”)與“積極的自由”(positiveliberty)兩種。所謂消極的自由,是指不受他人干預(yù)和限制,即“免于……的自由”(freedomfrom……),即伯林所謂“不讓別人妨礙我的選擇為要旨的自由”,這類自由主要是保護(hù)社會中的弱勢群體的權(quán)利免受強(qiáng)勢群體、特別是統(tǒng)治者、國家政治權(quán)力的侵犯。長期以來,西方社會強(qiáng)調(diào)言論出版自由不受他人干涉、約束或懲罰,肯定這種消極自由的價值。美國憲法第一修正案確規(guī)定了非經(jīng)國會批準(zhǔn)政府不得做的事情,以達(dá)到保護(hù)美國公民的權(quán)利與自由的目的,法律要求政府以消極不作為的方式來保障言論出版自由。德國聯(lián)邦憲法法院長期所持的見解是,“毫無疑問,基本權(quán)首先是在保障個人自由范圍不受公權(quán)力侵害,因此基本權(quán)正是國民對抗國家之防衛(wèi)權(quán)利?！边@里的基本權(quán)包括公民的言論出版自由權(quán)。實(shí)行注冊登記制、個人創(chuàng)辦報紙的出版制度正是在這種理念下創(chuàng)設(shè)的,其目的是保障公民可以不受非法干涉而自由發(fā)表意見、在法律許可范圍內(nèi)擁有表達(dá)的自由,從而形成思想的自由市場,維護(hù)多元的意識形態(tài)。如果對報紙的創(chuàng)辦主體進(jìn)行限制、對創(chuàng)辦程序進(jìn)行約束,那么這種管制會造成一種危險,即破壞民主程序,從而導(dǎo)致政府權(quán)力擴(kuò)張。五、采取靈活多樣的措施進(jìn)行代言出版從歷史上看,言論出版自由的提出及其出版制度的創(chuàng)立,是針對發(fā)放出版許可證、濫用書報檢查制度和懲罰政治言論的專橫恣意行為的,所以強(qiáng)調(diào)政府對其不應(yīng)加以干涉,將報業(yè)視為獨(dú)立的企業(yè)。但在市場競爭下形成了集中化、獨(dú)占化的大眾傳媒業(yè),這使公眾通過出版報紙來表達(dá)自己意見的初衷被侵蝕,報紙更多地成為創(chuàng)辦者意見表達(dá)的途徑。消極意義的言論出版自由固然是言論出版自由的原態(tài)、核心、基礎(chǔ),但現(xiàn)代民主社會的要求卻不止于此。在不突破消極自由這一底線的前提下,在保持公民辦報、注冊登記制的前提下,對這種出版制度進(jìn)行一定程度的變革確有必要。比如,政府采取積極的立場和措施,促進(jìn)言論出版的多樣與差異;又如,以法律的形式規(guī)定國家或公民個人不得對大眾傳媒實(shí)行壟斷、建立公共廣播電視,還有,幫助弱勢群體獲得通過報紙表達(dá)的機(jī)會。以俄羅斯為例,《俄聯(lián)邦大眾傳媒法》規(guī)定“少于1000份(冊)的定期印刷出版物不需要注冊”,這為一些非主流媒體的創(chuàng)辦提供了條件。此外,一些國家的公民個人和公民組織采取了多種措施以應(yīng)對媒體的集中壟斷。在美國,20世紀(jì)80年代中期開始,一些媒介活動家、學(xué)者、律師、國會議員、消費(fèi)者組織和公民權(quán)利組織等發(fā)起了全國性的公民媒介改革運(yùn)動(mediareformmovement),反對政府繼續(xù)放松媒介所有權(quán)管理,反對媒介的集中壟斷,并試圖在商業(yè)化的媒介系統(tǒng)之外建立替代性的媒介系統(tǒng)。特別是在2003年,媒介改革運(yùn)動發(fā)動公眾向各選區(qū)的國會議員或者聯(lián)邦通信委員會表達(dá)對媒介問題的意見,鼓勵民眾直接創(chuàng)辦社區(qū)媒介,通過法律訴訟以及直接向政策決策和管理部門提出意見來制約媒介政策的制定,阻止媒體的進(jìn)一步集中。美、德、法、俄等國的一些媒介行動主義者主張通過自主創(chuàng)辦媒體來實(shí)現(xiàn)傳媒的公民控制,從而使媒體可以