公共風(fēng)險(xiǎn)、政府支出與收入差距

公共風(fēng)險(xiǎn)、政府支出與收入差距

改革開放以來，我國經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，財(cái)政收入不斷增加，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)迅速增加，但農(nóng)村公共產(chǎn)品尤其是基礎(chǔ)教育、醫(yī)療、醫(yī)療和市政基礎(chǔ)設(shè)施不足。因此，農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的深層次和根本問題尚未得到根本解決。農(nóng)業(yè)依賴氣候的情況沒有根本改變。農(nóng)業(yè)的全球形象和競爭力很差，農(nóng)民的增長緩慢且困難。與此同時(shí),農(nóng)村生態(tài)環(huán)境進(jìn)一步惡化,糧食安全受到威脅,部分地方農(nóng)村基層干群關(guān)系緊張,黑惡勢力抬頭,刑事案件發(fā)案率上升。一個明顯的判斷就是:至上而下的農(nóng)村制度改革沒能為農(nóng)村的公共產(chǎn)品提供有效的供給機(jī)制,政府公共產(chǎn)品供給的“錯位”和公共產(chǎn)品過度城市化傾向弱化了農(nóng)村的公共產(chǎn)品的供給,影響了農(nóng)村私人產(chǎn)品的生產(chǎn),直接導(dǎo)致了農(nóng)民收入增長的下降,加劇了社會的公共風(fēng)險(xiǎn)。一、“農(nóng)村”公共風(fēng)險(xiǎn)與市場的匹配機(jī)理公共產(chǎn)品供給是基于防范和化解公共風(fēng)險(xiǎn)我們可以發(fā)現(xiàn)“只要市場能干的,政府就不要去干”是有缺陷的,這使公共產(chǎn)品的供給依附于“私人產(chǎn)品”的存在而存在,私人產(chǎn)品和公共產(chǎn)品的邊界依然很模糊,公共產(chǎn)品理論缺乏穩(wěn)固獨(dú)立的基礎(chǔ)。事實(shí)上兩種產(chǎn)品性質(zhì)是完全不同的,公共產(chǎn)品的供給不可能由“私人產(chǎn)品”來決定,而是由公共風(fēng)險(xiǎn)來決定的。這里的“公共風(fēng)險(xiǎn)”是一個反向假設(shè)判斷,即對于市場解決不了的問題,如果政府“不”承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任,那么,市場可能陷入一片混亂,如分配差距過大、農(nóng)村的環(huán)境污染、農(nóng)產(chǎn)品安全、農(nóng)村基礎(chǔ)教育、基本醫(yī)療缺乏、農(nóng)村貧困、城鄉(xiāng)差距等。概括起來,盡管這些都是“農(nóng)村”公共風(fēng)險(xiǎn),但也可能給社會全體成員帶來危害。這就為政府進(jìn)行公共支出找到了一個根據(jù),這個根據(jù)不是前面提到的政府提供公共產(chǎn)品是為了社會效益和彌補(bǔ)市場的不足,而是為了化解和防范社會面臨的各種公共風(fēng)險(xiǎn),這是一個事物的正反兩個方面。從歷史和未來的角度,政府生產(chǎn)和提供公共產(chǎn)品是最大限度的化解公共風(fēng)險(xiǎn)的手段和工具(劉尚希,2002),因此,公共風(fēng)險(xiǎn)是推動公共產(chǎn)品動態(tài)演變、內(nèi)涵不斷豐富的動力,決定了政府對農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給內(nèi)容、范圍、地域。這使得政府在農(nóng)村的政策定位更準(zhǔn)確、更切合實(shí)際,對提高公共支出的效率更具可操作公共風(fēng)險(xiǎn)與農(nóng)村公共產(chǎn)品供給:另一個角度看農(nóng)民增收●農(nóng)村社會●性。從內(nèi)容上看,一個社會的風(fēng)險(xiǎn)主要包括自然和環(huán)境、經(jīng)濟(jì)和政策、社會和政治的風(fēng)險(xiǎn)。從性質(zhì)上看,主要是私人風(fēng)險(xiǎn)和公共風(fēng)險(xiǎn)。私人風(fēng)險(xiǎn)不會產(chǎn)生連帶影響,由市場機(jī)制承擔(dān)和化解。如保險(xiǎn)市場可以將風(fēng)險(xiǎn)在時(shí)空上轉(zhuǎn)移、分散,使企業(yè)和家庭的某一風(fēng)險(xiǎn)化為無形。而公共風(fēng)險(xiǎn)則不同,是指產(chǎn)生“社會影響”的風(fēng)險(xiǎn),具有很強(qiáng)的外部性。它表現(xiàn)為三個特征:一是內(nèi)在關(guān)聯(lián)性或傳染性。如傳染病,危害社會,構(gòu)成公共風(fēng)險(xiǎn),而癌癥,可怕但不傳染,是個人風(fēng)險(xiǎn)。二是不可分割性。如糧食價(jià)格所引起的通貨膨脹、糧食供給安全、食品安全、農(nóng)村失業(yè)、農(nóng)村環(huán)境污染等在未來發(fā)生的時(shí)間、方式都不確定,但社會成員遭受損害的可能性是同等的。三是隱蔽性。公共風(fēng)險(xiǎn)往往積累到了一定程度才會被發(fā)現(xiàn)。如分配不公、農(nóng)民收入低下造成社會動蕩、社會無序的風(fēng)險(xiǎn)。市場經(jīng)濟(jì)是風(fēng)險(xiǎn)經(jīng)濟(jì),其基本規(guī)則是利益與規(guī)則相對稱。追求私人利益,可能的私人風(fēng)險(xiǎn)可以通過市場機(jī)制來防范和化解,而公共風(fēng)險(xiǎn)只能按照集體行動的邏輯,由政府來防范和化解。因此,私人風(fēng)險(xiǎn)與市場相匹配、公共風(fēng)險(xiǎn)與政府相匹配是一種自然的選擇。市場經(jīng)濟(jì)社會里,政府和市場的分工,實(shí)質(zhì)上是不同性質(zhì)的風(fēng)險(xiǎn)的歸宿劃分。因此,我們可以得出結(jié)論:政府的基本職能就是生產(chǎn)和提供公共產(chǎn)品,最大限度地化解公共風(fēng)險(xiǎn),維護(hù)社會穩(wěn)定和促進(jìn)社會發(fā)展。二、促進(jìn)農(nóng)民增收，縮小城鄉(xiāng)收入差距，是預(yù)防和消除公共風(fēng)險(xiǎn)的必然前提(一)收入分配差距過大是社會公共風(fēng)險(xiǎn)加劇的集中反映1.形成環(huán)境惡化,低保農(nóng)民水平由于公共產(chǎn)品供給不足,讓低收入人群自籌資金進(jìn)行公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和教育投入,勢必降低農(nóng)民收入水平,在經(jīng)濟(jì)貧困面前,只能選擇向自然環(huán)境更大規(guī)模地掠奪,形成一個開發(fā)—生態(tài)惡化—貧困—開發(fā)的惡性循環(huán)。自然生態(tài)環(huán)境這一嚴(yán)峻形勢是我國一個長期的帶有全局性的隱患。2.糧食安全目標(biāo)難以實(shí)現(xiàn)首先是糧食安全。糧食產(chǎn)量已經(jīng)連續(xù)幾年下降,主要原因是農(nóng)民種地收入越來越少,缺乏種糧積極性和動力,長期維持糧食安全的政策目標(biāo)就很難實(shí)現(xiàn)。其次是經(jīng)濟(jì)安全。應(yīng)該看到增加農(nóng)民收入,意義不僅僅在于加強(qiáng)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)一個作用,更重要的是它關(guān)系國民經(jīng)濟(jì)全局的持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展。3.經(jīng)濟(jì)不平等社會穩(wěn)定意味著政治穩(wěn)定和既存的社會秩序得以維持,而經(jīng)濟(jì)不平等是引起社會不穩(wěn)定的重要因素,收入差距的存在意味著經(jīng)濟(jì)不平等的存在。綜觀歷史,許多的政治動亂、暴力革命、騷亂和劫掠等行為直接或間接源于貧富分化。(二)增收政策增加的直接原因是年在目前的約8億農(nóng)村人口當(dāng)中,有3000萬人沒有解決溫飽問題,還有約6000萬人沒能穩(wěn)定地超越溫飽水平。有關(guān)調(diào)查顯示,1980年代,全國農(nóng)民只出現(xiàn)一次明顯的增產(chǎn)不增收,1990年代,農(nóng)民收入增幅從10%左右下降到2%,且出現(xiàn)多次增產(chǎn)不增收,增收的減緩直接導(dǎo)致了城鄉(xiāng)收入差距的拉大。1985年城鎮(zhèn)居民人均可支配收入與農(nóng)民人均純收入之比是1.86:1,到1995年擴(kuò)大到2.71:1,2003年又?jǐn)U大到3.24:1。尤其值得重視的是,考慮到城鎮(zhèn)居民享有各種補(bǔ)貼、福利和社會保障,而農(nóng)民人均純收入中四成是實(shí)物折抵的收入,還有兩成用于預(yù)購化肥農(nóng)藥等生產(chǎn)資料,中國城鄉(xiāng)居民收入差距可能達(dá)到4:1或6:1。據(jù)世界銀行1997年對36個國家的分析,城鄉(xiāng)居民收入比率一般不低于1.5:1,這說明我國城鄉(xiāng)收入差距情況十分嚴(yán)重。從我國的基尼系數(shù)來看,據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局測算,我國城鄉(xiāng)居民的綜合基尼系數(shù)已達(dá)0.408,已經(jīng)進(jìn)入嚴(yán)重不平等區(qū)間。(三)各方面都將努力促進(jìn)農(nóng)民增收，降低城鄉(xiāng)收入差距，為預(yù)防和消除公共風(fēng)險(xiǎn)1.增加農(nóng)民收入,增強(qiáng)農(nóng)民農(nóng)業(yè)積極性只有不斷提高農(nóng)民收入,才能提高農(nóng)民的文化水平,轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)增長方式,提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效益,才能有效地保護(hù)自然和生態(tài)資源;只有不斷提高農(nóng)民收入,才能調(diào)動糧食生產(chǎn)者積極性,鞏固農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)地位,構(gòu)筑《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問題》(月刊)2004年第5期起糧食安全的可靠基礎(chǔ);只有始終重視增加農(nóng)民收入,緊緊抓住解決當(dāng)前中國經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)增長,消除經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)這一個關(guān)鍵性問題,才能真正擴(kuò)大內(nèi)需,實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的持久增長,才能讓廣大農(nóng)民參與經(jīng)濟(jì)增長的過程并從中分享增收的好處。也只有大大提高農(nóng)民的收入,社會不穩(wěn)定因素才能得到有效的化解,國家才能長治久安。2.增加農(nóng)民收入,縮小城鄉(xiāng)差距,是農(nóng)業(yè)發(fā)展的根本途徑黨的十六屆三中全會把“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展”放在“五個統(tǒng)籌”的首位,就是把解決“三農(nóng)”問題、增加農(nóng)民收入、縮小城鄉(xiāng)差距放在優(yōu)先位置,就是要通過體制改革和政策調(diào)整,加大對農(nóng)業(yè)的支持和保護(hù),加大對農(nóng)業(yè)的財(cái)政投入,在就業(yè)、教育、醫(yī)療、社會保障等方面,取消不合理、不平等的歧視政策,促進(jìn)農(nóng)業(yè)與工業(yè)、農(nóng)村與城市經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展,社會全面進(jìn)步。3.這有利于加快履行職能現(xiàn)在政府的基本職能要從替代市場進(jìn)行資源配置向防范公共風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移,支出要有明確的界限,這就可以促進(jìn)政府從無限政府向有限政府轉(zhuǎn)移。三、增加農(nóng)村公共產(chǎn)品的供應(yīng)是減少農(nóng)民負(fù)擔(dān)，提高增加收入的有效手段(一)農(nóng)民負(fù)擔(dān)居高不下1.國家農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資嚴(yán)重不足,農(nóng)業(yè)生產(chǎn)受到影響。1978年國家用于農(nóng)業(yè)的支出占財(cái)政支出的比重為13.4%,1990年為9.98%,2001年為7.71%,其中,農(nóng)業(yè)基本建設(shè)支出占財(cái)政基建總支出的比重1978年為12%,1990年為10.2%,1995年為3.09%,2001年為2.54%,呈現(xiàn)持續(xù)下降趨勢,這就造成農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施欠賬太多。2.涉及農(nóng)村社會發(fā)展的公共產(chǎn)品供給嚴(yán)重短缺,成為農(nóng)民負(fù)擔(dān)居高不下的主要原因。教育、科技、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障等產(chǎn)品的短缺不僅損害了農(nóng)民的利益,增加了農(nóng)民負(fù)擔(dān),也影響了農(nóng)民增收。3.農(nóng)村公共產(chǎn)品體制外供給,農(nóng)民負(fù)擔(dān)居高不下。農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給格局基本上沿用的是人民公社時(shí)期的供給體制,表現(xiàn)為以制度外財(cái)政為主的公共資源籌集制度和自上而下的制度外公共產(chǎn)品供給決策機(jī)制。這種機(jī)制造成的結(jié)果,是超范圍統(tǒng)籌,無約束地增加農(nóng)民負(fù)擔(dān)。(二)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施薄弱、成本持續(xù)上升農(nóng)村私人產(chǎn)品的生產(chǎn)具有較強(qiáng)的分散性,這決定了農(nóng)村私人投資對公共投資的供給具有較強(qiáng)的依賴性,隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)市場化程度的提高,私人產(chǎn)品生產(chǎn)越多,對農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給就越依賴。農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給對私人生產(chǎn)具有像技術(shù)增長“包絡(luò)線軌跡”的類似特征,意味著隨著社會生產(chǎn)和人類生活水平的提高,公共產(chǎn)品的邊際收益率逐漸上升,對農(nóng)村公共產(chǎn)品的要求在質(zhì)和量上也進(jìn)一步提高。作為土地密集型的農(nóng)村私人大宗產(chǎn)品的糧食在中國加入世貿(mào)組織以后,正在逐漸喪失競爭優(yōu)勢,一個重要原因是我國的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施薄弱,生產(chǎn)成本尤其是物質(zhì)投入成本的不斷上升。如果政府增加屬于“綠箱”政策諸如水利設(shè)施和農(nóng)業(yè)新品種、新技術(shù)的開發(fā)推廣、農(nóng)業(yè)服務(wù)體系完善等方面的公共投資,使農(nóng)民的私人成本投入能與一個高效的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)體系相結(jié)合,降低其單位產(chǎn)品的生產(chǎn)成本,就可以提高產(chǎn)品的競爭力(朱晶,2003)。(三)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給與收入分配相關(guān)分析下面通過計(jì)量的方法,分析農(nóng)村公共支出與農(nóng)民收入的關(guān)系。以1978—1997年的農(nóng)民人均純收入(1990年不變價(jià))作被解釋變量(Y),以R&D(X1)、灌溉(X2)、教育(X3)、道路(X4)、電力(X5)、通信投資(X6)的資金投入(1990年不變價(jià))為解釋變量,數(shù)據(jù)采用樊勝根等人所著《經(jīng)濟(jì)增長、地區(qū)差異與貧困——中國農(nóng)村公共投資研究》和農(nóng)業(yè)部軟科學(xué)辦公室組織的課題叢書《農(nóng)業(yè)投入與財(cái)稅政策》,運(yùn)用OLS方法進(jìn)行多元線性回歸,選擇向后逐步回歸,結(jié)果如下:Y=422.350+0.08111X1-0.03664X2+(6.954)(2.536)(-5.075)0.004618X3+0.07511X4+0.03573X6(1.730)(5.142)(3.034)R2=0.966方程除電力系數(shù)(X5)外各項(xiàng)系數(shù)通過了0.10公共風(fēng)險(xiǎn)與農(nóng)村公共產(chǎn)品供給:另一個角度看農(nóng)民增收●農(nóng)村社會●的顯著性檢驗(yàn),結(jié)果與實(shí)際相一致,增加農(nóng)業(yè)科技、道路、教育、通信這些公共產(chǎn)品的投入對促進(jìn)農(nóng)民增收有顯著的作用,其中科技投入影響最大。灌溉與收入呈負(fù)相關(guān),可能是因?yàn)?980年代以后農(nóng)村水利投資波動幅度大以及水利建設(shè)具有明顯的滯后效應(yīng),在有的地方可能使農(nóng)民負(fù)擔(dān)增加影響了收入。電力投入與收入無顯著相關(guān)性,主要是因?yàn)檗r(nóng)業(yè)生產(chǎn)還處于勞動密集型,農(nóng)村非農(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展不充分,電價(jià)普遍偏高,導(dǎo)致用電水平不高,電力發(fā)展對農(nóng)民收入增長沒有明顯的促進(jìn)作用。R=0.966說明這些公共投入因素可以解釋收入的96.6%。以上實(shí)證結(jié)果表明農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給與農(nóng)民收入相關(guān)性很高。四、一些建議(一)建立風(fēng)險(xiǎn)評估機(jī)制公共風(fēng)險(xiǎn)的評估與企業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)評估有很大差異,其目標(biāo)、方法是不同的。公共風(fēng)險(xiǎn)的評估類似于危機(jī)管理,在危機(jī)和風(fēng)險(xiǎn)到來之前就要做好防范。正確的公共風(fēng)險(xiǎn)評估是政府決策的重要參考,決定了公共產(chǎn)品是否能夠及時(shí)有效地提供。要合理確定公共產(chǎn)品的風(fēng)險(xiǎn)屬性和投資承擔(dān)主體,劃分好中央、地方的責(zé)任,處理好政府與市場的關(guān)系。(二)提高農(nóng)村公共物品供應(yīng)的有效性1.支持中央和省級政府的人中央和省兩級政府作為農(nóng)村基本公共產(chǎn)品的提供主體,是保障的最重要條件。2.制定和完善農(nóng)村公共物品有效供應(yīng)法律農(nóng)村的基本公共產(chǎn)品要逐步立法,使之制度化、法律化。3.強(qiáng)化組織保障,建立農(nóng)村公共產(chǎn)品使用監(jiān)督機(jī)制要適應(yīng)農(nóng)村改革新階段的需要,加快鄉(xiāng)一級政府改革,加強(qiáng)農(nóng)村基層政權(quán)組織建設(shè),改革農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給決策程序,建立起農(nóng)村社區(qū)公共產(chǎn)品使用監(jiān)督機(jī)制,為農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給提供組織和制度保障。(三)政府應(yīng)該逐步建立和完善收入穩(wěn)定機(jī)制1.新農(nóng)政策化解公共風(fēng)險(xiǎn)的優(yōu)勢切實(shí)貫徹“多予、少取、放活”的方針,充分認(rèn)識財(cái)政支農(nóng)政策化解公共風(fēng)險(xiǎn)的巨大作用。特別是對那些能夠防范風(fēng)險(xiǎn)、增加社會效益和生態(tài)效益的直接為農(nóng)民帶來收入和減輕負(fù)擔(dān)的農(nóng)業(yè)公共性投資領(lǐng)域,財(cái)政具有不可替代的作用。2.國家投資回收農(nóng)業(yè)項(xiàng)目在投資對象上要打破所有制界限,允許直接投資農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)戶個體經(jīng)濟(jì)、股份制及私營企