農(nóng)民工養(yǎng)老保險制度亟需關(guān)注

農(nóng)民工養(yǎng)老保險制度亟需關(guān)注

一、農(nóng)民工參保情況自2008年下半年以來，農(nóng)民工的快速增長趨勢一直集中在珠江三角洲和長江以南的地區(qū)。人力資源和社會保障部公布的數(shù)據(jù)顯示,截至2009年2月底,已經(jīng)有97萬農(nóng)民工退出了養(yǎng)老保險,約占參保農(nóng)民工總數(shù)2416萬的4%左右。他們?yōu)槭裁匆吮?農(nóng)民工養(yǎng)老保險為何不能接續(xù)轉(zhuǎn)移?各地政策差異何在?擬議中的農(nóng)民工養(yǎng)老保險政策對農(nóng)民工實(shí)際待遇、對地方財政的影響到底有多大?本文擬對此展開討論。二、農(nóng)民工養(yǎng)老保險模式比較研究業(yè)界普遍認(rèn)為,當(dāng)前我國農(nóng)民工養(yǎng)老保險制度的現(xiàn)狀是國家統(tǒng)一政策缺失,地方不同政策割據(jù)(雒慶舉,2009)。一般認(rèn)為,各地農(nóng)民工養(yǎng)老保險制度可分為以下三種模式:一是既不與城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險制度相聯(lián)系、也不與農(nóng)村居民養(yǎng)老保險相關(guān)的“獨(dú)立型”,二是納入城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險一并處置的“納入型”,三是一種將農(nóng)民工本身的養(yǎng)老、醫(yī)療、工傷等多險種捆綁在一起的“綜合型”。有較多的文獻(xiàn)注意到了以上不同模式的差異,并從不同角度進(jìn)行了總結(jié)歸納、比較和討論,如郭席四(2005)以北京、上海、廣東三地為例分析了三種模式的基本內(nèi)容和差異;杜長宇、郭林(2007)等討論了東部地區(qū)農(nóng)民工養(yǎng)老保險模式的選擇;汪華(2008)則比較了長三角地區(qū)如上海、寧波、吳江三地的農(nóng)民工養(yǎng)老保險制度差異。在此基礎(chǔ)上,他們也都對我國農(nóng)民工養(yǎng)老保險制度現(xiàn)存問題和以后的發(fā)展方向給出了自己的意見。但是,此輪“農(nóng)民工退保潮”顯示,不僅需要從全國、從特定區(qū)域,而且還要從農(nóng)民工輸入地、輸出地這一特殊的視角來考察各地農(nóng)民工養(yǎng)老保險制度的差異。另外,已有文獻(xiàn)較少對這些差異進(jìn)行量化比較,這使得各界對于農(nóng)民工養(yǎng)老問題的關(guān)注,以及該問題對各地財政的影響程度均停留在定性判斷的層面。鑒于此,本文主要運(yùn)用比較、定量分析的方法,著力研究農(nóng)民工輸入地與輸出地之間因政策差異所致的農(nóng)民工的養(yǎng)老待遇差異以及由此而來的財政盈余和負(fù)擔(dān),并在此基礎(chǔ)上提出相關(guān)的政策建議。三、農(nóng)民工養(yǎng)老保險根據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局的調(diào)查,2008年,我國外出務(wù)工的農(nóng)民工為14041萬人,在本地就業(yè)的農(nóng)民工為8510萬人,兩者合計(jì)超過2.2億人。其中,在外出務(wù)工農(nóng)民工中,來自中、西和東部地區(qū)的比例分別為37.6%、32.7%和29.7%,而吸納外來農(nóng)民工就業(yè)的中、西、東部比例則分別為13.2%、15.4%和71%;在本地就業(yè)的8510萬農(nóng)民工中,62.1%在東部,中部22.8%,西部15.1%。因此,東部地區(qū)是我國農(nóng)民工的主要輸入地,西部和中部是農(nóng)民工的主要輸出地。鑒于此,本文選取北京、深圳作為輸入地,重慶、成都作為輸出地的代表,分別就農(nóng)民工養(yǎng)老保險的資金籌集、待遇給付和轉(zhuǎn)移接續(xù)三個方面來比較各地政策異同。簡而言之,北京農(nóng)民工養(yǎng)老保險制度自成一體,既不與本地城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險相關(guān),也不與農(nóng)民工其他社會保險相關(guān),屬于“獨(dú)立型”,其政策根據(jù)是2001年8月北京市勞動和社會保障局發(fā)布的《北京市農(nóng)民工養(yǎng)老保險暫行辦法》。深圳早在2000年就將農(nóng)民工統(tǒng)一納入城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險體系,搭建了最具前瞻眼界的“納入型”農(nóng)民工養(yǎng)老保險制度的雛形,是目前國內(nèi)農(nóng)民工參保人數(shù)最多、參保比例最高的城市。成都作為農(nóng)民工輸出大省四川的省會城市,在2003年3月出臺了《成都市非城鎮(zhèn)戶籍從業(yè)人員綜合社會保險暫行辦法》,將農(nóng)民工的養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險和工傷保險一并處理,形成與上海接近的、專門針對農(nóng)民工的多險種“綜合模式”。重慶市于2007年7月建立了專門針對農(nóng)民工的“低門檻準(zhǔn)入、低標(biāo)準(zhǔn)享受”的養(yǎng)老保險制度,也是既不與城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險聯(lián)系、也不與農(nóng)民工其他險種聯(lián)系的“獨(dú)立型”。在仔細(xì)分析四個城市農(nóng)民工養(yǎng)老保險制度后,我們發(fā)現(xiàn),四個城市除在“發(fā)放條件”和“不滿足發(fā)放條件對社會統(tǒng)籌的處理”兩個方面基本相同外,其他方面則有著顯著的差異:第一,繳費(fèi)比例各不相同。如北京市規(guī)定的養(yǎng)老保險繳費(fèi)比例最高,單位與個人合計(jì)達(dá)27%,其次為深圳18%、重慶15%,成都三險綜合費(fèi)率為20%。在個人繳費(fèi)比例方面,作為農(nóng)民工輸入地的北京與深圳相同,均為8%,而作為輸出地的成都與重慶則取其下限,為5%左右。1第二,單位繳費(fèi)部分計(jì)入統(tǒng)籌賬戶和個人賬戶的比例各不相同。如北京單位繳費(fèi)的比例為19%,其中16%計(jì)入統(tǒng)籌賬戶,3%計(jì)入個人賬戶;深圳單位繳費(fèi)比例為10%,全部計(jì)入統(tǒng)籌賬戶;重慶市單位繳費(fèi)為10%,其中9%計(jì)入了個人賬戶,僅余1%進(jìn)入統(tǒng)籌賬戶;成都市的情況比較復(fù)雜,沒有明確的社會統(tǒng)籌部分。第三,支付養(yǎng)老金的方式各不相同。在符合發(fā)放條件的情況下,深圳、重慶可按月領(lǐng)取養(yǎng)老金;北京和成都則采用干脆利落的一次性領(lǐng)取方式,并不考慮農(nóng)民工實(shí)際可能存活的年限。第四,發(fā)放養(yǎng)老金的標(biāo)準(zhǔn)各不相同。北京和成都均是在一次性支付農(nóng)民工養(yǎng)老金時,將個人賬戶上的累積額和某一個比例的社會統(tǒng)籌部分一并發(fā)給農(nóng)民工;2在深圳市,符合相關(guān)條件的農(nóng)民工在退休后享受與城鎮(zhèn)居民相同的待遇,按月領(lǐng)取養(yǎng)老金;重慶雖然也可按月領(lǐng)取,但全憑個人賬戶累計(jì)儲蓄額計(jì)算,保障水平很低。需要特別指出的是,四城市對于不符合發(fā)放條件的社會統(tǒng)籌部分的規(guī)定驚人地相同,均為“不發(fā)放、不轉(zhuǎn)移”。重慶的社會統(tǒng)籌部分低,尚可忽略不計(jì),但在北京、深圳兩地,其社會統(tǒng)籌部分分別高達(dá)16%和10%,只要農(nóng)民工在當(dāng)?shù)夭荒芄ぷ鞑⒗U費(fèi)達(dá)15年以上,這部分資金就與他們無緣。四、養(yǎng)老保險待遇給付的測算在輸入、輸出地各不相同的養(yǎng)老保險制度下,農(nóng)民工的實(shí)際養(yǎng)老待遇差異到底有多大呢?我們以北京和成都為例進(jìn)行測算。假定某男性農(nóng)民工張某,從2003年開始繳納養(yǎng)老保險,累計(jì)連續(xù)繳費(fèi)15年,到2017年底年滿60歲,達(dá)到北京和成都規(guī)定的領(lǐng)取養(yǎng)老金的條件。我們想知道在北京和成都兩地,張某需要繳費(fèi)的金額各自是多少?他實(shí)際能享用的養(yǎng)老保險金的地區(qū)差異有多大?計(jì)算方法如下:根據(jù)2003-2008年兩地農(nóng)民工養(yǎng)老保險的實(shí)際繳費(fèi)基數(shù)3畫出散點(diǎn)圖,通過Excel擬合出北京、成都兩市的回歸曲線并獲得回歸方程,由此計(jì)算出兩地2009-2017年繳費(fèi)基數(shù)的預(yù)計(jì)數(shù)。由于個人賬戶實(shí)行基金積累制并計(jì)算復(fù)利,取年利率為3%,建立兩市養(yǎng)老保險待遇給付的數(shù)學(xué)模型如下:S個=∑n=1xVn(1+r)x?nVn=Bn×R(1)=∑n=1xVn(1+r)x-nVn=Bn×R(1)M個=∑n=1xBn×α(1+r)x?nM=∑n=1xBn×α(1+r)x-nΜ單=∑n=1xBn×β(1+r)x?nM=∑n=1xBn×β(1+r)x-nΜ總=M個+M單(2)其中:S個為個人賬戶積累額,Vn為第n年的個人賬戶水平,Bn為第n年繳費(fèi)基數(shù),x為累計(jì)繳費(fèi)年限,R為個人賬戶比例,r為年利率;M個為個人總繳費(fèi)金額,M單為單位總繳費(fèi)金額,M總為個人和單位繳費(fèi)之和,α為個人繳費(fèi)比例,β為單位繳費(fèi)比例。4計(jì)算結(jié)果如表1所示?？梢钥闯?兩地養(yǎng)老保險政策差異使張某在個人繳納的養(yǎng)老金相差無幾的情況下,實(shí)際得到的待遇差距非常大。在15年內(nèi),張某在北京和成都分別繳納16277.4元和15366.7元,僅相差910.70元;就個人賬戶累積金額而言,在北京有22381.5元,在成都有22351.6元,僅相差29.9元。但是,當(dāng)15年交費(fèi)期滿,張某已年滿60歲時,在成都他可一次領(lǐng)取總金額23728.7元的養(yǎng)老金,在北京市則可一次性領(lǐng)取45868.9元,兩者相差近22140.2元。究其原因,主要是因?yàn)閮傻貙ι鐣y(tǒng)籌部分的處理方法不同所致。5五、企業(yè)員工流動意愿降低流動性強(qiáng)、工作變動頻繁是外出務(wù)工農(nóng)民工的典型特征。民盟重慶市委在2008年做過一項(xiàng)調(diào)查,發(fā)現(xiàn)農(nóng)民工外出務(wù)工跨省區(qū)流動的比例高達(dá)72.8%,務(wù)工3年換過兩個以上單位的占67.2%;另外,在廣東、浙江、江蘇等地,民營企業(yè)工人年流動量一般在40%左右,個別企業(yè)工人年流動量高達(dá)60%。6下面我們加入農(nóng)民工流動性強(qiáng)的因素,以深圳(輸入地)和重慶(輸出地)為例,測算其養(yǎng)老保險待遇的差異以及相應(yīng)的財政影響。(一)養(yǎng)老保險的繳費(fèi)假定男性農(nóng)民工王某,從2003年初開始參加養(yǎng)老保險,累計(jì)連續(xù)繳費(fèi)15年,到2017年底年滿60歲,達(dá)到深圳和重慶領(lǐng)取養(yǎng)老金的標(biāo)準(zhǔn)?？紤]A、B兩種流動情形(見左圖)。計(jì)算說明:兩市均規(guī)定,當(dāng)年養(yǎng)老保險的繳費(fèi)基數(shù)為上年度城鎮(zhèn)職工月平均工資的60%。據(jù)此,根據(jù)兩市2001-2009年的已有數(shù)據(jù),7分別建立兩市繳費(fèi)基數(shù)的回歸方程并預(yù)測得到2010—2017年的繳費(fèi)基數(shù)。設(shè)年利率3%,按復(fù)利計(jì)算,養(yǎng)老保險待遇在按月給付情況下建立數(shù)學(xué)模型如下:S=W月×12×1?(1+3%)?f1?(1+3%)?1(3)×12×1-(1+3%)-f1-(1+3%)-1(3)其中,f為退休后領(lǐng)取養(yǎng)老金年限,W月為每月領(lǐng)取養(yǎng)老金,S為f年領(lǐng)取的養(yǎng)老金折算到退休時點(diǎn)的總額。(二)單位繳費(fèi)的養(yǎng)老金王某2003-2007年在深圳打工并繳納養(yǎng)老保險,累計(jì)5年整;2008年初王某失業(yè)回到重慶,其養(yǎng)老保險個人賬戶隨之轉(zhuǎn)移,此后王某一直留在重慶打工并繳納養(yǎng)老保險金;2017年王某年滿60歲,達(dá)到領(lǐng)取養(yǎng)老金的條件。分階段計(jì)算王某養(yǎng)老金賬戶的有關(guān)信息如表2所示。1.按深圳市的規(guī)定,單位繳費(fèi)部分全部計(jì)入社會統(tǒng)籌,個人賬戶可以轉(zhuǎn)移。因此王某2008年失業(yè)后只能帶走其養(yǎng)老金賬戶中的個人部分即8288.7元,而單位繳納的部分10360.8元則完全留在了深圳。2.按重慶市規(guī)定,單位繳費(fèi)部分的90%計(jì)入個人賬戶,因此王某在重慶10年間的個人賬戶較為可觀,累計(jì)達(dá)到36490.2元。3.假設(shè)重慶市接續(xù)了王某從深圳轉(zhuǎn)入的個人賬戶,王某在深圳和重慶兩地的個人賬戶金額合計(jì)為47629.5元。4.按重慶市規(guī)定,王某60歲后可按月領(lǐng)取退休金,計(jì)發(fā)標(biāo)準(zhǔn)為:個人賬戶累計(jì)儲存額÷計(jì)發(fā)月數(shù);根據(jù)國家統(tǒng)一規(guī)定的139個月的養(yǎng)老金計(jì)發(fā)月數(shù),王某每個月可領(lǐng)取的養(yǎng)老金W月為342.7元。5.到王某73歲時,他一共可從重慶市政府領(lǐng)取到的養(yǎng)老金在加入3%的復(fù)利因素后,其總額S為45047.2元。相對于王某47629.5元的個人賬戶金額,重慶市不僅不需要另行增加支出,相反還有2582.3元的結(jié)余。6.小結(jié)。按現(xiàn)行政策,作為農(nóng)民工輸出地的重慶市,接轉(zhuǎn)農(nóng)民工從深圳轉(zhuǎn)回來的養(yǎng)老保險,沒有任何經(jīng)濟(jì)意義上的負(fù)擔(dān),相反還有所結(jié)余。對于深圳,由于農(nóng)民工在深圳工作期間單位繳納的10360.8元納入了深圳的社會統(tǒng)籌,全部留在了當(dāng)?shù)?因而深圳獲得了一筆意外的“轉(zhuǎn)出收益”或“退保收益”。按2008年退保的農(nóng)民工87.696萬人計(jì)算,深圳市獲得了9.08億元的意外收入。(三)農(nóng)民工養(yǎng)老保險制度的缺陷王某2003-2007年在深圳打工并繳納養(yǎng)老保險,累計(jì)5年整;2008年初王某失業(yè)回到重慶,其養(yǎng)老保險個人賬戶隨之轉(zhuǎn)移,此后到2012年王某一直留在重慶打工并繳納養(yǎng)老保險;從2013年起,王某再次來到深圳打工并繳費(fèi)養(yǎng)老保險直到2017年。同理,分階段計(jì)算王某養(yǎng)老金賬戶的有關(guān)信息如表3所示。按深圳的現(xiàn)行政策,在以上假定情形下,王某不可能在60歲后按月領(lǐng)到養(yǎng)老金。這主要是因?yàn)樗麤]有在同一地區(qū)連續(xù)繳費(fèi)15年,但是按照深圳市的規(guī)定王某可以提走他前后10年在深圳繳納的個人賬戶部分小計(jì)24299.8元(11139.3+13160.5),以及一次性生活補(bǔ)助16931元,8合計(jì)為41230.80元;再加上王某在重慶的個人賬戶部分15699.9元,累計(jì)56930.7元。如果按73歲、139個月的標(biāo)準(zhǔn)看,王某平均每月的養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)為433.1元。從上面的計(jì)算可以看出,北京、成都、重慶三地所推行的“獨(dú)立型”農(nóng)民工養(yǎng)老保險制度都經(jīng)過精心的設(shè)計(jì),既保證當(dāng)?shù)卣粸檗r(nóng)民工、特別是外地農(nóng)民工的養(yǎng)老支出額外增加支出,也保證政府基本不從可憐的農(nóng)民工身上獲益。在深圳,其本意是要建立一種將農(nóng)民工與當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)居民同等對待的“納入型”模式,只要農(nóng)民工在深圳打工滿15年并繳納相關(guān)費(fèi)用,就可以獲得較高的養(yǎng)老金待遇。但遺憾的是,這一符合公平、統(tǒng)一社會保險理念的政策由于僅僅在深圳實(shí)施而其他省市的對應(yīng)政策極其不配套,反而導(dǎo)致農(nóng)民工一旦在深圳失業(yè)再輾轉(zhuǎn)到其他省市打工,其雇主單位為其繳納的養(yǎng)老金就全部或部分地成為深圳市社保的意外收益。進(jìn)一步地,我們發(fā)現(xiàn),與實(shí)行現(xiàn)收現(xiàn)付、實(shí)得養(yǎng)老金與個人繳費(fèi)、個人賬戶累積額不直接聯(lián)系的城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險制度相比,北京、成都、重慶等地的農(nóng)民工養(yǎng)老保險制度實(shí)質(zhì)上是一種“個人儲蓄式”,農(nóng)民工通過參加政府的社保體系來承擔(dān)自己日后的養(yǎng)老責(zé)任,而政府的責(zé)任僅在于主辦了這樣一個體系,基本上不往里面投錢。兩相比較之下,城鄉(xiāng)二元體制的差異清晰可見。六、職工養(yǎng)老保險賬戶轉(zhuǎn)移接續(xù)鑒于金融危機(jī)發(fā)生以來,珠三角、長三角地區(qū)大批農(nóng)民工失去了工作,在返鄉(xiāng)回流之前,絕大多數(shù)農(nóng)民工不約而同地選擇了“退?！薄＾r(nóng)民工“退保潮”背后地方政府的利益取向、現(xiàn)行社保政策的地方割劇、農(nóng)民工的無奈與“被剝削”,再一次引起了全社會的激烈討論,也引起了決策部門的高度關(guān)注。2009年12月,針對城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險賬戶轉(zhuǎn)移接續(xù)的辦法已經(jīng)出臺。以此文件精神比照,以后農(nóng)民工養(yǎng)老保險賬戶的轉(zhuǎn)移接續(xù)應(yīng)當(dāng)也包含兩層意思,一是繳費(fèi)年限可連續(xù)計(jì)算,二是單位繳費(fèi)部分可隨轉(zhuǎn)。在這種情形下,農(nóng)民工的養(yǎng)老保險待遇有什么樣的改進(jìn)呢?對相關(guān)省市的社保支出有何影響呢?(一)不同戶籍的養(yǎng)老居所的選擇仍然使用B情形下農(nóng)民工王某流動的假設(shè)。不同的是,王某到2017年達(dá)到60歲時,選擇了深圳作為養(yǎng)老居住地。有關(guān)王某的養(yǎng)老金賬戶信息如表3所示。1.應(yīng)用按照深圳市規(guī)定的計(jì)算方法,王某能夠領(lǐng)取到的月基本養(yǎng)老金為835.8元。9與在養(yǎng)老保險賬戶不可轉(zhuǎn)移接續(xù)、繳費(fèi)年限不可連續(xù)的現(xiàn)行政策下王某每月平均433.1元的養(yǎng)老金相比,在新政策下王某的養(yǎng)老保障水平高出402.7元(近1倍),明顯受益。2.深圳養(yǎng)老的消費(fèi)支出可以看出,新政策對于深圳社保資金的影響巨大。一旦農(nóng)民工選擇留在深圳養(yǎng)老,農(nóng)民工在深圳工作并繳費(fèi)前后達(dá)到10年后,深圳社保就要多增加38368.3元的支出。考慮到龐大的外來民工數(shù)量,即使是財力雄厚,對深圳而言也是一個天文數(shù)字。(二)選擇重慶作為養(yǎng)老金中心假設(shè)王某2018年在深圳退休后,選擇了回家鄉(xiāng)養(yǎng)老,其養(yǎng)老保險賬戶轉(zhuǎn)回到重慶。有關(guān)王某的養(yǎng)老金賬戶信息如表3所示。1.應(yīng)用按重慶市的現(xiàn)行政策,王某在重慶的養(yǎng)老金待遇為每月514.36元。10與在養(yǎng)老保險賬戶不可轉(zhuǎn)移接續(xù)、繳費(fèi)年限不可連續(xù)的現(xiàn)行政策下王某每月平均433.1元的養(yǎng)老金相比,在新政策下王某的養(yǎng)老保障水平高出81.2元。2.個人繳費(fèi)部分可轉(zhuǎn)移,也無其他參保費(fèi)用可以看出,重慶市僅僅代行了每月定時支付養(yǎng)老金的管理責(zé)任,無新增支出。另一方面,深圳市只是將王某在深圳打工期間的單位繳費(fèi)部分轉(zhuǎn)出,本身也未另增開支。綜上所述,一旦農(nóng)民工養(yǎng)老保險賬戶可轉(zhuǎn)移接續(xù)的新政策出臺,只要其單位繳費(fèi)部分可以計(jì)入,繳費(fèi)年限可連續(xù)計(jì)算,那么農(nóng)民工無論怎樣流動,無論選擇何地作為養(yǎng)老地,農(nóng)民工本身的養(yǎng)老保險待遇都會有不同程度的提高。但是,由于輸入地支付養(yǎng)老金的標(biāo)準(zhǔn)一般高于輸出地,必然誘發(fā)更多的農(nóng)民工選擇發(fā)達(dá)地區(qū)作為養(yǎng)老地,因而會給這些地區(qū)帶來巨大的財政負(fù)擔(dān)。七、農(nóng)民工退保風(fēng)險賬戶轉(zhuǎn)移接續(xù)是一個前提1.從上面的分析計(jì)算可以看出,輸入、輸出地的農(nóng)民工養(yǎng)老保險制度差異是極其顯著的,特別是各地對于單位繳費(fèi)部分的處理存在重大差異,這