經濟行政法視野下的行政審批制度創(chuàng)新

經濟行政法視野下的行政審批制度創(chuàng)新

2001年9月，國務院成立了行政審批制度改革指導小組。10月，行政審批制度改革召開電話會議。行政審批制度改革在全國范圍內迅速實施，取得了重大成果。《人民日報》2002年11月4日報道,國務院作出決定,取消789項行政審批項目,其中,涉及經濟管理事務的有560項。《人民日報》2003年3月2日報道,國務院決定,再取消406項行政審批項目,另將82項行政審批項目作改變管理方式處理,移交行業(yè)組織或社會中介機構管理,這標志著行政審批制度改革又向前邁進了一大步。行政審批制度改革正在全國范圍內深入開展。但是,正如國務院行政審批制度改革工作領導小組組長李嵐清指出的,行政審批制度改革的效果如何,不僅要看減少了多少審批項目,更重要的是看是否通過改革實現(xiàn)了制度創(chuàng)新。因此,能否實現(xiàn)制度創(chuàng)新才是考察行政審批制度改革是否成功的標志。對此,本文擬從經濟行政法的角度進行探討。所謂經濟行政法,是規(guī)范政府干預經濟的法律,經濟行政法所調整的對象為政府在干預經濟的活動中所形成的各種經濟關系。在經濟生活中,政府的每一個干預行為都會直接或間接地影響市場資源配置的方式和市場主體的經濟地位。行政審批是目前我國政府干預經濟的主要手段,從經濟行政法的角度透視行政審批,就是要分析具體的行政管制對經濟活動的影響,優(yōu)化制度設計,在該審批的地方才審批,用最合理的方式和手段進行審批,實現(xiàn)制度創(chuàng)新,讓行政審批制度重新煥發(fā)生機和活力。這里有必要理清幾個概念:行政許可、行政審批、管制、規(guī)制?！吨腥A人民共和國行政許可法》(草案)已于2002年8月23日在九屆全國人大常委會第二十九次會議上進行了第一次審議,草案將行政許可與行政審批視為同一個概念,指行政機關根據(jù)自然人、法人或者其他組織提出的申請,經依法審查,準予其從事特定活動、認可其資格資質或者確立其特定主體資格、特定身份的行為,包括普通許可、特許、認可、核準和登記。筆者贊同這種界定。關于管制,按照著名學者史普博的觀點,“管制是由行政機構制定并執(zhí)行的直接干預市場配置機制或間接改變企業(yè)和消費者的供需決策的一般規(guī)則或特殊行為?！薄耙?guī)制”與“管制”是從同一個英文單詞Regulation譯過來的,余暉先生指出,在不涉及具體規(guī)章的制度、對經濟主體行為的監(jiān)督檢查并對其違法行為進行處罰的時候,行政許可與規(guī)制是一種同質的行為,它們都具有微觀取向性、合法性、權利約束性、自由裁量性和要式性等特征。因此,這幾個詞在某種語境下是指向一致的,都可以用來指稱行政審批制度,本文擬混同使用上述概念,目的在于借鑒管制經濟學理論的研究成果進行分析,利用管制理論來指導行政審批制度改革。一、明確行政許可的條件和標準,進行實質審查進行形式審查加實質審查的嚴格意義上的審批應當盡量減少,而代之以核準、登記,只進行形式審查,只要符合法律規(guī)定的條件就應予批準。這是因為,管制經濟學上認為,在市場經濟條件下,政府干預經濟的前提條件是市場失靈(包括外部性、內部性、壟斷等),一項行政審批制度的存在必須具有經濟上的合理性或非經濟上的合理性。經濟上的合理性是指當市場被證明不能自發(fā)、有效地運行時,政府即具備了深入微觀經濟領域、實施管制行為的正當理由,非經濟上的合理性建立在市場運行所造成不平等交易地位、道德風險、稀缺性等后果上,與社會上通行的一整套價值體系有關。除此之外,在市場可以自發(fā)調節(jié)的情況下,在競爭性領域進行嚴格的審批只會扭曲資源配置,造成“政府失靈”。而我國現(xiàn)行的行政審批中相當多的處于競爭性領域,因此,嚴格進行實質審查的現(xiàn)狀必須改變。應當通過明確行政許可的條件和標準,改用核準制和登記制來解決這一問題。行政許可的條件是法律法規(guī)對申請人提出的要求,包括程序性條件和實質性條件,前者指申請人需要履行的手續(xù)方面的要求,后者主要包括申請人的行為能力條件和素質條件。行政許可的標準是法律法規(guī)對許可機關許可行為提出的要求,這些標準比如申請在先標準、條件優(yōu)越標準、考試標準等。我國目前的情況是許可條件、標準不明確,審批機關自由裁量權過大,產生了許可不公正、腐敗尋租等問題,因此要通過改革明確行政許可的條件和標準,強化許可的羈束性。這樣既沒有完全放任,規(guī)定了必備的條件,又消除了審批制的弊端,對行政事務進行了有效的管理。在這方面我國有很多經驗教訓。比如我國以前實行的股票上市審批制度,由中央下達指標,嚴格控制公司上市,在某種程度上使權力產生異化,暴露出種種弊端,如湖北康賽集團通過“資本運營”方式向兩位副部級國家干部行賄取得上市資格。因此,股票上市由審批制改為核準制的呼聲很高,1999年《證券法》以法律形式規(guī)定了股票發(fā)行審核實行核準制。又如我國的企業(yè)登記注冊制度,由“行政審批登記注冊制”向“準則登記注冊制”轉變是順應經濟全球化趨勢的明智之舉。而“準則登記注冊制”實際上就是一種核準制,即只對遞交的材料進行形式要件的審核。據(jù)統(tǒng)計,原來企業(yè)在上海申辦《營業(yè)執(zhí)照》時,涉及前置審批的達195項,現(xiàn)在,上海工商行政管理機關在部分地區(qū)探索企業(yè)登記注冊的行政審批的改革,試行直接登記的辦法,取得了一定實效。但是,目前對可以用注冊登記管理的事項實行審批制的情況還大量存在,因此,北京大學光華管理學院教授張維迎說,如果現(xiàn)行的行政審批制改為注冊制,中國的國民生產總值至少可以提高30%,“權力尋租”現(xiàn)象可以減少50%。這充分反映了經濟學界對改革審批制的呼喚。二、許可證標準：確保成本和公開化許可標準不明確,行政自由裁量權就得不到有效控制,標準不合理,就會損害社會公正,因此許可標準十分重要。應當重視以下標準:1.行政許可申請的順序申請在先標準是指申請人均符合條件的情況下,先申請者比后申請者先得到許可。這是一種廣泛使用的標準,但也要注意規(guī)定的合理性?！缎姓S可法》(草案)四十七條第二款規(guī)定:“對有數(shù)量限制的行政許可,兩個或者兩個以上申請人的申請均符合法定條件的,行政機關應當根據(jù)受理行政許可申請的先后順序作出準予行政許可的決定。但是,法律、行政法規(guī)規(guī)定有優(yōu)先順序以及依法應當采用招標、拍賣等公平競爭方式擇優(yōu)作出準予行政許可的決定的,從其規(guī)定。”針對這一條文,有學者指出,凡涉及利用公共資源的行政許可都必須適用條件優(yōu)越標準,以達到對公共資源的最優(yōu)利用,否則就難以根治某些人提前幾天排隊,得到許可后再高價轉讓的不合理現(xiàn)象,這樣也有利于積累資金進行與許可事項有關的公益事業(yè)(如保護環(huán)境、開墾荒地等)。2.國外的無線通訊系統(tǒng)的發(fā)展這主要體現(xiàn)為招標、拍賣方式。這種方式有利于解決需求過大和資源有限的矛盾,并且較為透明、公正,正成為世界各國廣泛采用的標準,比如自1993年以來,隨著無線通訊的發(fā)展,美國無線通訊委員會(FCC)改變以往免費分配的作法,利用PCS拍賣機制分配無線頻譜資源,促進了無線通訊的有序發(fā)展,也使國家增加了巨額收入。國外進行的排污權拍賣也很成功,由政府評估出環(huán)境可接受的排污總量,然后公開拍賣,同時允許排污量低的公司把剩余的排污量出售給其他公司,它鼓勵采用先進的環(huán)保設施,取得了良好的社會效果。使用條件優(yōu)越標準要注意加強后續(xù)監(jiān)管,比如采礦權拍賣后對在礦山安全的監(jiān)督更要加強,以防止采礦者為獲得更多利潤而降低安全標準。3.明確社會公布的條件和標準比如注冊會計師資格考試、統(tǒng)一司法考試等等。實踐證明,這是一種明確、統(tǒng)一的標準,有利于保證許可的公正性。這些條件、標準應當通過政府公報、報紙等形式向社會公布,在辦理具體的審批事項時,如果當事人詢問,行政主體應當明確告知這些條件和標準,使審批在公平公開的環(huán)境下進行。對此,應當在《行政許可法》中以法律的形式明確下來。在這方面可以借鑒國外的先進經驗。比如日本行政程序法明確規(guī)定,行政機關應當制定并公布各種許可的條件和標準。據(jù)介紹,目前日本各行政機關已制定4631種基準,公布4115種。而美國的信息自由法明確規(guī)定,公民申請許可時,有權取得官方有關信息,政府也有義務向申請人公開并提供這些信息。三、政府設立行業(yè)組織當今世界管制發(fā)展的趨勢之一是管制從政府走向社會,由行政機關走向行業(yè)協(xié)會、中介組織、自治組織,包括商會、消費者協(xié)會、律師協(xié)會、注冊會計師協(xié)會等等。這體現(xiàn)了“社會自我治理優(yōu)先”的原則,因為對于一些技術性、專業(yè)性很強的事項,社會自治可能效果更好。這方面的典型例子是家電行業(yè)。近年來我國家電業(yè)重復建設、盲目上馬現(xiàn)象嚴重,極大地浪費了社會資源。而在日本,彩電、冰箱、VCD等行業(yè)的項目審批都是由行業(yè)協(xié)會來進行的,因而它們在控制技術改造項目、防止重復建設方面取得了很好的效果。在我國,政府也開始授予行業(yè)組織一定的審批權力。如1994年海南成立了中介服務組織——省進出口商會,逐步將省外貿廳掌管的進出口配額指標職能移交給省進出口商會,由此商會獲得對7種較敏感的出口商進行主動配額招標分配的權力。讓這次國務院又將82項行政審批項目作改變管理方式處理,移交行業(yè)組織或社會中介機構管理,更是集中體現(xiàn)了這一發(fā)展趨勢。建立獨立的、專業(yè)的管制機構是另一個發(fā)展趨勢。比如在電信領域,隨著市場的競爭、自由化和進一步開放,政府對電信事務的管理職能正趨于向社會中介組織轉移。比如上文提到的美國的FCC,一直是獨立于政府的電信管制機構,有1700人的規(guī)模。英國、法國、德國的電信在以前由政企合一的郵政部門統(tǒng)一管理和運營,后來也逐步走向獨立監(jiān)管。我國香港地區(qū)的電信管制局也是一個獨立于政府之外的社會中介機構,由香港特首直接任命總監(jiān)。建立獨立的管制機構對于避免政出多門和政企同盟,保持公正性具有重要意義,更加適應經濟開放的要求,也打破了政府對管制的壟斷,有利于管制的科學化、合理性。四、“政務超市”的由來及特點據(jù)報道,北京市具有行政審批職能的政府部門,將對一批與企業(yè)和公眾密切相關、覆蓋面較廣的審批服務業(yè)務試行網(wǎng)上審批,爭取到2005年,市級政府所有審批事項都可以在網(wǎng)上完成。這一舉措讓百姓充分體驗和享受了電子政府的便利與效率。以過去固定資產投資項目審批為例,以往審批程序多達80多個環(huán)節(jié),時間有的長達480天,通過網(wǎng)上審批,審批環(huán)節(jié)減到30多個,時間也縮短到60天至180天,大大提高了效率。網(wǎng)上審批前景廣闊,值得深入研究。1999年初,浙江省金華市政府打破政府職能條狀分割于各局、委的現(xiàn)行行政體制,設立市政府集中辦事大廳,將全市46個具有行政審批權的局、委的審批辦證窗口集中于大廳。2000年10月16日,作為全國的首創(chuàng),中共南京市下關區(qū)委區(qū)政府在該區(qū)小市和熱河南路兩個街道推出行政服務新形式。它把民政、就業(yè)、城建、經濟、信訪、法律、行政等八大類40余個服務項目的行政功能,集中在一個大廳集中辦理。這一形式具有公開性、可選擇性、便捷性和豐富性、構成“超市”的特點,故形象地稱為“政務超市”。有人統(tǒng)計,從1999年起,全國至少有14個省市的上百個地市(縣)紛紛設立了人稱“政務超市”的行政審批中心,它具有多方面的積極意義:(1)體現(xiàn)了現(xiàn)代政府管理“一站式”服務體制的世界潮流,提高了行政效率。為了提高行政效率,世界上有很多國家采用了集中統(tǒng)一為公眾服務的一站式服務體制,其中典型的是韓國和英國。政務超市體現(xiàn)了這一趨勢,原來要跑幾十個部門辦的事項,現(xiàn)在是“一幢樓”辦公,“一站式”服務,采取“一門受理、窗口運作、統(tǒng)一收費、承諾辦結”的方式開展行政審批工作,將過去的“串聯(lián)式”改為“并聯(lián)式”服務。實行窗口菜單式服務,大大提高了行政效率。(2)體現(xiàn)了行政公開的原則和WTO規(guī)則的透明度原則。行政公開是現(xiàn)代民主制度對政府行政的基本要求,是行政法上的重要原則。以往的行政審批,往往有內部審批的傾向,不透明,不公開。而各地的政務超市都將審批事項的依據(jù)、條件、內容、材料、程序對外公示,并且公布了審批時限、承諾事項、收費標準,有條件的地方還在大廳里配置觸摸屏和大屏幕,在服務窗口備有服務指南供公眾查閱。行政公開原則得到了體現(xiàn),有利于相對人了解審批事項,監(jiān)督行政機關依法行政,建設“陽光行政”。WTO《進口許可證程序規(guī)定》第一條第四款規(guī)定了透明度原則,政務超市制度也體現(xiàn)了這一原則。(3)實踐了服務行政的理念,體現(xiàn)了WTO規(guī)則的程序簡便原則。比如南京下關區(qū)的“政務超市”,取消了雙休日,確產了“立即辦、限時辦、轉報辦、解答辦、勸慰辦”的服務原則,實行“首問負責制”、“服務承