流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制研究

流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制研究

生態(tài)補(bǔ)償包括兩個(gè)方面：一是指生態(tài)環(huán)境惡化的受害者應(yīng)充分賠償造成的損害。另一方面，它意味著對(duì)生態(tài)環(huán)境影響和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的環(huán)境保護(hù)和環(huán)境行因素的必要賠償。目前我國(guó)的生態(tài)補(bǔ)償政策還很不完善,生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能的價(jià)值沒有得到重視,現(xiàn)有的資源法和環(huán)境保護(hù)法缺乏對(duì)生態(tài)補(bǔ)償?shù)拿鞔_規(guī)定,國(guó)家重要生態(tài)區(qū)域的保護(hù)與建設(shè)投入不足,但是生態(tài)補(bǔ)償制度的建立已經(jīng)引起了國(guó)家的重視,生態(tài)補(bǔ)償已經(jīng)成為社會(huì)各屆關(guān)注的熱點(diǎn),地方在不斷呼吁要求開展生態(tài)補(bǔ)償。1發(fā)展和治理污染的矛盾始終存揚(yáng)州作為東線工程的起點(diǎn)和調(diào)水水源地區(qū)于2001年由國(guó)家環(huán)?？偩峙鷾?zhǔn)建設(shè)南水北調(diào)東線水源地國(guó)家級(jí)生態(tài)功能保護(hù)區(qū),應(yīng)該按照絕對(duì)水源地的標(biāo)準(zhǔn)建立。所謂絕對(duì)水源地是指,在被劃為水源地的核心保護(hù)區(qū)內(nèi),要么所有的企業(yè)和居民都從保護(hù)區(qū)內(nèi)遷出,要么企業(yè)遷出,居民保持原生態(tài)生活,任何非生態(tài)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)必須停止。否則,隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的深入,水源地的水質(zhì)將岌岌可危,而揚(yáng)州作為東部經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)在建設(shè)保護(hù)區(qū)過程中,經(jīng)濟(jì)發(fā)展和治理污染的矛盾始終存在,主要表現(xiàn)在:(1)生態(tài)功能保護(hù)區(qū)建設(shè)要對(duì)許多企業(yè)特別是核心區(qū)企業(yè)進(jìn)行搬遷、改建和提高污染治理工程水平,需要付出大量的成本;同時(shí)生態(tài)功能區(qū)的建設(shè)將會(huì)限制部分工業(yè)的發(fā)展。(2)生態(tài)功能區(qū)建設(shè)將提高所在區(qū)域企業(yè)的污染治理標(biāo)準(zhǔn),現(xiàn)有企業(yè)的運(yùn)行成本和新增企業(yè)的投資成本都會(huì)增加。企業(yè)成本提高后,與其他區(qū)域的企業(yè)相比競(jìng)爭(zhēng)力將會(huì)削弱,在缺乏必要的資金和技術(shù)支持下,可能導(dǎo)致許多企業(yè)經(jīng)營(yíng)不善甚至倒閉,進(jìn)而引發(fā)一系列經(jīng)濟(jì)和社會(huì)問題。(3)生態(tài)功能區(qū)建設(shè)提高了水源區(qū)所在地的城鎮(zhèn)的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn),在目前的經(jīng)濟(jì)和發(fā)展水平下,建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)的城鎮(zhèn)面臨多方面的困難。(4)生態(tài)功能區(qū)建設(shè)需要保護(hù)區(qū)內(nèi)地方政府、企業(yè)配套投入大量的資金,地方政府將面臨資金短缺的困難,同時(shí)對(duì)水源地生態(tài)功能區(qū)建設(shè)的投資過大會(huì)對(duì)其他方面的投資產(chǎn)生影響,進(jìn)而產(chǎn)生滯后效應(yīng)。在南水北調(diào)治污過程中,由于地方政府利益不同,看待同一問題的角度不同,也會(huì)影響到治理污染的積極性。環(huán)境資源的流動(dòng)性和環(huán)境行政管轄區(qū)域的相對(duì)固定性,也會(huì)成為一對(duì)難解的矛盾。環(huán)境污染問題發(fā)生在一個(gè)地區(qū),但相鄰地區(qū)不可避免地會(huì)受到危害,這時(shí)行政管轄邊界有可能成為各地政府相互推諉環(huán)境保護(hù)責(zé)任的最好借口,淮河流域的年年污染問題是一大隱患。這些問題在正式調(diào)水后一旦爆發(fā),國(guó)家“先節(jié)水后調(diào)水,先治污后通水,先環(huán)保后用水”的方針很可能在調(diào)水時(shí)落空,“治污成則南水北調(diào)成,治污敗則南水北調(diào)敗”。2補(bǔ)償和經(jīng)濟(jì)效益的估計(jì)因此在揚(yáng)州建立水源地生態(tài)保護(hù)區(qū)建設(shè)的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制可以作為一個(gè)試點(diǎn)和突破口推動(dòng)我國(guó)的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的建立。以南水北調(diào)東線工程建設(shè)的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建立作為突破具有明顯的優(yōu)點(diǎn):第一、生態(tài)補(bǔ)償?shù)氖芤嬲吆褪軗p失者容易界定,受益地區(qū)主要是受水地區(qū),受損失地區(qū)主要是水源地保護(hù)區(qū)所在地的揚(yáng)州市;第二、補(bǔ)償價(jià)值可以從生態(tài)功能區(qū)建設(shè)消減污染負(fù)荷所付出的成本和降低的污染負(fù)荷所帶來的外部效益這兩方面進(jìn)行初步估算;第三、補(bǔ)償資金可以以國(guó)家補(bǔ)償?shù)姆绞酱_定對(duì)供水地區(qū)進(jìn)行補(bǔ)償,然后從受水地區(qū)收取生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)用或者生態(tài)補(bǔ)償稅的方式回收。南水北調(diào)東線水源地生態(tài)功能保護(hù)區(qū)規(guī)劃實(shí)施的主要出發(fā)點(diǎn)是服從國(guó)家南水北調(diào)工程的大局,支持國(guó)家的長(zhǎng)期發(fā)展戰(zhàn)略。規(guī)劃實(shí)施后一方面對(duì)外部具有明顯的外部效益,但同時(shí)其對(duì)水源地?fù)P州市的近期發(fā)展會(huì)帶來明顯的不利影響,另一方面水源地對(duì)揚(yáng)州市的正面效益的發(fā)揮建立在生態(tài)功能保護(hù)區(qū)規(guī)劃所需要的資金和技術(shù)能有充足的保障,規(guī)劃項(xiàng)目能夠正確實(shí)施以及生態(tài)服務(wù)功能的價(jià)值在未來的發(fā)展過程中能夠逐步納入經(jīng)濟(jì)體系核算的情況下,并且這些正面效益的發(fā)揮需要相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)間;保護(hù)工程的實(shí)施近期對(duì)水源地的負(fù)面效應(yīng)很明顯,而受水城市和區(qū)域不會(huì)受到外部不利效應(yīng)的影響,如果不采取必要措施對(duì)近期的負(fù)面效應(yīng)進(jìn)行補(bǔ)償,必將會(huì)影響揚(yáng)州市的發(fā)展,同時(shí)也會(huì)影響到水源地生態(tài)功能保護(hù)區(qū)的正常建設(shè)。因此必須采取適當(dāng)措施對(duì)揚(yáng)州市進(jìn)行合理的補(bǔ)償,降低南水北調(diào)工程以及生態(tài)功能保護(hù)區(qū)建設(shè)對(duì)揚(yáng)州市的負(fù)面效應(yīng),同時(shí)提高水源地生態(tài)功能保護(hù)區(qū)建設(shè)和管理的水平。如果不進(jìn)行適當(dāng)?shù)难a(bǔ)償,對(duì)生態(tài)環(huán)境改善者是不公平的,對(duì)整個(gè)水源地保護(hù)區(qū)是不公平的,也不利于提高保護(hù)者的環(huán)保積極性。3由于北銀線工程的生態(tài)補(bǔ)償價(jià)值的評(píng)估3.1評(píng)估環(huán)境補(bǔ)償價(jià)值的方法簡(jiǎn)單目前對(duì)于補(bǔ)償數(shù)額研究比較成熟開展較多的為林地森林的資源環(huán)境價(jià)值評(píng)估,方法論述也比較多,以森林為例,比較常見的方法有以下幾種。3.1.1定量值設(shè)定這種方法主要是根據(jù)環(huán)境資源提供的環(huán)境效果,計(jì)算出效果的定量值。比如說對(duì)于森林資源的環(huán)境價(jià)值,可以通過森林資源每年涵養(yǎng)水源的噸數(shù)、每年制造氧氣的噸數(shù)等,再根據(jù)市場(chǎng)貨物代替非市場(chǎng)貨物法,求出森林環(huán)境效果的“影子價(jià)格”。3.1.2環(huán)境資源的質(zhì)量評(píng)價(jià)這種方法主要是從環(huán)境資源效益的損失角度評(píng)價(jià)環(huán)境資源的效益。如森林保護(hù)土壤的效益評(píng)價(jià),可根據(jù)因土壤退化而放棄使用的機(jī)會(huì)成本來計(jì)算森林減少土壤侵蝕的價(jià)值。3.1.3旅游地游客之間的物質(zhì)獲得這種方法主要是建立旅行費(fèi)用-游憩需求模型,將某一旅游地的旅游者所支付的旅行費(fèi)用作為內(nèi)涵價(jià)格,其主要適用于具體旅游地的評(píng)估,該方法是目前世界上,尤其是發(fā)達(dá)國(guó)家中應(yīng)用最廣泛的一種游憩價(jià)值間接評(píng)價(jià)方法。3.1.4最大自愿支付的原則通過直接訪問或發(fā)放調(diào)查問卷直接詢問消費(fèi)者對(duì)環(huán)境商品的最大愿意支付量,如為獲得較高質(zhì)量的環(huán)境或防止環(huán)境退化的個(gè)人最大意愿支付,以獲得環(huán)境商品的個(gè)人價(jià)值,進(jìn)而推出環(huán)境商品的經(jīng)濟(jì)價(jià)值。3.2根據(jù)北銀線工程的生態(tài)補(bǔ)償價(jià)值計(jì)算在生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的實(shí)踐中,往往要綜合幾種方法來確定環(huán)境資源的價(jià)值,從而確定出科學(xué)的補(bǔ)償金額及補(bǔ)償形式。3.2.1效果評(píng)價(jià)法和隨機(jī)評(píng)估法具體到揚(yáng)州水源地的補(bǔ)償,可采用1,3,4三種方法綜合計(jì)算,效果評(píng)價(jià)法可從生態(tài)功能區(qū)建設(shè)降低的污染負(fù)荷所帶來的外部正面效益的角度確定補(bǔ)償?shù)慕痤~,根據(jù)規(guī)劃可知道2008年保護(hù)區(qū)內(nèi)輸水河道的每年的COD排放的消減量為6萬t,目前污水處理廠處理1t廢水的平均價(jià)格是1元,接口標(biāo)準(zhǔn)平均按照500mg/L計(jì)算,排放濃度按100mg/L計(jì)算,則處理每噸COD的價(jià)格估算為2500元,由此估算出效果評(píng)價(jià)法為補(bǔ)償1.6億元/年,該項(xiàng)計(jì)算沒有考慮到企業(yè)運(yùn)行成本以及投資成本增加的部分,故為最低值。旅行費(fèi)用法可以簡(jiǎn)單根據(jù)揚(yáng)州地區(qū)的旅游收入增加而定,而隨機(jī)評(píng)估法則可以通過在受水地區(qū)進(jìn)行支付意愿調(diào)查而定。則最終的補(bǔ)償數(shù)額應(yīng)該是效果評(píng)價(jià)法數(shù)額-旅行費(fèi)用法數(shù)額+隨機(jī)評(píng)估法數(shù)額。3.2.2補(bǔ)償類型的確定生態(tài)補(bǔ)償資金一般可以從以下途徑進(jìn)行籌集。(1)生態(tài)補(bǔ)償和生態(tài)補(bǔ)償政府可以征收生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)和生態(tài)補(bǔ)償稅,建立國(guó)家生態(tài)補(bǔ)償基金,作為調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的必要補(bǔ)充。(2)德國(guó)的研究現(xiàn)行的環(huán)境保護(hù)法如1977年,美國(guó)國(guó)會(huì)通過的《露天礦礦區(qū)土地管理及復(fù)墾條例》和英國(guó)1995年出臺(tái)的環(huán)境保護(hù)法等,德國(guó)的聯(lián)邦礦產(chǎn)法等也都作了類似的規(guī)定。生態(tài)保證金制度可嘗試在行業(yè)和部門逐步推廣。(3)各級(jí)對(duì)生態(tài)的特殊賠償目前進(jìn)行的較多的是國(guó)家財(cái)政專項(xiàng)補(bǔ)償,但這種單一的補(bǔ)償渠道離實(shí)際需要相差甚遠(yuǎn),(4)提供啟動(dòng)資金小額貸款是以低息貸款的形式向有利生態(tài)環(huán)境的行為和活動(dòng)提供一定的啟動(dòng)資金,解決資金缺乏問題,鼓勵(lì)當(dāng)?shù)厝藦氖掠欣鷳B(tài)環(huán)境的行為和活動(dòng)。同時(shí),貸款又可以刺激借貸人有效地使用貸款,提高行為的生態(tài)效率。(5)發(fā)揮多種補(bǔ)償機(jī)制優(yōu)勢(shì)通過市場(chǎng)機(jī)制,如建立排污權(quán)交易市場(chǎng),促進(jìn)企業(yè)之間的相互補(bǔ)貼;建立生態(tài)補(bǔ)償捐助機(jī)構(gòu),接受來自社會(huì)的各種捐贈(zèng);發(fā)行生態(tài)補(bǔ)償彩票等途徑多方位進(jìn)行資金籌措。一般來說,生態(tài)補(bǔ)償規(guī)模越大,涉及的利益相關(guān)方就越多,協(xié)調(diào)他們共同行動(dòng)的成本也就越高,開發(fā)和實(shí)施的難度和復(fù)雜性就越高,沒有任何一種策略對(duì)所有地區(qū)都有效,真正起作用的補(bǔ)償機(jī)制應(yīng)該是因地制宜,往往要發(fā)揮多種補(bǔ)償機(jī)制優(yōu)勢(shì)。在目前流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制尚沒有建立的情況下,近期應(yīng)首先由國(guó)家財(cái)政對(duì)水源地生態(tài)功能區(qū)的建設(shè)進(jìn)行適當(dāng)?shù)难a(bǔ)償,即通過財(cái)政生態(tài)專項(xiàng)基金啟動(dòng)生態(tài)補(bǔ)償,具體可以按每削減噸COD補(bǔ)償2500元進(jìn)行計(jì)算,補(bǔ)償金額可以通過根據(jù)隨機(jī)評(píng)估法得到的數(shù)額在水費(fèi)上適當(dāng)增加,遠(yuǎn)期建議在水源地生態(tài)功能保護(hù)區(qū)內(nèi)部區(qū)域,建議積極進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償?shù)奶剿?可以仿效CDM(清潔生產(chǎn)機(jī)制)的相關(guān)做法,在總量控制的基礎(chǔ)上企業(yè)可以通過自主增加削減進(jìn)行交易,也可以通過生態(tài)融資籌集,總之必須使生態(tài)破環(huán)者付出相應(yīng)的經(jīng)