市場失靈、福利經(jīng)濟(jì)學(xué)與規(guī)制公共利益理論

市場失靈、福利經(jīng)濟(jì)學(xué)與規(guī)制公共利益理論

一、規(guī)制公共利益理論的批評規(guī)則是指政府根據(jù)法律法規(guī)對市場活動(dòng)的規(guī)則和限制行為。在市場經(jīng)濟(jì)條件下,政府規(guī)制將起到重要的作用。規(guī)制目標(biāo)理論主要關(guān)注的是政府為什么要進(jìn)行規(guī)制,規(guī)制代表誰的利益,哪些產(chǎn)業(yè)易受到規(guī)制等問題。就整體而論,規(guī)制目標(biāo)理論大體經(jīng)歷了規(guī)制公共利益理論、規(guī)制俘虜理論、規(guī)制經(jīng)濟(jì)理論三大階段。但波斯納(Posner,1974)認(rèn)為,規(guī)制經(jīng)濟(jì)理論可算是規(guī)制俘虜理論的一種。應(yīng)當(dāng)說兩者有一定的聯(lián)系,但其區(qū)別也很明顯,在后面我們將分析這一點(diǎn)。規(guī)制公共利益理論指的是當(dāng)市場失靈出現(xiàn)時(shí),從理論上講,規(guī)制有可能帶來社會(huì)福利的提高。如果自由市場在有效配置資源和滿足消費(fèi)者需求方面不能產(chǎn)生良好績效,則政府將規(guī)制市場以糾正這種情形。這暗示著政府是公眾利益而不是某一特定部門利益的保護(hù)者,將對任何出現(xiàn)市場失靈的地方進(jìn)行規(guī)制。這是對政府規(guī)制目的的最初認(rèn)識,也是傳統(tǒng)規(guī)制政策設(shè)計(jì)的理論基礎(chǔ)。維斯庫茲、維納和哈瑞(Viscusi,VernonandHarring,1995)對規(guī)制公共利益理論提出了嚴(yán)厲的批評:首先在現(xiàn)實(shí)生活中存在大量能夠駁斥它的事實(shí)依據(jù)。許多既非自然壟斷也非外部性的產(chǎn)業(yè)一直存在價(jià)格與進(jìn)入規(guī)制,規(guī)制并不必然與外部經(jīng)濟(jì)或外部不經(jīng)濟(jì)的出現(xiàn)或與壟斷市場結(jié)構(gòu)相關(guān)。進(jìn)一步說,更多的情況是廠商支持和促使院外活動(dòng)來要求規(guī)制,19世紀(jì)80年代后期的鐵路規(guī)制就是典型一例。另一個(gè)與規(guī)制公共利益理論相沖突的事實(shí)在于即使對于自然壟斷進(jìn)行規(guī)制,實(shí)際上并不總能有效約束企業(yè)的定價(jià)行為。施蒂格勒和弗瑞蘭德(StiglerandFriedland,1962)所進(jìn)行的一項(xiàng)著名的研究——對1912-1937年期間美國電力事業(yè)價(jià)格規(guī)制的效果研究表明:規(guī)制僅有微小的導(dǎo)致價(jià)格下降的效應(yīng),并不像規(guī)制公共利益理論所宣稱的那樣規(guī)制對價(jià)格具有較大的下降作用。阿頓(Utton,1986)對規(guī)制公共利益理論還評價(jià)到,公共利益理論僅以市場失靈和福利經(jīng)濟(jì)學(xué)為基礎(chǔ),這太狹窄了。除了糾正市場失靈之外,政府還有許多別的微觀經(jīng)濟(jì)目標(biāo)。克魯、克林多佛爾(CrewandKleindorfer,1986)更進(jìn)一步,認(rèn)為公共利益理論中“公共利益”術(shù)語本身就是模糊的。而規(guī)制俘虜理論則認(rèn)為,規(guī)制的提供正適應(yīng)產(chǎn)業(yè)對規(guī)制的需求,而且規(guī)制機(jī)構(gòu)也逐漸被產(chǎn)業(yè)所控制。不管規(guī)制方案如何設(shè)計(jì),規(guī)制機(jī)構(gòu)對某個(gè)產(chǎn)業(yè)的規(guī)制實(shí)際是被這個(gè)產(chǎn)業(yè)“俘虜”,其含義是規(guī)制提高了產(chǎn)業(yè)利潤而不是社會(huì)福利。至少到20世紀(jì)60年代,規(guī)制有利于生產(chǎn)者得到了經(jīng)驗(yàn)證據(jù)的支持,這些經(jīng)驗(yàn)觀察導(dǎo)致規(guī)制俘虜理論的產(chǎn)生和發(fā)展。規(guī)制俘虜理論與規(guī)制歷史極為符合,因而比規(guī)制公共利益理論更具說服力。盡管如此,規(guī)制俘虜理論同樣面臨與規(guī)制公共利益理論相同的批評,如沒有堅(jiān)實(shí)的理論基礎(chǔ),原因在于規(guī)制俘虜理論并沒有解釋規(guī)制如何逐漸被產(chǎn)業(yè)所控制和俘虜?shù)?。受?guī)制影響的利益集團(tuán)有很多,包括消費(fèi)者、勞動(dòng)者集團(tuán)以及廠商,為何規(guī)制受產(chǎn)業(yè)廠商控制而不是受其他利益集團(tuán)的影響?規(guī)制俘虜理論的最初形式并沒有對此提供某種解釋,它只是假設(shè)了規(guī)制是偏向生產(chǎn)者的。反對規(guī)制俘虜理論的最有力的證據(jù)還在于現(xiàn)實(shí)生活中存在許多不被產(chǎn)業(yè)支持的規(guī)制,產(chǎn)業(yè)利潤水平因?yàn)橐?guī)制反而下降了,包括石油天然氣價(jià)格規(guī)制,對于環(huán)境、產(chǎn)品安全、工人安全的社會(huì)規(guī)制。從總體上看,規(guī)制公共利益理論和規(guī)制俘虜理論都稱不上是真正的理論,而僅僅是一種假設(shè)和對規(guī)制經(jīng)驗(yàn)的一種陳述。規(guī)制歷史表明,不同利益集團(tuán)的福利因規(guī)制而改善,需要一種新理論來解釋這種現(xiàn)象。而且,這種理論必須能同時(shí)解釋規(guī)制實(shí)踐過程中對產(chǎn)業(yè)規(guī)制及放松規(guī)制的原因。諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)獲得者斯蒂格勒發(fā)表《經(jīng)濟(jì)規(guī)制論》(Stigler,1971),首次嘗試運(yùn)用經(jīng)濟(jì)學(xué)的基本范疇和標(biāo)準(zhǔn)分析方法來分析規(guī)制的產(chǎn)生,開創(chuàng)了規(guī)制經(jīng)濟(jì)理論。規(guī)制經(jīng)濟(jì)理論從一套假設(shè)前提出發(fā)來論述假設(shè)符合邏輯推理,是規(guī)制目標(biāo)理論的一個(gè)巨大進(jìn)步,它解釋了規(guī)制活動(dòng)的實(shí)踐過程。后來佩爾茲曼(Peltzman,1976)和貝克爾(Becker,1983)等人在其研究的基礎(chǔ)上,進(jìn)一步發(fā)展和完善了規(guī)制經(jīng)濟(jì)理論,使其在解釋和分析政府規(guī)制目標(biāo)和方式方面有了長足的進(jìn)步。二、經(jīng)濟(jì)理論的發(fā)展階段1.對斯蒂格勒分析的回顧斯蒂格勒的經(jīng)典論文《經(jīng)濟(jì)規(guī)制論》的貢獻(xiàn)并不在于他所作的預(yù)言即規(guī)制有利于生產(chǎn)者,因?yàn)樗彩茄刂?guī)制俘虜理論發(fā)展的,而在于其提出問題的方式即為什么要規(guī)制?長期以來,規(guī)制作為一個(gè)政治過程,一直是政治學(xué)的研究對象,經(jīng)濟(jì)學(xué)家習(xí)慣于將政府規(guī)制看作是外生變量。斯蒂格勒運(yùn)用經(jīng)濟(jì)學(xué)方法分析規(guī)制的產(chǎn)生,由此規(guī)制就成為經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)的一個(gè)內(nèi)生變量,由規(guī)制需求和規(guī)制供給聯(lián)合來決定。與規(guī)制公共利益理論與俘虜理論不同,斯蒂格勒提出了一系列假設(shè)條件并對假設(shè)條件的邏輯內(nèi)涵——哪些產(chǎn)業(yè)被規(guī)制以及規(guī)制應(yīng)采取的形式等作了獨(dú)特分析。斯蒂格勒分析的最初前提是:強(qiáng)制力是政府的根本資源。某利益集團(tuán)能勸說政府為其利益而運(yùn)用強(qiáng)制力改善該集團(tuán)的福利。另一前提在于各規(guī)制機(jī)構(gòu)的行為選擇是理性的,都追求效用最大化。規(guī)制的供給與利益集團(tuán)收入最大化行為的要求相適應(yīng),通過規(guī)制利益集團(tuán)可增加其收入。斯蒂格勒理論的中心論題是“規(guī)制由產(chǎn)業(yè)謀取,并主要根據(jù)其利益來設(shè)計(jì)和運(yùn)作”,規(guī)制偏向于使組織良好的利益集團(tuán)獲益。斯蒂格勒分析到,生產(chǎn)者對立法過程的影響較之消費(fèi)者有明顯的優(yōu)勢,這是因?yàn)槠髽I(yè)數(shù)量更少,并且企業(yè)可能比它們的消費(fèi)者有更多同質(zhì)性,花費(fèi)較少成本即可組織起來。由于企業(yè)數(shù)量少于消費(fèi)者,企業(yè)的平均收入高于強(qiáng)加給消費(fèi)者的人均損失,因而生產(chǎn)者比消費(fèi)者具有更強(qiáng)的行動(dòng)激勵(lì)。所以最后的規(guī)制結(jié)果必然是有利于生產(chǎn)者。針對斯蒂格勒的“規(guī)制有利于生產(chǎn)者,生產(chǎn)者總能贏”思想,喬·史蒂文斯(Joe.B.Stevens,1993)評價(jià)到,在很多方面,斯蒂格勒的生產(chǎn)者操縱立法過程模型勾勒出很多人“已知”的東西,即企業(yè)大、壞、敢于冒險(xiǎn),而消費(fèi)者弱、小且缺乏組織。這反映出起源于美國19世紀(jì)的一種情感,即大企業(yè)壞,而小企業(yè)、農(nóng)民、消費(fèi)者和工人都是好人。但是斯蒂格勒的論文《經(jīng)濟(jì)規(guī)制論》題目本身很容易引起誤解。而事實(shí)上,政府規(guī)制除了經(jīng)濟(jì)規(guī)制之外,還有許多社會(huì)規(guī)制。即使不是所有,也有一些社會(huì)和安全規(guī)制,通過斯蒂格勒最初展開的研究方法進(jìn)行了成功的分析。如貝克強(qiáng)調(diào)的那樣,最好是從規(guī)制經(jīng)濟(jì)理論而不是經(jīng)濟(jì)規(guī)制的理論角度來思考。2.規(guī)制過程的價(jià)值1976年,斯蒂格勒在芝加哥大學(xué)的同事佩爾茲曼,進(jìn)一步完善了斯蒂格勒理論,并將其進(jìn)一步格式化、正式化,形成了斯蒂格勒理論的擴(kuò)展形式——佩爾茲曼理論。但從研究的實(shí)質(zhì)方法上分析,斯蒂格勒理論和佩爾茲曼理論所采用的分析方法都是建立在M·奧爾森(MancurOlson)的著作《集體行動(dòng)的邏輯》基礎(chǔ)之上。佩爾茲曼理論的關(guān)鍵假設(shè)在于控制規(guī)制政策的個(gè)體會(huì)選擇使其政治支持最大化的政策。在確定政府政策(包括價(jià)格規(guī)制和進(jìn)入規(guī)制之外的其他政策)時(shí),立法者決定規(guī)制受益集團(tuán)的規(guī)模及向他們轉(zhuǎn)移財(cái)富的多少。如立法者決定價(jià)格結(jié)構(gòu),在這種結(jié)構(gòu)下,哪些消費(fèi)者獲益(他們的價(jià)格低于成本),哪些消費(fèi)者蒙受損失(他們的價(jià)格高于成本)以及企業(yè)的受益程度(以利潤水平為依據(jù))。佩爾茲曼研究了政治支持函數(shù)最大化時(shí)的價(jià)格問題。假定立法者有不同無差異曲線,分別代表產(chǎn)生不同政治支持的所有價(jià)格和利潤組合。無差異曲線的斜率為正,這表明如想獲得同等政治支持的話,價(jià)格較高(消費(fèi)者支持減少)時(shí)的利潤必定較高(使產(chǎn)業(yè)支持增多)。佩爾茲曼證明了最優(yōu)規(guī)制價(jià)格處于利潤為零時(shí)的競爭性價(jià)格與產(chǎn)業(yè)利潤最大化的壟斷價(jià)格之間。由此佩爾茲曼得出結(jié)論:立法者、規(guī)制者不會(huì)將價(jià)格設(shè)定為使產(chǎn)業(yè)利潤最大化得以實(shí)現(xiàn)的價(jià)格。最優(yōu)規(guī)制價(jià)格研究為探討哪些產(chǎn)業(yè)可能從規(guī)制中獲益最大提供了新的角度。如果某一產(chǎn)業(yè)在缺少規(guī)制之下實(shí)現(xiàn)的均衡價(jià)格接近于規(guī)制價(jià)格,則規(guī)制不可能發(fā)生。當(dāng)可能從規(guī)制中獲益的利益集團(tuán)因價(jià)格相對不變而不能獲益較多時(shí),該利益集團(tuán)不會(huì)投入資源以獲得規(guī)制。最有可能被規(guī)制的產(chǎn)業(yè)是那些或具相對競爭性或具相對壟斷性的產(chǎn)業(yè)。在競爭性產(chǎn)業(yè)中生產(chǎn)者將從規(guī)制中大量獲益,而壟斷性產(chǎn)業(yè)規(guī)制中消費(fèi)者將獲益。實(shí)踐表明下列兩種極端情形傾向于實(shí)行經(jīng)濟(jì)規(guī)制:壟斷性產(chǎn)業(yè)包括市內(nèi)電話與長途電話、電力與天然氣、鐵路。相對競爭性產(chǎn)業(yè)包括農(nóng)業(yè)(規(guī)制采取價(jià)格支持的形式)、貨車業(yè)、出租車、原油和天然氣產(chǎn)品以及保險(xiǎn)業(yè)。3.其他集團(tuán)所施加的壓力斯蒂格勒與佩爾茲曼規(guī)制理論分析都是以規(guī)制者或立法者選擇實(shí)現(xiàn)政治支持最大化的規(guī)制政策為基礎(chǔ)。而貝克爾理論關(guān)注的角度不同,他從規(guī)制的實(shí)質(zhì)在于利益集團(tuán)之間的競爭角度進(jìn)行研究,認(rèn)為規(guī)制活動(dòng)是由每個(gè)集團(tuán)的相對影響來決定的,規(guī)制主要是用來提高更有勢力(更有影響)的利益集團(tuán)的福利。貝克爾理論認(rèn)為,每個(gè)集團(tuán)在假定其他集團(tuán)選擇的壓力水平條件下會(huì)選擇使其福利最大化的壓力水平。較大壓力必然耗費(fèi)集團(tuán)較多資源,每個(gè)集團(tuán)都不想提供過多壓力。另一方面,一個(gè)集團(tuán)運(yùn)用的壓力較小,其他集團(tuán)的影響則會(huì)很大?？紤]到運(yùn)用壓力的收益和成本,每個(gè)集團(tuán)都存在最佳反應(yīng)函數(shù)。當(dāng)兩個(gè)集團(tuán)都沒有動(dòng)因改變其壓力水平時(shí),便形成政治均衡。政治均衡點(diǎn)由兩個(gè)最佳反應(yīng)函數(shù)的交叉點(diǎn)來確定,在這點(diǎn)上,兩個(gè)利益集團(tuán)同時(shí)施加最優(yōu)壓力水平。但政治均衡并不一定是帕累托最優(yōu)。兩個(gè)集團(tuán)可以較低成本獲得同等水平的相對影響。利益集團(tuán)之間為影響政治程序而進(jìn)行的競爭耗盡了大量經(jīng)濟(jì)資源,導(dǎo)致帕累托非效率。以政治均衡理論為基礎(chǔ),貝克爾得出一個(gè)重要結(jié)論:如果規(guī)制產(chǎn)生的邊際凈損失增加,規(guī)制活動(dòng)的數(shù)量將減少。這種結(jié)論的重要內(nèi)涵在于能改善福利的規(guī)制政策更有可能被執(zhí)行,受市場失靈影響的產(chǎn)業(yè)(其規(guī)制的邊際凈損失相對較低甚至為負(fù))更有可能被規(guī)制。獲益集團(tuán)有更大的獲利潛力以致于它們會(huì)動(dòng)用更多的壓力,規(guī)制的受害集團(tuán)則因較低的凈損失而不會(huì)蒙受更大的損害,一般說來它們將動(dòng)用較少壓力來反對規(guī)制。與斯蒂格勒、佩爾茲曼理論相比,貝克爾理論對規(guī)制公共利益理論提供了解釋,即容易出現(xiàn)市場失靈的產(chǎn)業(yè)會(huì)有相對較大的壓力實(shí)施規(guī)制。然而與規(guī)制公共利益理論不同,貝克爾理論沒有表明規(guī)制僅僅產(chǎn)生于市場失靈之時(shí),他認(rèn)為決定規(guī)制活動(dòng)的仍然是利益集團(tuán)的相對影響,這種影響不僅由規(guī)制的福利效應(yīng)所決定,而且由利益集團(tuán)向立法者和規(guī)制者動(dòng)用壓力的相對效率所決定。這種以利益集團(tuán)所施加的相對壓力決定政府規(guī)制政策的分析方法對理解政府其他公共政策同樣有參考意義。除此之外,赫蒂克和萬納(HettichandWiner,1988)在斯蒂格勒—佩爾茲曼—貝克爾研究的基礎(chǔ)上,還發(fā)展了規(guī)制的稅收理論,以解釋謀求選票最大化的立法者可能決定的各種稅收結(jié)構(gòu)。三、規(guī)制經(jīng)濟(jì)理論利用斯蒂格勒所開創(chuàng)的規(guī)制經(jīng)濟(jì)理論方法可得出四個(gè)主要結(jié)論,這些結(jié)論可預(yù)言規(guī)制將采取何種形式以及被規(guī)制產(chǎn)業(yè)的類型:首先,規(guī)制設(shè)計(jì)傾向于犧牲規(guī)制偏好較小的相對較大的集團(tuán)而使相對較小的有強(qiáng)烈規(guī)制偏好的利益集團(tuán)獲益。在許多情況下,這種結(jié)論的意義在于規(guī)制會(huì)偏向生產(chǎn)者。其次,即使規(guī)制偏向生產(chǎn)者,因?yàn)橄M(fèi)者集團(tuán)的影響,也不會(huì)出現(xiàn)為產(chǎn)業(yè)利潤最大化而設(shè)置規(guī)制政策(尤其是價(jià)格規(guī)制),價(jià)格將定于利潤最大化水平之下。第三,規(guī)制更可能存在于相對競爭性或相對壟斷性產(chǎn)業(yè),因?yàn)檫@些產(chǎn)業(yè)的規(guī)制會(huì)對某些集團(tuán)的福利產(chǎn)生最大的影響。最后,市場失靈的存在使得規(guī)制更有可能,因?yàn)槟承├婕瘓F(tuán)的收益相對于其他利益集團(tuán)的損失而言較大,如其他情形不變,前者對立法程序具有更大的影響力。通過前面對規(guī)制經(jīng)濟(jì)理論幾個(gè)發(fā)展階段的分析研究,可以看出規(guī)制經(jīng)濟(jì)理論中隱含著一個(gè)重要的假設(shè)即利益集團(tuán)將直接影響規(guī)制政策。然而,規(guī)制決定過程十分復(fù)雜,有眾多的參與者。利益集團(tuán)能對規(guī)制政策施加重大影響,必須具備一些適當(dāng)條件:首先,利益集團(tuán)必須對選舉結(jié)果有強(qiáng)大影響;其次,立法者必須完全受到利益集團(tuán)支持減少的壓力制約;再次,規(guī)制者必須完全處于立法者控制之下。而規(guī)制過程中的實(shí)際情況往往是,利益集團(tuán)并不能完全控制或完全監(jiān)督立法者的活動(dòng),立法者可能階段性逃避對利益集團(tuán)的責(zé)任而去追求他們自己的思想觀念。此外,規(guī)制者比立法者能更有效地獲取信息且立法者起草新法律以重新調(diào)整規(guī)制政策的成本非常高,所以立法者難以控制規(guī)制者,規(guī)制者對于政策的執(zhí)行擁有很大的決定權(quán)。最后,規(guī)制經(jīng)濟(jì)理論還忽視司法作用。規(guī)制與放松規(guī)制僅存在于獲得司法批準(zhǔn)的情況之下。利益集團(tuán)可以利用某些方式對總統(tǒng)和國會(huì)施壓,但它們?nèi)绾蝸碛绊懰痉Q定?規(guī)制經(jīng)濟(jì)理論對這些重要的問題都沒有進(jìn)行描述或者直接進(jìn)行了假定。對規(guī)制經(jīng)濟(jì)理論而言最主要的經(jīng)驗(yàn)挑戰(zhàn)是:對諸如鐵路、貨車業(yè)、城市間通信業(yè)、原油等產(chǎn)業(yè)規(guī)制以及放松規(guī)制的原因的解釋。通過對近期放松規(guī)制運(yùn)動(dòng)的隨機(jī)考察表明,放松規(guī)制的情況是極其錯(cuò)綜復(fù)雜的。1976-1980鐵路產(chǎn)業(yè)的放松規(guī)制與規(guī)制經(jīng)濟(jì)理論極為一致。該產(chǎn)業(yè)對政治程序的強(qiáng)大影響力解釋了早期對其規(guī)制的原因。盡管早期的規(guī)制允許有正常利潤之上的利潤,規(guī)制最終卻因許多原因而使企業(yè)獲利能力降低。相應(yīng)地,20世紀(jì)50年代中期確實(shí)存在鐵路產(chǎn)業(yè)為放松規(guī)制而施壓的事實(shí)。然而,難以解釋的是對于放松規(guī)制重要性的認(rèn)識為何持續(xù)了如此長的時(shí)期。另一方面,貨車業(yè)的放松規(guī)制與規(guī)制經(jīng)濟(jì)理論相當(dāng)不一致。貨車業(yè)的消費(fèi)者,相對于貨車企業(yè)而言在政治程序上有更大的影響,而貨