傳統(tǒng)與現(xiàn)代公共衛(wèi)生法的比較研究

傳統(tǒng)與現(xiàn)代公共衛(wèi)生法的比較研究

目前，中國(guó)沒(méi)有關(guān)于公共衛(wèi)生法的專(zhuān)門(mén)法律，一些只是由一些具體的法律法規(guī)組成的公共衛(wèi)生法體系。但是，這一體系遠(yuǎn)不夠完整、健全，仍有很多方面急需修改與完善。首先，缺乏一個(gè)明確、統(tǒng)一的“公共衛(wèi)生”的概念。由于概念的模糊，導(dǎo)致“公共衛(wèi)生”的外延界定不清，因而對(duì)于何種法律法規(guī)應(yīng)納入公共衛(wèi)生法律體系仍值得探討。其次，缺少一部綱領(lǐng)性的公共衛(wèi)生法。英國(guó)早在1848年就頒布了第一部《公共衛(wèi)生法》，美國(guó)也發(fā)布了《公共衛(wèi)生示范法》來(lái)指導(dǎo)各州進(jìn)行公共衛(wèi)生法律改革，以便及時(shí)糾正各州錯(cuò)誤的法律規(guī)定。中國(guó)也應(yīng)盡早制定這樣一部基礎(chǔ)法。最后，公共衛(wèi)生立法不完備?，F(xiàn)有立法主要集中于傳統(tǒng)的公共衛(wèi)生領(lǐng)域如疾病預(yù)防控制、健康教育、婦幼保健、精神衛(wèi)生、應(yīng)急救治、采供血、衛(wèi)生監(jiān)督和計(jì)劃生育等方面，窄于國(guó)際社會(huì)關(guān)于公共衛(wèi)生法的現(xiàn)代立法視野。把握公共衛(wèi)生法的現(xiàn)當(dāng)代國(guó)外前沿研究趨勢(shì)，有助于深化中國(guó)公共衛(wèi)生法律制度改革的研究。一、公共衛(wèi)生定義的演變中國(guó)從事公共衛(wèi)生法研究的學(xué)者很少，只有個(gè)別學(xué)者曾論述過(guò)公共衛(wèi)生法。“公共衛(wèi)生法是國(guó)家機(jī)關(guān)制定的調(diào)整公共衛(wèi)生活動(dòng)中形成的社會(huì)關(guān)系的一系列法律規(guī)范的總和?！薄肮残l(wèi)生法并不是一部法典，而是由一系列不同效力的法律法規(guī)組成的體系。根據(jù)我國(guó)的實(shí)際情況，我國(guó)的公共衛(wèi)生法律法規(guī)體系是由效力不同的法律規(guī)范組成的統(tǒng)一體，涉及疾病預(yù)防與控制法、職業(yè)與公共場(chǎng)所監(jiān)督法、與健康相關(guān)的產(chǎn)品監(jiān)督法。”概言之，法律是有國(guó)家強(qiáng)制力保障的調(diào)整社會(huì)關(guān)系的規(guī)范總和，某方面的法律即相應(yīng)地調(diào)整某方面的社會(huì)關(guān)系，公共衛(wèi)生法即調(diào)整公共衛(wèi)生所引發(fā)的各種社會(huì)關(guān)系。但是，對(duì)于“公共衛(wèi)生”本身內(nèi)涵和外延仍存在較大爭(zhēng)議。中國(guó)官方傳統(tǒng)認(rèn)為，公共衛(wèi)生是指“組織社會(huì)共同努力，改善環(huán)境衛(wèi)生條件，預(yù)防控制傳染病和其他疾病流行，培養(yǎng)良好衛(wèi)生習(xí)慣和文明生活方式，提供醫(yī)療服務(wù)，達(dá)到預(yù)防疾病、促進(jìn)人民身體健康的目的”。這一定義產(chǎn)生的背景是中國(guó)剛剛?cè)〉昧丝箵鬝ARS戰(zhàn)役的階段性勝利，當(dāng)時(shí)，中國(guó)希望能全面反思公共衛(wèi)生的各種經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，提出一條與國(guó)際先進(jìn)理念接軌、又便于指導(dǎo)中國(guó)公共衛(wèi)生實(shí)踐的公共衛(wèi)生定義。這一定義近似于國(guó)外傳統(tǒng)的公共衛(wèi)生定義。1920年，美國(guó)公共健康領(lǐng)袖人物、耶魯大學(xué)教授Charles-EdwardA.Winslow提出，PublicHealth(公共衛(wèi)生)是“通過(guò)有組織的社區(qū)努力來(lái)預(yù)防疾病、延長(zhǎng)壽命以及促進(jìn)健康和效益的科學(xué)和藝術(shù)。這些有組織的社區(qū)努力包括改善環(huán)境衛(wèi)生、控制傳染病、教育每個(gè)人注意個(gè)人衛(wèi)生、組織醫(yī)護(hù)人員為疾病的早期診斷和預(yù)防性治療提供服務(wù)、發(fā)展社會(huì)機(jī)構(gòu)來(lái)確保社區(qū)中的每個(gè)人都能達(dá)到適于保持健康的生活標(biāo)準(zhǔn)。組織這些福利活動(dòng)以使每個(gè)公民都能實(shí)現(xiàn)其與生俱來(lái)的健康和長(zhǎng)壽的權(quán)利?！蹦壳?，中國(guó)已頒布《環(huán)境衛(wèi)生檢疫法》、《紅十字會(huì)法》、《母嬰保健法》、《獻(xiàn)血法》、《執(zhí)業(yè)醫(yī)師法》、《藥品管理法》、《職業(yè)病防治法》、《人口與計(jì)劃生育法》、《傳染病防治法》、《食品安全法》等十部公共衛(wèi)生方面的法律，《傳染病防治法實(shí)施辦法》、《醫(yī)療機(jī)構(gòu)管理?xiàng)l例》、《血液制品管理?xiàng)l例》、《醫(yī)療器械監(jiān)督管理?xiàng)l例》、《母嬰保健法實(shí)施辦法》、《計(jì)劃生育技術(shù)服務(wù)管理?xiàng)l例》、《醫(yī)療事故處理?xiàng)l例》、《中醫(yī)藥條例》、《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》、《醫(yī)療廢物管理?xiàng)l例》、《鄉(xiāng)村醫(yī)生從業(yè)管理?xiàng)l例》、《艾滋病防治條例》、《人體器官移植條例》、《護(hù)士條例》等38部公共衛(wèi)生行政法規(guī)以及《醫(yī)療機(jī)構(gòu)管理?xiàng)l例實(shí)施細(xì)則》、《血站管理辦法》、《醫(yī)師資格考試暫行辦法》、《醫(yī)療事故技術(shù)鑒定暫行辦法》、《衛(wèi)生行政執(zhí)法文書(shū)規(guī)范》、《托兒所幼兒園衛(wèi)生保健管理辦法》、《公共場(chǎng)所衛(wèi)生管理?xiàng)l例實(shí)施細(xì)則》、《食品安全國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)管理辦法》、《抗菌藥物臨床應(yīng)用管理辦法》、《醫(yī)療機(jī)構(gòu)臨床用血管理辦法》等173部公共衛(wèi)生部門(mén)規(guī)章，相關(guān)的研究工作也主要是圍繞上述文件而展開(kāi)的。二、規(guī)范公共衛(wèi)生為社會(huì)經(jīng)濟(jì)政策提供了健康的社會(huì)基礎(chǔ)和目現(xiàn)代公共衛(wèi)生法的研究是伴隨著對(duì)“公共衛(wèi)生”本身概念的不斷否定而前進(jìn)的。1988年，美國(guó)醫(yī)學(xué)研究所(InstituteofMedicine，以下簡(jiǎn)稱(chēng)IOM)在其里程碑式的美國(guó)公共健康研究報(bào)告《公共健康的未來(lái)》(TheFutureofPublicHealth)中明確地提出了十分精煉的PublicHealth定義，即“PublicHealth就是我們作為一個(gè)社會(huì)為保障人人健康的各種條件所采取的集體行動(dòng)?！薄癙ublicHealth的使命是履行社會(huì)對(duì)各種環(huán)境條件的訴求，以確保人們生在其中能享有健康。”有學(xué)者指出，前述Winslow的定義代表了傳統(tǒng)的PublicHealth研究方向(TheOldPublicHealth)，而IOM的定義則是現(xiàn)代的PublicHealth的研究方向，是“新的PublicHealth”(TheNewPublicHealth)研究。在此背景下，現(xiàn)代國(guó)際社會(huì)關(guān)于公共衛(wèi)生的立法研究更多地開(kāi)始關(guān)注健康的社會(huì)經(jīng)濟(jì)決定因素。現(xiàn)代PublicHealth涵蓋的范圍非常廣，所有與人口健康有關(guān)的問(wèn)題都可以納入其中，比如政治制度對(duì)人口健康的影響、收入分配稅收制度對(duì)人口健康的影響等都可能成為PublicHealth的話(huà)題。喬治·羅森(GeorgeRosen)認(rèn)為，PublicHealth應(yīng)該包括所有對(duì)健康產(chǎn)生影響的社會(huì)運(yùn)動(dòng)和立法，如限制工作時(shí)間，保護(hù)童工、孕婦的制度，保障就業(yè)的法律等。世界衛(wèi)生組織(WHO)認(rèn)為，PublicHealth主題涵蓋了交通安全、環(huán)境安全、疾病控制、產(chǎn)品安全、特定人群保護(hù)、預(yù)防保健、特殊物品管控等關(guān)乎人們“衣食住行”等各方面的問(wèn)題。其中，交通安全還包括路面安全、酒駕、安全帶法、旅行安全等;環(huán)境安全包含各種輻射問(wèn)題、空氣污染、全球變暖、水源污染等;疾病控制包含癌癥、慢性病、傳染病(艾滋病、肺結(jié)核、乙肝等)、突發(fā)公共危機(jī)(SARS、禽流感、豬流感、生物恐怖主義)、心理疾病、口腔疾病等;產(chǎn)品安全包括食品安全、血液安全、飲用水安全等;特定人群照護(hù)包括母嬰保健、兒童健康、未成年人健康、家庭暴力、婦女健康、老齡化、職業(yè)健康等;預(yù)防保健包括健康教育、營(yíng)養(yǎng)科學(xué)、免疫、身體鍛煉等;特殊物品管控包括煙草、酒精、毒品等。(1)結(jié)合現(xiàn)代國(guó)際上公共衛(wèi)生治理的理念與實(shí)踐，中國(guó)疾病預(yù)防控制中心(CDC)流行病學(xué)首席專(zhuān)家曾光教授于2010年也在《中華醫(yī)學(xué)雜志》上撰文提出，公共衛(wèi)生是“以保障和促進(jìn)公眾健康為宗旨的公共事業(yè)。通過(guò)國(guó)家和社會(huì)共同努力，預(yù)防和控制疾病與傷殘，改善與健康相關(guān)的自然和社會(huì)環(huán)境，提供基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)，培養(yǎng)公眾健康素養(yǎng)，創(chuàng)建人人享有健康的社會(huì)”，“公共衛(wèi)生的宗旨是保障和促進(jìn)公眾健康”。另外，也有一些研究公共衛(wèi)生的學(xué)者注意到公共衛(wèi)生的國(guó)際研究趨勢(shì)，如范春教授在其主編的國(guó)家“十一五”規(guī)劃教材中也指出:“隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展以及人們對(duì)健康認(rèn)識(shí)的加深，公共衛(wèi)生內(nèi)涵也在發(fā)生著相應(yīng)的變化”?！叭藗冎饾u認(rèn)識(shí)到影響健康的因素除物質(zhì)環(huán)境外，社會(huì)因素起著很大的作用。而要改變這些物質(zhì)環(huán)境因素和社會(huì)因素，單憑衛(wèi)生部門(mén)是難以實(shí)現(xiàn)的?！彪m然國(guó)內(nèi)公共衛(wèi)生學(xué)領(lǐng)域的學(xué)者對(duì)此趨勢(shì)做出了一些反應(yīng)，但國(guó)內(nèi)法律研究方面的學(xué)者對(duì)現(xiàn)代公共衛(wèi)生法的研究闡釋卻沒(méi)有跟進(jìn)。目前，還沒(méi)有人對(duì)現(xiàn)代公共衛(wèi)生法的定義做過(guò)相關(guān)論述。在國(guó)外，比較權(quán)威的就是美國(guó)喬治敦大學(xué)法學(xué)院Gostin教授的觀點(diǎn)。他認(rèn)為，PublicHealthLaw是研究國(guó)家在公共健康領(lǐng)域中的合法權(quán)力與職責(zé)，討論國(guó)家與其他部門(mén)(如醫(yī)療機(jī)構(gòu)、商業(yè)機(jī)構(gòu)、社區(qū)、媒體、學(xué)術(shù)團(tuán)體)合作以確保人們享有健康的生活條件問(wèn)題(識(shí)別、預(yù)防、減輕人口面臨的健康風(fēng)險(xiǎn))，并限制政府權(quán)力以確保自治、隱私、自由、財(cái)產(chǎn)權(quán)等其他法律保護(hù)的個(gè)人利益。公共衛(wèi)生法的首要目標(biāo)是尋求人口最大可能的生理和心理健康，以體現(xiàn)社會(huì)公正這一價(jià)值理念。三、公共衛(wèi)生法的外延:從重視政治到強(qiáng)調(diào)科學(xué)傳統(tǒng)的公共衛(wèi)生法主要關(guān)注傳染病防治，比如疾病監(jiān)測(cè)、對(duì)疾病進(jìn)行篩查提供流行病學(xué)研究報(bào)告，控制傳染病，提供免疫服務(wù)，對(duì)烈性傳染病進(jìn)行隔離治療等法律問(wèn)題;而現(xiàn)代公共衛(wèi)生法關(guān)注的領(lǐng)域則更廣泛，重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)造成各種疾病傷害的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)因素等。這種觀點(diǎn)在一定程度上容易把PublicHealth看成是無(wú)所不包的領(lǐng)域，因?yàn)樗猩鐣?huì)現(xiàn)象其實(shí)說(shuō)到底都跟人有關(guān)、都跟人的健康有關(guān)。研究社會(huì)，也就是在研究人、研究人口健康及安全，只有健全的社會(huì)才能造就健全的個(gè)體。因此，PublicHealth的研究范圍可以包括根源于社會(huì)結(jié)構(gòu)的各種社會(huì)疾病。最終，這一領(lǐng)域變成對(duì)社會(huì)和經(jīng)濟(jì)資源是否公平分配感興趣，因?yàn)樯鐣?huì)地位、種族、財(cái)富對(duì)人口健康都會(huì)產(chǎn)生重要影響;同樣，也對(duì)“社會(huì)資本”(SocialCapital)感興趣，因?yàn)榧彝ズ团笥训纳缃痪W(wǎng)絡(luò)也對(duì)PublicHealth產(chǎn)生重要影響，這和宗教信仰、民間組織一樣對(duì)人體健康產(chǎn)生影響。傳統(tǒng)和現(xiàn)代兩種派別的學(xué)者經(jīng)常對(duì)公共衛(wèi)生法的外延進(jìn)行諸多爭(zhēng)論。傳統(tǒng)的學(xué)者認(rèn)為，任意擴(kuò)大PublicHealth的范圍很容易導(dǎo)致國(guó)家權(quán)力的擴(kuò)張，個(gè)體自由因此容易遭到侵犯，因?yàn)閹缀跞祟?lèi)的所有行為都可能對(duì)PublicHealth產(chǎn)生影響。但這并不必然就說(shuō)明PublicHealth擴(kuò)張不合理，因?yàn)镻ublicHealth機(jī)構(gòu)沒(méi)有相關(guān)的資源，不具備專(zhuān)業(yè)經(jīng)驗(yàn)處理諸如文化、住房、歧視等問(wèn)題。而主張現(xiàn)代公共衛(wèi)生法的學(xué)者認(rèn)為必須看到健康背后的社會(huì)因素，否則無(wú)法根本解決人類(lèi)健康問(wèn)題。而科學(xué)研究也表明了營(yíng)造社會(huì)資本、減少貧富差距、改變世俗文化能夠給PublicHealth帶來(lái)巨大的好處。如果只是局限于傳統(tǒng)的PublicHealth研究范圍，只會(huì)把PublicHealth問(wèn)題帶入一個(gè)死胡同。PublicHealth的現(xiàn)代闡釋是對(duì)PublicHealth研究瓶頸的重大突破，它將最終推動(dòng)人類(lèi)健康的巨大發(fā)展。由此，有學(xué)者也提出公共衛(wèi)生法應(yīng)該堅(jiān)持科學(xué)發(fā)展道路，不能擴(kuò)張?zhí)h(yuǎn)以致僅強(qiáng)調(diào)政治，這可能會(huì)失去它的客觀性。因?yàn)楣残l(wèi)生法若把自己定義得太過(guò)寬泛，它會(huì)被認(rèn)為太過(guò)“張牙舞爪”，干涉政治領(lǐng)域而不是科學(xué)領(lǐng)域，最后導(dǎo)致研究可能因此無(wú)法解釋它自己的目標(biāo)和功能，而只能任由政治所擺布。但是，它也不能把自己限定得太窄，否則公共衛(wèi)生法可能也會(huì)被苛責(zé)“隔靴搔癢”，沒(méi)有抓住問(wèn)題本質(zhì)，缺乏相關(guān)的預(yù)見(jiàn)性。因?yàn)槿绻床坏郊膊‘a(chǎn)生的根源，就無(wú)法利用更多的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、科學(xué)資源來(lái)綜合解決PublicHealth這一復(fù)雜問(wèn)題。實(shí)際上，恩格斯也早在1845年撰寫(xiě)的《英國(guó)工人階級(jí)狀況》一書(shū)中就已經(jīng)指出局限于衛(wèi)生系統(tǒng)并不能解決公共健康的根本問(wèn)題，必須重視健康的社會(huì)決定因素。PublicHealth問(wèn)題的多元性決定了它的這種尷尬的兩難境地。在本質(zhì)上，這一爭(zhēng)議可能是政治問(wèn)題，而且似乎永遠(yuǎn)也不會(huì)有一個(gè)定論。公共衛(wèi)生法的外延是極具彈性的，可能根據(jù)某事、某地、某種社會(huì)政治因素而伸縮。當(dāng)政府強(qiáng)調(diào)健康只是醫(yī)療衛(wèi)生問(wèn)題時(shí)，那么PublicHealth會(huì)偏向傳統(tǒng)的公共衛(wèi)生法研究領(lǐng)域;當(dāng)政府強(qiáng)調(diào)健康是整個(gè)社會(huì)系統(tǒng)的公共問(wèn)題時(shí)，那么PublicHealth又會(huì)偏向現(xiàn)代的公共衛(wèi)生法研究領(lǐng)域。我們只是建議每個(gè)學(xué)者可以根據(jù)自己的偏好進(jìn)行相關(guān)的研究，以共同推動(dòng)人類(lèi)健康的發(fā)展。四、現(xiàn)代公共衛(wèi)生法和公共健康法的內(nèi)涵曾光教授曾指出，現(xiàn)代公共衛(wèi)生的出現(xiàn)在人類(lèi)文明發(fā)展史上的時(shí)間很短，至今不到200年。即使是從事公共衛(wèi)生的專(zhuān)家，能夠準(zhǔn)確地理解什么是公共衛(wèi)生的人也不多。我們的公共衛(wèi)生學(xué)院講授的基本上是“預(yù)防醫(yī)學(xué)”，并不是真正含義上的“公共衛(wèi)生”。曾光教授其實(shí)已經(jīng)敏銳地捕捉到了現(xiàn)代公共衛(wèi)生(PublicHealth)的落腳點(diǎn)是“公共的健康”，或者說(shuō)“人口的健康”。根據(jù)國(guó)外研究趨勢(shì)，公共衛(wèi)生法更為合理的表述方式應(yīng)是“公共健康法”，雖然兩者的英文翻譯都是“PublicHealthLaw”，但是從“衛(wèi)生”到“健康”的轉(zhuǎn)換，能夠帶來(lái)我們對(duì)公共衛(wèi)生法的全新認(rèn)識(shí)?，F(xiàn)代公共衛(wèi)生法或者公共健康法就是研究如何營(yíng)造一個(gè)能夠促進(jìn)公共健康的法律環(huán)境(法律規(guī)則群)。健康在本質(zhì)上是個(gè)體和外部環(huán)境交互作用的結(jié)果。外部環(huán)境不斷“塑造”著健康的樣態(tài)，法律恰恰又是造就外部環(huán)境的因素之一。法律通過(guò)外部環(huán)境不斷“打造”著人類(lèi)的健康。法律可以通過(guò)改善外部環(huán)境來(lái)促進(jìn)人體健康，也可以通過(guò)造就負(fù)面的外部環(huán)境而惡化健康?，F(xiàn)代公共衛(wèi)生法或公共健康法研究如何通過(guò)法律創(chuàng)造一個(gè)有利于人口健康的環(huán)境以及確認(rèn)何種行為是正當(dāng)?shù)?，以便能夠增進(jìn)公共健康。這里的行為既包括國(guó)家的行為，也包括公民的行為。國(guó)家行為的正當(dāng)性體現(xiàn)在國(guó)家權(quán)力上，公民行為的正當(dāng)性體現(xiàn)在公民權(quán)利上。國(guó)家權(quán)力也是公民義務(wù)，公民權(quán)利也是國(guó)家的義務(wù)。在本質(zhì)上，現(xiàn)代公共衛(wèi)生法或者公共健康法是決定如何在公共健康領(lǐng)域分配國(guó)家權(quán)力和公民權(quán)利，也可以說(shuō)是如何在公共健康領(lǐng)域確定國(guó)家權(quán)力和國(guó)家義務(wù)。國(guó)家的權(quán)力，英文也有將其表述為Authority的，它的意思是國(guó)家有強(qiáng)制力去做，但卻不是必須做;國(guó)家義務(wù)是指國(guó)家必須做或必須不做，國(guó)家必須做的屬于國(guó)家職責(zé)(Duty)，而國(guó)家必須不做的，也就是禁止做的，屬于對(duì)國(guó)家權(quán)力的限制(Limit)。所以國(guó)家義務(wù)的內(nèi)容包含國(guó)家職責(zé)(Duty)和對(duì)國(guó)家權(quán)力的限制(Limit)。其實(shí)如何分配，說(shuō)到底還是政治問(wèn)題。在法律領(lǐng)域內(nèi)，國(guó)家義務(wù)和公民義務(wù)都表現(xiàn)為法律規(guī)定的“必須”，即必須為一定行為或不為一定行為。公民的“必須”也是國(guó)家的干涉范圍，在此范圍內(nèi)即可行使國(guó)家權(quán)力，比如公民駕車(chē)時(shí)必須系上安全帶，否則國(guó)家有權(quán)要求其系