當前行政執(zhí)法領域腐敗風險防控的調查與思考

集團文件發(fā)布號：（9816-UATWW-MWUB-WUNN-INNUL-DQQTY-19882）集團文件發(fā)布號：（9816-UATWW-MWUB-WUNN-INNUL-DQQTY-19882）當前行政執(zhí)法領域腐敗風險防控的調查與思考當前行政執(zhí)法領域腐敗風險防控的調查與思考隨著經濟社會的不斷發(fā)展和改革開放的穩(wěn)步推進，各種社會利益調整逐步加快，腐敗問題在一些領域易發(fā)多發(fā)的趨勢比較突出。作為政府公權力重要內容的行政執(zhí)法活動，直接面對群眾，直接接觸社會生活的各個方面，直接代表著黨和政府的形象，其腐敗風險和容易造成的影響顯得尤為明顯。找準基層行政執(zhí)法領域的腐敗風險點，并從機制制度方面出發(fā)，有效加以評估、預警和防控，最大程度地避免行政權力腐敗，是一個新的課題，對于源頭治理腐敗，深入推進反腐倡廉建設有著重要的實踐意義。一、當前行政執(zhí)法領域腐敗風險點的集中表現形式（一）行政執(zhí)法程序不規(guī)范。有的缺乏明細執(zhí)法規(guī)范，落實到具體單位，在具體執(zhí)法項目上，只有大原則框框，缺少操作程序和實施細則。有的部門多頭重復執(zhí)法，如衛(wèi)生、工商、質監(jiān)三個部門對于食品領域打假都有執(zhí)法檢查權，交警和交通部門對于客貨車超限超載都有執(zhí)法處罰權，容易造成部門圍繞收費執(zhí)罰利益重復執(zhí)法處罰。有的執(zhí)法隨意性較大，如我們規(guī)定行政執(zhí)法部門到企業(yè)執(zhí)行公務，必須嚴格遵守“一筆三書”、“兩證一表”制度，可少數單位和執(zhí)法人員不按規(guī)定程序辦事，隨意隨時到企業(yè)檢查，干擾和影響經濟發(fā)展環(huán)境。有的把審批執(zhí)法與社會服務掛鉤，如有企業(yè)主反映，一些基層工商部門在辦理企業(yè)證照年檢時強行收取個私企業(yè)協會會費，不交則工商執(zhí)照不能年審，企業(yè)無奈，只能按其要求交納數千元的會費。（二）行政執(zhí)法主體不作為。有的優(yōu)親厚友，選擇性執(zhí)法，如少數稅務執(zhí)法人員對親戚開的商店少收和不收稅費，對其他商店則堅決公事公辦。有的審批超時限，執(zhí)法慢作為，搞“中層梗阻”，個別執(zhí)法單位門也好進，臉也好看，就是事情難辦，辦事拖拉，少數審批項目在市行政服務中心明進暗不進，辦事人員往往穿梭于行政服務中心和審批單位之間，甚至有少數群眾反映花幾百塊錢的士費也難辦成一件事。有的有案不查，違法不究，失職瀆職，從小處講，如少數城建執(zhí)法監(jiān)察人員縱容群眾“十一”長假期間，突擊“種房”、建房，擾亂城市規(guī)劃；少數公安派出所對群眾反映的摩托車被盜案件只受不理；從大處說，如石家莊“三鹿”奶粉事件、陜西鉛污染事件，以及近年來頻發(fā)的大型礦難事件，無不存在相關執(zhí)法部門監(jiān)管不作為的問題。（三）行政執(zhí)法過程亂作為。有的權力尋租，搞權錢交易，索賄受賄，利用手中掌握的審批權、處罰權、檢查權，謀取個人利益，或者故意設置障礙刁難群眾，從中收取“好處費”和“紅包”。有的粗暴執(zhí)法，侵犯行政相對人合法權利，少數執(zhí)法人員動不動就掀攤子、拿牌子，甚至動粗打人，如近年發(fā)生的天門城管打死人事件。有的以罰代法，違規(guī)減免稅費，如在少數基層公安派出所存在的查處賭博收取保護費的問題，少數行政執(zhí)法人員在執(zhí)法過程中搞吃拿卡要報，偷逃滴漏冒，以吃抵稅，以拿抵費的問題。有的以案謀利，私自執(zhí)法、越權辦案、辦假案，甚至把罰沒款裝入自己腰包。另外在行政執(zhí)法過程中發(fā)生的“四難”、“四亂”（上學難、看病難、行路難、辦事難，亂收費、亂罰款、亂攤派、亂辦事）問題，也無不包含著亂作為的因素。（四）行政自由裁量權濫用。有的行政收費彈性大，執(zhí)法執(zhí)罰獅子大開口，漫天要價，就地還錢，如一家企業(yè)房產評估為4千萬元，按照房產部門的收費標準，評估費要收取12萬元，因屬于招商引資的企業(yè)按照政府打包收費標準可優(yōu)惠50%，但是企業(yè)客一請，禮一送，收2萬元就可以了。有的同案不同處，收取態(tài)度費、人情費和關系費，如在環(huán)保排污費的定標上，在計生社會撫養(yǎng)費的征收上，存在很大的自由操作空間，一些群眾和企業(yè)反映少數執(zhí)法人員就存在收關系費的問題。有的搞靠膀子收費，讓企業(yè)無可奈何，少數執(zhí)法人員到企業(yè)檢查，沒查出什么違規(guī)問題，卻以“莫須有”的名義，要求企業(yè)必須“意思”幾個罰款。（五）社會熱點難點領域腐敗風險突出。當前行政執(zhí)法領域的腐敗風險突出表現在一些社會熱點難點問題上。如在城鄉(xiāng)結合部房地產開發(fā)方面，有的執(zhí)法人員對違反建設規(guī)劃，違規(guī)聯建開發(fā)行為，放任自流，睜只眼閉只眼，甚至從中低價購買臺基、住房撈取好處，或者參與開發(fā)、入股分紅。在土地征地審批及補償方面，有的超越職權審批用地，有的對違規(guī)用地放松監(jiān)管，有的利用土地補償之機伙同村干部侵占挪用補償款項。在建設工程招標投標方面，社會上有的群眾反映，大的工程都被與領導有關系的接包了，小的工程都被地方上的小“混混”拿去了。在環(huán)境、安全、衛(wèi)生、社會保障等涉及民生的事項方面，因執(zhí)法監(jiān)管不力、失職瀆職而發(fā)生的環(huán)境污染事故、礦山安全災難、公眾衛(wèi)生安全事件以及項目資金的流失，無不昭示著行政執(zhí)法涉及的民生領域是腐敗行為的高風險區(qū)。二、行政執(zhí)法領域腐敗問題產生的原因（一）一些執(zhí)法人員執(zhí)法理念不正確，業(yè)務素質不高。有的地方和單位對執(zhí)法人員教育培訓不經常，不系統，監(jiān)管不夠，導致文明執(zhí)法、依規(guī)執(zhí)法的觀念還沒有完全深入人心。少數執(zhí)法人員服務意識淡薄，抱著攀比、弄權、僥幸心理，存在“管理就是收費，執(zhí)法就是罰款”、“有權不用，過期作廢”、“雁過撥毛，水過留聲”、“靠山吃山，靠水吃水”、“不撈白不撈”等一些錯誤思想。少數執(zhí)法人員受社會不良因素的影響，廉潔自律意識不強，總認為行政執(zhí)法中違規(guī)撈取好處是“小腐敗”，無傷大雅，因此行政檢查不遵守程序，行政許可搞“卡拉OK”，行政處罰借機“揩油”圖利。（二）法規(guī)制度存在不完善的地方。一方面，重實體，輕程序。我國在行政執(zhí)法制度上一向存在著重視執(zhí)法內容，而忽視行政細節(jié)程序的問題，在執(zhí)法流程、文書格式、保障性措施方面是個薄弱環(huán)節(jié)。另一方面，行政自由裁量空間較大，制權限權不夠。如查處施工現場臨時搭建的建筑物不符合安全使用要求的行為時，《建設工程安全生產管理條例》規(guī)定“執(zhí)法人員可作出5萬元以上10萬元以下的罰款”，受執(zhí)法人員自身對法律法規(guī)理解上的局限、個人情緒化執(zhí)法和外界執(zhí)法干擾因素的影響，容易出現同案不同罰的現象，使行政相對人和群眾對執(zhí)法的公正性產生懷疑，嚴重影響了執(zhí)法權威和公信力。（三）內外監(jiān)督評價體系不健全。一是內部監(jiān)督硬性措施不夠。在單位內部沒有有效的制度約束、廉潔評價和監(jiān)督防控機制，對重點部位、重點環(huán)節(jié)、重點崗位的監(jiān)管措施不力，加之有的單位存在護短心理，對出現的違紀違法問題和腐敗跡象喜歡藏著掖著，作“內部處理”。二是外部監(jiān)督渠道有限。由于行政執(zhí)法行為具有單向性，一些權錢交易腐敗都是對手行為，如果當事人不講，外人很難了解清楚。而且由于公開不夠，群眾監(jiān)督也難以開展。三是行政執(zhí)法科學評價體系有待建立。當前對于行政執(zhí)法活動是否文明，是否規(guī)范，是否廉潔，沒有建立科學的評價機制，特別是第三方社會評價機制，有的雖然作了一些有益探索，但是評價結果的運用也不夠。（四）沒有正確處理好“四類關系”。一是沒能正確處理行政執(zhí)法與收費利益的關系。在一些地方和部門，財政經費保障不足，執(zhí)法單位收費罰款與工資及經費直接掛鉤，必然謀求利益最大化，容易引發(fā)亂收費亂攤派的問題。二是沒能正確處理行政執(zhí)法與依法行政的關系。有的對依法行政的認識不深，沒有認識到沒有依法行政，就不可能有行政執(zhí)法，導致在執(zhí)法中講人情不講原則，講關系不講法律。三是沒能正確處理行政執(zhí)法與社會服務的關系。把行政執(zhí)法和行政服務、中介收費聯系起來，人為設置一些審批前置條件，借機為單位或個人謀取利益。四是沒能正確處理行政執(zhí)法與優(yōu)化經濟發(fā)展環(huán)境的關系。行政執(zhí)法的出發(fā)點是服務中心，推進發(fā)展，必須與優(yōu)化經濟發(fā)展有機結合起來，少數單位片面強調部門利益，在行政執(zhí)法的過程中破壞了經濟發(fā)展環(huán)境。（五）責任追究力度不夠。一方面，一些行政執(zhí)法領域的腐敗問題隱蔽性較強，反腐敗觸角難以發(fā)現。有的已經成為一些部門的潛規(guī)則，在一些單位執(zhí)法人員中形成了腐敗利益鏈，有的執(zhí)法人員利用執(zhí)法權搞商業(yè)賄賂，執(zhí)法者和相對人各得其所，很難發(fā)現。另一方面，對一些問題問責不夠。有的執(zhí)法崗位責任沒有細化，出了問題“板子”不知落到誰身上；一般情況下，對于不作為的責任好“問”，而對于“慢作為”的問責在實際操作中很難落實；即使問責也是事后問責，然而社會不良影響已經造成。三、（一）加強教育培訓，建立健全行政執(zhí)法自我約束機制。一是開展執(zhí)法理念教育。定期對執(zhí)法人員開展作風建設和主題教育活動，強化宗旨觀念，樹立為民執(zhí)法、服務發(fā)展的理念；強化理想信念，樹立正確的權力觀、價值觀、利益觀和發(fā)展觀、政績觀、職業(yè)觀；強化法紀意識，提高依法行政和遵章守紀、廉潔執(zhí)法的能力。二是組織執(zhí)法業(yè)務培訓。通過有計劃地組織多層次的執(zhí)法知識培訓，重點開展行政執(zhí)法程序、執(zhí)法制度、執(zhí)法規(guī)范等方面的培訓，提高行政執(zhí)法人員業(yè)務素質，增強行政執(zhí)法水平。三是完善廉潔執(zhí)法規(guī)范。對照各項廉政制度，結合實際執(zhí)法事項，有針對性地制定各執(zhí)法部門“廉潔執(zhí)法幾不準”行為準則，力求簡潔明了，便于執(zhí)法人員學習強化和遵照執(zhí)行。（二）完善制度建設，建立健全行政執(zhí)法規(guī)范運作機制。在執(zhí)法部門和執(zhí)法人員中組織開展學、查、防活動。一是尋找確定各項具體行政執(zhí)法行為的腐敗風險點。各基層單位要加強對廉政風險防控制度文件的學習，并對照檢查，從行政執(zhí)法的關鍵環(huán)節(jié)、重點崗位來尋找腐敗風險點，從群眾投訴和查處的違法違紀案件中發(fā)掘腐敗風險點，從群眾關注的部門熱點難點問題上發(fā)現腐敗風險點，從行政職權、制度機制、崗位責任等方面查找風險點。二是有針對性地制定腐敗風險防范措施。首先要確定腐敗風險等級，通過個人、單位、社會三面評估，按高中低三個等級把不同腐敗風險點（崗位）分為不同等級；其次要建立腐敗風險防范制度，針對不同風險點的具體情況，結合崗位職責和執(zhí)法規(guī)范，制定不同的防范措施；第三要健全腐敗風險預警機制，對于干部職工、群眾和社會監(jiān)督員反映的、上級相關部門移送的、本單位工作檢查發(fā)現違規(guī)違紀苗頭的執(zhí)法單位和個人，根據程度不同，分別發(fā)布藍、黃、橙三色預警，對單位負責人和執(zhí)法人員分別采取談話提醒、口頭警示、立案調查等行政、組織和紀律措施進行處置。三是健全內部管理規(guī)章制度。要建立以行政執(zhí)法責任制和評議考核制為中心的內部管理制度體系。制定詳細的行政執(zhí)法人員行為規(guī)范，規(guī)范執(zhí)法人員一言一行；根據自身執(zhí)法特點，制定簡潔規(guī)范的行政執(zhí)法流程，嚴格按程序操作；建立輕微違法首違不罰制、案件集體審核制、自由裁量權類比制、執(zhí)法過錯責任制等，規(guī)范執(zhí)法案件辦理。四是建立行政執(zhí)法人員定期輪崗制度。規(guī)定執(zhí)法人員必須分區(qū)域、分崗位定期進行輪崗。（三）強化監(jiān)督檢查，建立健全行政執(zhí)法內外監(jiān)控機制。一是建立內部監(jiān)督機制。在單位內部建立領導、執(zhí)法負責人、執(zhí)法人員三者之間嚴格管理，一級對一級負責的內部監(jiān)督體系，推行審批權與處罰權、管理權與監(jiān)督權適當分離，強化行政執(zhí)法述職述責制、群眾投訴辦理制，定期開展對執(zhí)法制度、廉政制度執(zhí)行情況的監(jiān)督檢查。二是建立權力機關監(jiān)督機制。利用公權力加強對行政執(zhí)法行為的監(jiān)督和約束，包括人大監(jiān)督、司法監(jiān)督、審計監(jiān)督、財政監(jiān)督、行政監(jiān)察等。三是建立社會監(jiān)督評價機制。加強政協、民主黨派、群眾團體、新聞媒體包括網絡的監(jiān)督；組織開展政風行風民主評議、百家企業(yè)談環(huán)境評部門、“政風行風熱線”等活動，引入對行政執(zhí)法活動文明和廉潔情況的第三方評價機制；大力推行政務公開，加強社會和群眾對行政執(zhí)法活動的有效監(jiān)督。（四）堅持改革創(chuàng)新，建立健全行政執(zhí)法風險源頭防范機制。一是推行執(zhí)法收費與單位及個人利益脫鉤，實行全額部門預算。取消執(zhí)法收費罰款與單位創(chuàng)收間的利益鏈，推行全額部門預算，保障執(zhí)法單位公務經費和執(zhí)法人員工資及待遇；一律取消單位收費過渡賬戶，嚴格實行收支兩條線管理。二是限定行政自由裁量權，減少權力尋租空間。建議在基層細化行政執(zhí)法規(guī)范，硬化行政收費和罰款標準。對于行政收費一律取最低標準，對于行政處罰一律取固定數額。三是提高預防腐敗科技含量，大力推行行政執(zhí)法網上辦公。建立實時在線電子監(jiān)察系統，實行網上審批，執(zhí)法電子程序化辦公，嚴格對行政審批收費和行政處罰實行電子控票，網上開展全程監(jiān)控、預警糾錯、績效評估。四是推行行政執(zhí)法與社會服務脫離，加強行政執(zhí)法全面公開。剝離行政審批、行政檢查和社會服務中介機構的聯系，如今年以來，我市變新生兒出生證以前由婦幼保健院辦理為由市行政服務中心窗口辦理，不收辦證費，切斷了辦出生證與嬰兒衛(wèi)生服務之間的聯系，防范了行政審批腐敗風險，也大大減輕了群眾負擔。（五）嚴格案件查處，建立健全行政執(zhí)法責任追究機制。一方面，要加強違紀違法案件查處。加強對行政執(zhí)法人員執(zhí)法情況的監(jiān)督檢查，及時發(fā)現和解決苗頭性、傾向性問題；對于群眾反映和監(jiān)督檢查中發(fā)現的違紀