農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的風(fēng)險與防范

農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的風(fēng)險與防范

2013年，山西省沁源縣沁河市北溝村。這是山西省2013年制定的干部農(nóng)村產(chǎn)權(quán)改革試點村之一。接受任務(wù)后,沁源縣農(nóng)經(jīng)中心與沁河鎮(zhèn)城北村村委一班人深感任務(wù)艱巨,壓力很大,盡管在廣東省、浙江省等東部省份村集體經(jīng)濟(jì)較好的村已是“老生常談”的事,但對于沁源縣農(nóng)經(jīng)中心與沁河鎮(zhèn)城北村村委一班人來說卻仍然是一件新生事物,“農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改什么?怎么改?”帶著這些問題,他們不等不靠,走出去參觀考察,請進(jìn)來傳經(jīng)授寶,沉下去走訪調(diào)研,靜下心專題學(xué)習(xí),逐漸對產(chǎn)權(quán)制度改革的目的意義在認(rèn)識上有了質(zhì)的飛躍。農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革,事關(guān)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部各方面經(jīng)濟(jì)利益的重新調(diào)整,有抵觸、有風(fēng)險。但是,要實現(xiàn)城鄉(xiāng)要素平等交換,農(nóng)村社會和諧穩(wěn)定,使農(nóng)民享有更多的財產(chǎn)性收益權(quán),把農(nóng)民從原有的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)分配制度的禁錮中解脫出來,進(jìn)行產(chǎn)權(quán)制度改革,盤活集體經(jīng)濟(jì),是必由之路。1東北部,城中村山西省沁源縣是革命老區(qū),原太岳軍區(qū)司令部所在地,地處太岳山東麓,山西省中南部,縣域面積2556km2,16萬人,254個行政村。城北村屬城中村,兩委班子團(tuán)結(jié),群眾基礎(chǔ)好,有一定的可經(jīng)營性資產(chǎn)。全村738戶,1838口人,耕地面積53.267hm2,林地面積193.866hm2。年固定收入550余萬元,2013年全村總收入2100萬元,村民人均收入10315元。1.1組織學(xué)習(xí),加強(qiáng)政府引導(dǎo)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革是一項政策性、法律性、程序性、操作性都很強(qiáng),但工作實施起來較難。難在哪里?首先是“認(rèn)知”問題。對此,在機(jī)構(gòu)建立,人員到位,經(jīng)費(fèi)投入的前提下,突出開展了“集體產(chǎn)權(quán)制度改革政策進(jìn)戶入腦”宣傳活動,通過組織到北京市、陜西省等具有成功經(jīng)驗的地方考察學(xué)習(xí),集中村民學(xué)習(xí),反復(fù)解讀政策,詳細(xì)對比算賬,印制“村民集體產(chǎn)權(quán)制度改革明白冊”,設(shè)置咨詢點等辦法,使村民在較短的時間內(nèi)有了初步的認(rèn)識,調(diào)動了村民認(rèn)可與參與的熱情,筑牢了思想基礎(chǔ)。民意調(diào)查顯示,村民對集體產(chǎn)權(quán)制度改革認(rèn)知率達(dá)98.7%。1.2請專業(yè)律師全程參與集體產(chǎn)權(quán)制度改革農(nóng)村普遍存在重錢輕物、重分配輕監(jiān)督的思想,認(rèn)為只要不把錢裝進(jìn)自己的腰包,資產(chǎn)監(jiān)管無關(guān)緊要;另外,盡管在村一級都實行了會計委托代理制,但由于人員素質(zhì)等原因,還存在手續(xù)不完備、資產(chǎn)添置處置程序不到位的問題,集體資產(chǎn)被挪用、損壞、低價承包、擅自變賣,造成集體資產(chǎn)流失、貶值現(xiàn)象等等。為穩(wěn)妥解決這些問題,試點村自籌資金80萬元,聘請專業(yè)會計師事務(wù)所、律師事務(wù)所和評估公司全程參與集體產(chǎn)權(quán)制度改革。如,在確定農(nóng)民股權(quán)分配辦法中,參考律師建議,堅持民主決策,村民自愿的原則,采取了“優(yōu)先土地股、增配人口股、創(chuàng)新預(yù)留股”的辦法。城北村在1999年二輪土地承包之后,由于遷入人口不斷增加,2004年將集體機(jī)動地分配到戶,再次進(jìn)行了小幅調(diào)整,調(diào)整后的人均土地占有量仍不足333m2。股權(quán)分配細(xì)則中,將給予約占村民總數(shù)60%的有土地經(jīng)營權(quán)的村民配發(fā)土地“優(yōu)先”股,將來無論股份經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營盈虧,土地股都按當(dāng)年全縣平均每667m2產(chǎn)值分配;全體在冊村民都配發(fā)人口股,根據(jù)當(dāng)年股份經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營收益進(jìn)行分配,有效規(guī)避了老戶與新遷入戶可能在利益分配方面帶來的矛盾。設(shè)置“預(yù)留股”,維護(hù)人口合理增加家庭的合法權(quán)益。1.3進(jìn)一步清產(chǎn)強(qiáng)產(chǎn),初步確定了試點工作的總體思路產(chǎn)權(quán)制度改革工作業(yè)務(wù)涉及全縣十幾個部門,如何集中優(yōu)勢資源服務(wù)好試點工作是其中的關(guān)鍵所在。沁源縣成立了農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革領(lǐng)導(dǎo)組,采取“相關(guān)部門派駐人員,全程無縫隙參與”的辦法,集體辦公,分工協(xié)作,實行“一條龍”服務(wù)、“一站式”辦理,發(fā)現(xiàn)問題村內(nèi)解決,出現(xiàn)矛盾就地化解。例如:在集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份界定時,出現(xiàn)了占有土地而無村里戶口;有戶口多年不在本村;因上學(xué)、參軍、獲刑等原因戶口被轉(zhuǎn)走后,人常年在村里生活,戶口沒有及時遷入等問題。由于實行了集中辦理,這些問題最長在72小時之內(nèi)徹底解決。到目前,解決戶口、土地確權(quán)等方面的問題79件。在穩(wěn)妥邁出三步的基礎(chǔ)上,沁源縣進(jìn)一步確定了試點工作的總體思路:“一清、兩建、三確權(quán)”。“一清”就是清產(chǎn)核資。對集體所有的賬面有價資產(chǎn)、賬外資源性資產(chǎn)進(jìn)行全面清理核實,對不良資產(chǎn)嚴(yán)格按程序核銷,對違法違規(guī)流失的資產(chǎn)依法依規(guī)追繳,摸清核準(zhǔn)集體資產(chǎn)家底;“兩建”就是建立集體資產(chǎn)明細(xì)賬、資源性資產(chǎn)登記簿。清產(chǎn)核資結(jié)束后,對集體資產(chǎn)分別建立明細(xì)賬,包括集體固定資產(chǎn)、流動資產(chǎn)、農(nóng)業(yè)資產(chǎn)、長期資產(chǎn)、有價資產(chǎn)等;對登記未進(jìn)入賬內(nèi)的機(jī)動地、四荒地、多經(jīng)地等資源資產(chǎn)建立登記簿;“三確權(quán)”就是確定產(chǎn)權(quán)、股權(quán)、經(jīng)營權(quán)。對清查核定的集體資產(chǎn),由集體經(jīng)濟(jì)組織提出申請報批,頒發(fā)產(chǎn)權(quán)證書;召開村民大會議定配股方案,將經(jīng)營性資產(chǎn)按方案配股到人,成立股份制經(jīng)濟(jì)組織并頒發(fā)股權(quán)證書;確定資產(chǎn)經(jīng)營權(quán),將不同類型資產(chǎn)以租賃、入股、承包等方式明確到責(zé)任人。目前,試點工作已處于清產(chǎn)核資,清人分類階段。呈現(xiàn)出發(fā)展勢頭強(qiáng)勁,全村民心集聚,社會和諧穩(wěn)定的良好局面。2強(qiáng)化政策扶持,確保農(nóng)民增收農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革關(guān)系村民切身利益,關(guān)乎農(nóng)村社會穩(wěn)定。說到底就是要創(chuàng)新“三資”管理制度,激發(fā)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村發(fā)展活力,壯大集體經(jīng)濟(jì),實現(xiàn)農(nóng)民增收。沁源縣農(nóng)經(jīng)中心把工作重點放在“提高農(nóng)村集體資產(chǎn)使用效益,管好、盤活農(nóng)村集體資產(chǎn),促進(jìn)農(nóng)村發(fā)展”方面,確保試點起到典型示范作用。在試點過程中,堅持運(yùn)用“四結(jié)合”的改革方法,探索改革之路徑。2.1固定收益說城北村依據(jù)有利的區(qū)位條件,已建成18000m2的商貿(mào)區(qū),僅此一項年固定收益在540萬元。目前,試點村籌建7000m2的商貿(mào)市場、50000m2的商業(yè)住宅小區(qū)和6.667hm2的蔬菜種植園區(qū),放大了集體資產(chǎn)價值。2.2“陽光操作”的具體體現(xiàn)緊緊抓住“清理登記、公開公示”等關(guān)鍵環(huán)節(jié),把農(nóng)村集體資產(chǎn)管理作為民主管理工作的切入點,全過程“陽光操作”,充分保障了群眾的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán),維護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益。具體要做到:集體家底清楚、村民身份明朗、農(nóng)民利益保障、合作運(yùn)行合理、多方關(guān)系和諧。使村民真正當(dāng)家作主,成為集體資產(chǎn)的主人,源頭化解農(nóng)民因土地、集體資產(chǎn)占有不均產(chǎn)生的諸多矛盾,保障村民的合法權(quán)益。2.3規(guī)范集體資產(chǎn)運(yùn)行把規(guī)范管理擺在首位,著力建立農(nóng)村集體資產(chǎn)評估、登記管理、集中采購、添置處置、信息管理、合同鑒證、廉政建設(shè)等制度,做到用制度管事,用制度管人,確保集體資產(chǎn)在陽光下規(guī)范運(yùn)行。2.4增加集體優(yōu)勢持股量,解決“再分配”的難題在抓大項目、上好項目的同時,將來新股份經(jīng)濟(jì)組織集體經(jīng)營性資產(chǎn)中40%預(yù)留集體,通過集體優(yōu)勢持股量,保證后續(xù)發(fā)展中有充裕的資金再投入,解決以往重分配輕積累、再投入缺失、發(fā)展后勁不足的問題。3新經(jīng)濟(jì)組織存在的問題在推進(jìn)試點工作的過程中,不可避免地遇到了不少問題,而且一些問題的出現(xiàn)給他們增加了很大壓力與困惑,如何合理解決好這些問題,尋找破解疑難、困惑及問題的有效辦法,是今后順利推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的關(guān)鍵所在。一是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)普遍薄弱,很難承擔(dān)前期費(fèi)用。城北村前期投入到資產(chǎn)評估、法律服務(wù)、違法違規(guī)流失的資產(chǎn)追繳等方面的費(fèi)用高達(dá)120萬元之多,以沁源縣為例,能夠獨立承擔(dān)起這項費(fèi)用的村不到一成。二是受農(nóng)村教育落后的影響,人員素質(zhì)偏低,人才缺乏。改革完成后將成立新的股份合作經(jīng)濟(jì)組織,實行現(xiàn)代化企業(yè)管理,參與市場競爭,新經(jīng)濟(jì)組織股東代表是否具備議事能力以及經(jīng)營人才的匱乏將成為影響和制約企業(yè)發(fā)展的瓶頸。三是新經(jīng)濟(jì)組織將會與“兩委會”交叉任職,管理模式很難擺脫“行政化”。雖然改制后新組織將按照現(xiàn)代企業(yè)制度建立股東會、董事會、監(jiān)事會和總經(jīng)理負(fù)責(zé)制的“三會一制”法人治理機(jī)構(gòu),但管理層成員基本脫不開由原有的村干部擔(dān)任,是不是會出現(xiàn)政企不分的局面。四是村民參與新經(jīng)濟(jì)組織生產(chǎn)的積極性會不會受到影響。新組織將會就地解決大量農(nóng)村勞動力,呈現(xiàn)“農(nóng)民變股民