行政管理-上海（xx區(qū)）低保人群社會(huì)保障中的政府責(zé)任研究

PAGEPAGEIII上海（寶山區(qū)）低保人群社會(huì)保障中的政府責(zé)任研究摘要本研究從城市貧困群體和社會(huì)保障制度進(jìn)行理論概述，為全文奠定理論基礎(chǔ)，并闡述上海市城市貧困群體社會(huì)保障制度的發(fā)展歷史和現(xiàn)狀，從行政、財(cái)政、監(jiān)管和制度四個(gè)方面對(duì)低保人群社會(huì)保障中的政府責(zé)任進(jìn)行分析，同時(shí)分析貧困群體社會(huì)保障制度存在的問題和導(dǎo)致問題的原因，主要存在的問題有法律框架缺乏，制度建設(shè)滯后，基層推廣不足，導(dǎo)致問題的原題主要有政府重視度不夠，現(xiàn)行社會(huì)保險(xiǎn)制度導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)壓力過大及家庭保障傳統(tǒng)制度的依賴，并結(jié)合相關(guān)學(xué)識(shí)和文獻(xiàn)，從加強(qiáng)制度建設(shè)、財(cái)務(wù)建設(shè)和責(zé)任落實(shí)方面提出發(fā)展建議，以期促進(jìn)低保人群社會(huì)保障的進(jìn)一步發(fā)展。關(guān)鍵詞：低保人群；社會(huì)保障制度；政府責(zé)任AbstractThisstudyfromtheurbanpoorgroupsandintroductiontothetheoryofsocialsecuritysystem,laytheoreticalfoundationforthefulltext,andexplainstheShanghaiurbanpoorgroupsofsocialsecuritysystemdevelopmenthistoryandstatusquo,fromtheadministrative,fiscal,regulatoryandsystemfouraspectsforpeopletoanalyzethegovernmentresponsibilityofsocialsecurity,atthesametimeanalysisofpoorsocialsecuritysystemexistingproblemsandthecauseoftheproblem,themainexistingproblemsarethelackoflegalframework,thesystemconstructionlag,thegrassrootspromotionisnotenough,leadtoproblemsoftheoriginalproblemismainlythegovernmentattachesgreatimportancetotheinsufficient,Thecurrentsocialinsurancesystemleadstotheexcessiveeconomicpressureandthedependenceofthetraditionalfamilysecuritysystem.Combiningwithrelevantknowledgeandliterature,thispaperputsforwarddevelopmentSuggestionsfromtheaspectsofstrengtheningthesystemconstruction,financialconstructionandresponsibilityimplementation,inordertopromotethefurtherdevelopmentofsocialsecurityforthelow-incomegroups.Keywords:low-incomegroup;Socialsecuritysystem;Thegovernmentresponsibility

目錄摘要 I引言 1一、理論概述 1（一）城市貧困群體 1（二）社會(huì)保障制度 2（三）馬克思社會(huì)保障理論 2二、上海市城市貧困群體社會(huì)保障制度的發(fā)展 3（一）我國(guó)城市貧困群體社會(huì)保障制度發(fā)展概述 3（二）上海市貧困群體社會(huì)保障制度的發(fā)展現(xiàn)狀 4三、政府在貧困群體社會(huì)保障制度構(gòu)建中的責(zé)任定位與現(xiàn)狀分析 5（一）政府在貧困群體社會(huì)保障制度中的主要責(zé)任 51.行政責(zé)任 52.財(cái)政責(zé)任 63.監(jiān)管責(zé)任 64.制度責(zé)任 7（二）政府對(duì)貧困群體社會(huì)保障制度頂層設(shè)計(jì)滯后 71.相關(guān)法律框架缺乏 72.貧困群體社會(huì)保障制度制度體系構(gòu)建滯后 83.基層動(dòng)員和社會(huì)推廣不足 8（三）政府貧困群體社會(huì)保障制度制度建設(shè)滯后的原因分析 91.政府對(duì)貧困群體社會(huì)保障制度制度構(gòu)建的重視度不夠 92.現(xiàn)有社會(huì)保障制度造成巨大的經(jīng)濟(jì)壓力 93.家庭保障等傳統(tǒng)路徑依賴 10四、落實(shí)貧困群體社會(huì)保障制度中政府責(zé)任的對(duì)策建議 10（一）構(gòu)建貧困群體社會(huì)保障制度制度 101.貧困群體社會(huì)保障制度制度的構(gòu)建原則 102.貧困群體社會(huì)保障制度制度的運(yùn)行模式 11（二）履行貧困群體社會(huì)保障制度制度的頂層設(shè)計(jì)責(zé)任 111.完善貧困群體社會(huì)保障制度法律法規(guī) 112.選擇貧困群體社會(huì)保障制度財(cái)務(wù)模式 123.建立貧困群體社會(huì)保障制度供款機(jī)制 12（三）加強(qiáng)政府在制度構(gòu)建中具體責(zé)任的落實(shí) 121.加快相關(guān)制度的制定與實(shí)施 122.建立中央地方責(zé)任分擔(dān)機(jī)制 133.加強(qiáng)社會(huì)動(dòng)員引導(dǎo)公眾參與 13五、結(jié)語(yǔ) 14參考文獻(xiàn) 15致謝 15PAGE14引言貧困問題受到世界各國(guó)的廣泛關(guān)注。在1945年聯(lián)合國(guó)成立之時(shí)，就把“消除貧困”寫進(jìn)了《聯(lián)合國(guó)憲章》。世界銀行前行長(zhǎng)J.D.沃而芬森認(rèn)為，“富裕中的貧困是我們這個(gè)世界中最大的挑戰(zhàn)”。消除貧困，是社會(huì)主義的本質(zhì)要求，一直以來，也是政府工作的重點(diǎn)?！笆濉币?guī)劃中提出向貧困宣戰(zhàn)，“實(shí)施精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧，因人因地施策，提高扶貧實(shí)效”，“堅(jiān)決打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)”。2015年，習(xí)近平在中央扶貧開發(fā)工作會(huì)議上再次強(qiáng)調(diào)“確保到2020年所有貧困地區(qū)和貧困人口一道邁入全面小康社會(huì)”?！蛾P(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定》也表達(dá)出中央對(duì)解決貧困問題的決心。在實(shí)現(xiàn)共同富裕的過程中，解決城市貧困問題也應(yīng)該是其中一項(xiàng)重要內(nèi)容。在“十三五”宣戰(zhàn)貧困的背景下，本文分析了中國(guó)城市貧困人口的現(xiàn)狀，并從改善社會(huì)保障的角度對(duì)其進(jìn)行了研究，以便更好地解決這一問題。一、理論概述（一）城市貧困群體貧困是社會(huì)生活中的一種經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象，一般指物質(zhì)生活困難，生活水平達(dá)不到一種社會(huì)可接受的最低標(biāo)準(zhǔn)。貧困的劃分標(biāo)準(zhǔn)在不同的歷史時(shí)期、不同的地理位置，因衡量標(biāo)準(zhǔn)的差異而不同。1990年，世界銀行將370美元（按1985年購(gòu)買力平價(jià)計(jì)算，約合1天1美元）作為國(guó)際通用的衡量貧困標(biāo)準(zhǔn)，并被國(guó)際廣泛采用。2005年，世行重新進(jìn)行了數(shù)據(jù)收集，并將國(guó)際貧困線上調(diào)到每人日均1.25美元。2015年10月，世界銀行再次將國(guó)際貧困線標(biāo)準(zhǔn)上調(diào)，新標(biāo)準(zhǔn)為1.9美元。2014年我國(guó)貧困標(biāo)準(zhǔn)上升至農(nóng)民年人均純收入2800元，按購(gòu)買力平價(jià)計(jì)算，相當(dāng)于每天2.2美元，略高于世界銀行貧困標(biāo)準(zhǔn)。在現(xiàn)階段，中國(guó)沒有統(tǒng)一的城市最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)。然而，在一般研究中，沒有收入或收入低于當(dāng)?shù)爻鞘屑捌浼彝プ畹蜕畋Ｕ暇€的居民及其家庭成員被視為城市貧民。衡量城市貧困人群的主要標(biāo)準(zhǔn)是收入和財(cái)產(chǎn)，最低生活保障線由各地根據(jù)當(dāng)?shù)厍闆r自行確定，并根據(jù)需要逐年進(jìn)行調(diào)整。城市貧困群體除了經(jīng)濟(jì)上的貧困，還表現(xiàn)出生活質(zhì)量的低層次性、承受風(fēng)險(xiǎn)的脆弱性和政治層面的無(wú)權(quán)狀態(tài)。（二）社會(huì)保障制度社會(huì)保障制度的基本目標(biāo)是消滅貧困或者降低貧困程度，確保個(gè)人或者家庭生活水平高于最低生活標(biāo)準(zhǔn)。社會(huì)保障的話題自古有之，各種救災(zāi)、救助活動(dòng)都可以看作是一種社會(huì)保障的行為。社會(huì)保障制度可劃分為四種類型：社會(huì)保險(xiǎn)型、福利國(guó)家型、強(qiáng)制儲(chǔ)蓄型和國(guó)家保險(xiǎn)型。社會(huì)保險(xiǎn)型強(qiáng)調(diào)權(quán)利與義務(wù)相結(jié)合，提倡互助共濟(jì)、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)。福利國(guó)家型強(qiáng)調(diào)全民權(quán)益的公平性與普惠性，覆蓋范圍廣、保障全面、待遇較高。強(qiáng)制儲(chǔ)蓄型強(qiáng)調(diào)個(gè)人“自助”，主要依賴個(gè)人的繳費(fèi)。國(guó)家保險(xiǎn)型模式主要由國(guó)家負(fù)擔(dān)，其目標(biāo)追求公平，效率次之，與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)。（三）馬克思社會(huì)保障理論馬克思主義關(guān)注無(wú)產(chǎn)階級(jí)的貧困化和福利的改善。在一些重要的討論中，它澄清了改善工人階級(jí)社會(huì)福利的主張。馬克思主義社會(huì)保障思想的基本內(nèi)容有三個(gè)方面：一是對(duì)社會(huì)保障價(jià)值取向的深刻闡述，二是對(duì)資本主義社會(huì)社會(huì)保障思想的批判，三是社會(huì)保障的概念。共產(chǎn)主義社會(huì)的思想。馬克思的社會(huì)保障思想思想是社會(huì)公正的價(jià)值取向，通過勞動(dòng)報(bào)酬，在國(guó)民收入再分配過程中，以滿足社會(huì)公益事業(yè)的成員，并通過救助和救濟(jì)，維持或貧困人民的基本生活。沒有勞動(dòng)能力，保護(hù)每個(gè)人的基本權(quán)益，實(shí)現(xiàn)社會(huì)公正。他們認(rèn)為，共產(chǎn)主義社會(huì)的保障資金取之于民、用之于民，社會(huì)保障的最終目的是實(shí)現(xiàn)共同富裕，促進(jìn)人的自由全面的發(fā)展。在社會(huì)主義事業(yè)蓬勃發(fā)展的今天，馬克思主義的社會(huì)保障理論仍然具有重要的指導(dǎo)意義。雖然沒有完整的社會(huì)保障模式，但很容易看出，保障窮人的基本生活是社會(huì)主義進(jìn)程中的必要任務(wù)。它的意義不僅在于保障窮人自己，還在于體現(xiàn)社會(huì)公平。二、上海市城市貧困群體社會(huì)保障制度的發(fā)展（一）我國(guó)城市貧困群體社會(huì)保障制度發(fā)展概述20世紀(jì)90年代，在經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型的背景下，大批失業(yè)下崗人員涌現(xiàn)，員工收入也出現(xiàn)下降趨勢(shì)。再加上當(dāng)時(shí)出現(xiàn)了較為嚴(yán)重的通貨膨脹，使生活成本增加，導(dǎo)致許多下崗失業(yè)人員成為新的城市貧困群體。上海作為走在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和改革最前列的城市，首先感受到了改革的壓力，在解決貧困群體問題上進(jìn)行了積極探索。1993年，上海市民政部門發(fā)布了解決城區(qū)部分老年人生活困難的意見，最終建立了人均月收入120元的居民最低生活保障線和最低工資標(biāo)準(zhǔn)，人均月收入210元。同年5月，上海市《關(guān)于本市城鎮(zhèn)居民最低生活保障線的通知》發(fā)布，低保制度由地方政府首次創(chuàng)建。1994年參加第十屆全國(guó)民政大會(huì)，推動(dòng)建立城市低保制度試點(diǎn)工作。1995年5月，民政部召開工作座談會(huì)，向全國(guó)推廣該制度。到1997年8月底，生活津貼最低的城市數(shù)量從1995年底的12個(gè)增加到206個(gè)。1997年9月，“關(guān)于建立保障國(guó)家城市居民最低生活保障制度的制度“發(fā)布，標(biāo)志建立和實(shí)施保障中國(guó)居民最低生活保障制度，正式確立為中國(guó)的重要決定，將在全國(guó)推廣。在各方的共同努力下，城市低保制度不斷規(guī)范、完善與提高。2003年8月，低保人數(shù)首次出現(xiàn)負(fù)增長(zhǎng)。2005年，城鎮(zhèn)居民共計(jì)2234.2萬(wàn)人領(lǐng)取最低生活保障金，比去年同期增長(zhǎng)1.3％。截至2019年底，全國(guó)共有1479.9萬(wàn)人享受城市居民最低生活保障，比去年下降13%，連續(xù)7年負(fù)增長(zhǎng)。（二）上海市貧困群體社會(huì)保障制度的發(fā)展現(xiàn)狀對(duì)城市貧困群體的社會(huì)保障主要以社會(huì)救濟(jì)制度為核心，根據(jù)救助目的的不同，分為兩大部分：基本保障和脫貧保障。就我國(guó)現(xiàn)行的保障制度來看，基本保障主要包括最低生活保障、住房、醫(yī)療救助等，脫貧保障主要包括教育、就業(yè)救助等。最低生活保障制度是中國(guó)社會(huì)救助制度的核心內(nèi)容，也是我國(guó)整個(gè)社會(huì)保障體系的主體項(xiàng)目之一。最低生活保障的救助形式為貨幣補(bǔ)助，即對(duì)符合標(biāo)準(zhǔn)的人群按月發(fā)放最低生活保障金，用以維持其基本生活；對(duì)學(xué)生、老人等特殊人群的保障標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行一定比例的上??；在節(jié)日期間進(jìn)行慰問，發(fā)放慰問金或慰問品；對(duì)水、電、燃?xì)獾荣M(fèi)用進(jìn)行減免。保障標(biāo)準(zhǔn)由各地政府自行確定，可以適時(shí)根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)水平和物價(jià)變化進(jìn)行調(diào)整。低保申請(qǐng)由街道辦事處核查，區(qū)級(jí)民政部門批準(zhǔn)并差額發(fā)放最低生活保障金。以上海為例，從2015年7月1日起，最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)從每人每月540元增加到580元，特殊人員保障基金的比例從30％增加到60％。具體措施按照上海市城鄉(xiāng)居民最低生活保障制度實(shí)施細(xì)則執(zhí)行。就業(yè)保障是窮人群體社會(huì)保障的最重要組成部分。這是從貧困人口的生存到發(fā)展的重要飛躍，也是防止持續(xù)貧困的重要措施?！吧鐣?huì)救濟(jì)的臨時(shí)措施”，“城鎮(zhèn)居民最低生活條件”，確保地方政府應(yīng)給予貧困就業(yè)援助的勞動(dòng)能力，確保至少有一個(gè)人在家庭就業(yè)，具體措施包括貼息貸款，減稅，技能培訓(xùn)，就業(yè)，公益性就業(yè)和安置等，有勞動(dòng)能力但拒絕就業(yè)援助的對(duì)象，可以減少頭發(fā)或停止低金。部分城市實(shí)行“低保漸退制度”，對(duì)于通過就業(yè)或創(chuàng)業(yè)脫貧的救助對(duì)象，繼續(xù)給予6至12個(gè)月的低保救助。以上海市為例，幫扶措施有給予6至12個(gè)月過渡期、提供公益性崗位、開展免費(fèi)就業(yè)培訓(xùn)等。表2.12019年我國(guó)不同城市的城市貧困群體社會(huì)保障情況對(duì)比城市月低保標(biāo)準(zhǔn)/元年人均可支配收入/元占比城鎮(zhèn)人口數(shù)/萬(wàn)人城鎮(zhèn)貧困人口數(shù)/萬(wàn)人占比所屬省份是否省會(huì)北京710.0052859.0016.12%1877.708.500.45%直轄市直轄市上海790.0052962.0017.90%2164.0600直轄市直轄市廣州650.0046735.0016.69%1154.7511.000.95%廣東省是三、政府在貧困群體社會(huì)保障制度構(gòu)建中的責(zé)任定位與現(xiàn)狀分析（一）政府在貧困群體社會(huì)保障制度中的主要責(zé)任1.行政責(zé)任政府在低保制度中的行政責(zé)任主要包括立法和執(zhí)法兩個(gè)方面。政府在生活津貼制度中的行政責(zé)任的實(shí)施具有促進(jìn)制度更加公平，公正，可持續(xù)和穩(wěn)定的內(nèi)在價(jià)值，以及促進(jìn)主體權(quán)利和責(zé)任明確的外在價(jià)值，有序的運(yùn)作一方面，國(guó)家應(yīng)該通過制定低保法來確立低保制度，讓制度能夠在法律規(guī)定的框架內(nèi)合理運(yùn)行。生活津貼法是規(guī)范國(guó)家或地區(qū)之間生活津貼關(guān)系的法律法規(guī)的總稱。立法先行是社會(huì)保障制度的發(fā)展規(guī)律。因此要求政府在低保制度建立之初就要對(duì)立法進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃，逐步建立起更為完善的低保法律體系。另一方面，嚴(yán)格執(zhí)法也是政府在低保制度運(yùn)行中的行政責(zé)任之一。弱勢(shì)群體，促進(jìn)部門和人員工作的規(guī)范化。因此，要求執(zhí)法人員在工作中做到執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究。即在工作中運(yùn)用法律的標(biāo)準(zhǔn)來衡量操作，對(duì)違法行為的組織和個(gè)人依法做出嚴(yán)厲的懲罰。2.財(cái)政責(zé)任政府的財(cái)政責(zé)任主要是為低保制度提供財(cái)政支持和財(cái)政安排。財(cái)政支持包括資金補(bǔ)貼和稅收優(yōu)惠兩個(gè)方面，財(cái)政安排包括財(cái)政預(yù)算與財(cái)政決算兩部分。國(guó)家承擔(dān)提升國(guó)民身體素質(zhì)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展的主要責(zé)任。因此，在低保事業(yè)中應(yīng)給予一定的財(cái)政支持。一方面，政府應(yīng)提供一定的財(cái)政補(bǔ)貼，保障低保制度的運(yùn)行，促進(jìn)制度的建設(shè)和發(fā)展。這不僅是政府責(zé)任和職能的體現(xiàn)，也是納稅人與政府實(shí)體之間權(quán)利義務(wù)的統(tǒng)一和實(shí)現(xiàn)。另一方面，應(yīng)積極參與積極參與低保制度建設(shè)的組織和部門減稅，鼓勵(lì)各方企業(yè)通過稅收政策積極參與。同時(shí)，政府應(yīng)將生活津貼資金納入國(guó)家統(tǒng)一財(cái)政安排。政府應(yīng)該對(duì)收入和支出以及生活津貼資金的使用制定明確的計(jì)劃，財(cái)政部應(yīng)將其納入年度財(cái)政預(yù)算，以避免相互占用和挪用資金，專項(xiàng)資金最大化保險(xiǎn)基金的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)價(jià)值。在年末對(duì)財(cái)政預(yù)算的執(zhí)行狀況做出總結(jié)，通過文字以及報(bào)表的形式審查其運(yùn)行是否真實(shí)完整有效、合規(guī)合法合理。通過決算，能夠反映低保事業(yè)的成果與進(jìn)程，進(jìn)而為下一年的預(yù)算設(shè)計(jì)實(shí)施做出參考。3.監(jiān)管責(zé)任政府在低保制度中會(huì)遵循公開公正與兼顧效率的原則，依法對(duì)制度運(yùn)行的各個(gè)運(yùn)行環(huán)節(jié)、管理部門和人員進(jìn)行監(jiān)管。其監(jiān)管責(zé)任從內(nèi)容上分可以分為低保的行政監(jiān)管、財(cái)務(wù)監(jiān)管以及其他方面的監(jiān)管責(zé)任。這是政府社會(huì)管理的一項(xiàng)基本職責(zé)。低保的行政監(jiān)管是行政部門依法行使對(duì)低保事務(wù)的監(jiān)督與管理。一方面，各級(jí)政府需要依法設(shè)立相應(yīng)的低保管理部門，由醫(yī)療保險(xiǎn)部門獨(dú)立或依據(jù)系統(tǒng)設(shè)計(jì)依據(jù)醫(yī)療保險(xiǎn)部門下屬部門的設(shè)立。另一方面，要設(shè)計(jì)低保政策，依法執(zhí)行規(guī)范，監(jiān)督制度的運(yùn)行。在財(cái)務(wù)管理方面，應(yīng)對(duì)基金籌集，福利支付，基金投資和基金運(yùn)作進(jìn)行監(jiān)督，在保證基金安全的前提下，保持和增加基金的價(jià)值，確保穩(wěn)定可持續(xù)。系統(tǒng)運(yùn)作中的資金鏈。同時(shí)，政府實(shí)施保險(xiǎn)服務(wù)管理，包括服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，內(nèi)容，待遇和質(zhì)量的監(jiān)督，以及工作標(biāo)準(zhǔn)，資格考試和繼續(xù)教育等人力資源的監(jiān)督。對(duì)低保進(jìn)行監(jiān)管有利于維護(hù)該制度的良性運(yùn)行。4.制度責(zé)任政府在低保制度構(gòu)建中的制度供給責(zé)任可分為兩面：主體制度供給責(zé)任和配套制度供給責(zé)任。主體制度供給責(zé)任分為兩方面，一方面，政府要對(duì)低保制度的頂層制度進(jìn)行整體設(shè)計(jì)，同時(shí)對(duì)制度運(yùn)行的具體內(nèi)容進(jìn)行合理規(guī)劃。如對(duì)低保制度的覆蓋人口、待遇水平、實(shí)施機(jī)制、參與部門與組織等方面進(jìn)行衡量和確定。另一方面，政府要建立并不斷完善低保制度的法律框架。完善的低保法律體系不僅具有促進(jìn)公平與正義，提升制度運(yùn)行穩(wěn)定性的內(nèi)在價(jià)值，還具有明晰主體間權(quán)利與義務(wù)，保障制度有序規(guī)范運(yùn)行的外在價(jià)值，因此健全的法律體系是低保制度實(shí)施的有力保障。此外，政府在低保的配套制度供給問題上，主要是通過政策支持和引導(dǎo)的方式，對(duì)主體制度的可持續(xù)運(yùn)行實(shí)施起到保障作用。這些舉措都不同程度上都可以促進(jìn)低保制度的發(fā)展。（二）政府對(duì)貧困群體社會(huì)保障制度頂層設(shè)計(jì)滯后1.相關(guān)法律框架缺乏金字塔型由高至低的階梯式法律體系，是法治國(guó)家依法進(jìn)行公共生活，保障制度實(shí)施的關(guān)鍵。目前我國(guó)缺乏貧困群體社會(huì)保障的法律體系，在貧困群體社會(huì)保障方面存在法律體系不健全、立法層次低、保障范圍碎片、法律解釋不明晰等諸多問題。盡管《憲法》從公民權(quán)益角度和國(guó)家提供必要的社會(huì)保障方面做出了相應(yīng)的規(guī)范，但這只是下層法律立法的根本依據(jù)，并未做出具體說明。《老年人權(quán)益保障法》、《社會(huì)救助法》、《社會(huì)福利法》甚至是《工傷保險(xiǎn)條例》《城市居民最低生活保障條例》等法律都或多或少能對(duì)各種原因?qū)е率艿娜藛T或失能致貧家庭進(jìn)行一定的補(bǔ)償，但是這種補(bǔ)償缺乏針對(duì)性而不明晰，也不是以滿足失能人員護(hù)理需求為目的。真正具有貧困群體社會(huì)保障針對(duì)性的法律我國(guó)目前只中央的指導(dǎo)意見和地方性制度文件。如：人社部于2016年7月公布的《關(guān)于開展貧困群體社會(huì)保障制度試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》，該意見大體上描繪出我國(guó)未來的貧困群體社會(huì)保障制度輪廓。地方性文件如2015年公布的《長(zhǎng)春市失能人員醫(yī)療照護(hù)保險(xiǎn)實(shí)施辦法（試行）》等。2.貧困群體社會(huì)保障制度制度體系構(gòu)建滯后主體體系建立的滯后使制度具體運(yùn)行無(wú)章可循，影響制度效果的發(fā)揮。例如，目前當(dāng)?shù)鼐植糠稚⒌呢毨后w社會(huì)保障試點(diǎn)，雖然可以在一定程度上緩解該地區(qū)當(dāng)?shù)鼐用竦淖o(hù)理壓力，但它不僅起著非常有限的作用，而且覆蓋面積小，所以區(qū)域安全是不公平的。如果形成全國(guó)統(tǒng)一的制度安排，制度的強(qiáng)大力量和整體制度可以大大提高貧困群體社會(huì)保障需求的待遇水平，范圍，內(nèi)容和服務(wù)質(zhì)量機(jī)制。作為一個(gè)安全系統(tǒng)可以是健康，可持續(xù)的運(yùn)營(yíng)支持措施，包括中央和地方政府共享機(jī)制的責(zé)任，公共和社會(huì)參與機(jī)制，第三部門的激勵(lì)機(jī)制，服務(wù)質(zhì)量評(píng)估機(jī)制，員工薪酬福利和培訓(xùn)機(jī)制機(jī)制與促進(jìn)貧困群體運(yùn)行支持體系的社會(huì)保障體系政策有關(guān)。中國(guó)正在不斷推進(jìn)社區(qū)養(yǎng)老，家庭養(yǎng)老等政策，勾勒出貧困群體社會(huì)保障制度綱要，但具體制度的實(shí)施還比較緩慢，一些家庭陷入護(hù)理危機(jī)，社會(huì)穩(wěn)定受到影響。3.基層動(dòng)員和社會(huì)推廣不足貧困群體的社會(huì)保障制度不同于完全的費(fèi)用補(bǔ)償型保險(xiǎn)。他們需要開展日托和護(hù)理服務(wù)等。因此，尤其需要與醫(yī)療機(jī)構(gòu)，護(hù)理機(jī)構(gòu)，福利機(jī)構(gòu)和養(yǎng)老機(jī)構(gòu)等基層醫(yī)療服務(wù)機(jī)構(gòu)進(jìn)行協(xié)調(diào)和合作。同時(shí)，需要更多的專業(yè)從業(yè)人員，護(hù)士，服務(wù)人員和志愿者積極參與。目前，貧困人口的試點(diǎn)更側(cè)重于護(hù)理費(fèi)用補(bǔ)償?shù)纳鐣?huì)保障制度，如日常開支標(biāo)準(zhǔn)后的養(yǎng)老院護(hù)理等，基層組織和醫(yī)務(wù)人員的激勵(lì)和動(dòng)員被忽視，使生產(chǎn)這樣的由于服務(wù)質(zhì)量差，服務(wù)設(shè)備不夠，服務(wù)人員差，專業(yè)工作甚至負(fù)面松弛等一系列問題。與此同時(shí)，第三部門和福利機(jī)構(gòu)也是貧困群體社會(huì)保障體系運(yùn)作中不可忽視的社會(huì)力量。他們可以通過社會(huì)融資，捐款等方式籌集大量資金，注入系統(tǒng)運(yùn)作資金，緩解經(jīng)濟(jì)壓力，提供資金保障。志愿者服務(wù)等也緩解護(hù)理人員缺乏的問題，提供人員支持。（三）政府貧困群體社會(huì)保障制度制度建設(shè)滯后的原因分析1.政府對(duì)貧困群體社會(huì)保障制度制度構(gòu)建的重視度不夠政府的關(guān)注度直接影響到制度建設(shè)和發(fā)展速度的過程，雖然我國(guó)政府早先意識(shí)到老齡化的嚴(yán)重性，以及殘疾人口增加了潛在的社會(huì)和經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)，但由于缺乏重要性。中央政府，構(gòu)建我國(guó)貧困社會(huì)保障體系，推進(jìn)速度很慢，嚴(yán)重滯后于護(hù)理程度的社會(huì)需求。中國(guó)保監(jiān)會(huì)早在2006年就在《健康保險(xiǎn)管理辦法》中將貧困群體社會(huì)保障作為一種新型保險(xiǎn)險(xiǎn)種納入到保險(xiǎn)體系。2011年國(guó)家也發(fā)布了老齡事業(yè)發(fā)展的“十二五”規(guī)劃，其中鼓勵(lì)各地區(qū)在有條件的情況下試行貧困群體社會(huì)保障制度。但這只是激勵(lì)，并未涉及具體操作，缺乏后續(xù)的政策支持。實(shí)際上，貧困群體作為社會(huì)制度的社會(huì)保障的首次實(shí)施，可以追溯到關(guān)于建立長(zhǎng)期醫(yī)療制度（試驗(yàn)）的試點(diǎn)工作的具體措施和實(shí)施的具體措施和實(shí)施。2012年青島。雖然有幾個(gè)城市先后開展了試點(diǎn)工作，但到目前為止，人力資源和社會(huì)保障部門于2016年發(fā)布的關(guān)于實(shí)施貧困群體社會(huì)保障試點(diǎn)方案的指導(dǎo)意見已經(jīng)擴(kuò)大了社會(huì)保障體系的試點(diǎn)方案。貧困群體到15個(gè)城市，這遠(yuǎn)遠(yuǎn)不是相對(duì)較高的省級(jí)試點(diǎn)項(xiàng)目和全國(guó)范圍的實(shí)施。政府的重要性與社會(huì)制度的實(shí)施直接相關(guān)。目前，試點(diǎn)范圍小，中國(guó)社會(huì)保障制度緩慢擴(kuò)大，試點(diǎn)水平低，制度建設(shè)和政策跟不上市民的愿望和要求，也是社會(huì)保障差。系統(tǒng)一直沒有突破，成為統(tǒng)一社會(huì)制度開始實(shí)施的重要原因。2.現(xiàn)有社會(huì)保障制度造成巨大的經(jīng)濟(jì)壓力政府貧困群體社會(huì)保障制度安排滯后的一個(gè)重要的原因是迫于資金的壓力。現(xiàn)有的社會(huì)保障制度給政府帶來巨大的財(cái)政壓力，根據(jù)2009年至2014年國(guó)家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)整理我們可以看出，我國(guó)社會(huì)保障和就業(yè)支出約占國(guó)家財(cái)政支出的10％，發(fā)達(dá)國(guó)家支出不高，但社會(huì)保障支出的財(cái)政壓力仍有待計(jì)算，原因有三：第一，社會(huì)保障支出的回購(gòu)每年都在增長(zhǎng)，年均凈增1673億元，平均增長(zhǎng)16.67％，從長(zhǎng)遠(yuǎn)來看，未來還會(huì)繼續(xù)增加。然而，對(duì)于擁有龐大人口基數(shù)的中國(guó)來說，其財(cái)政壓力是顯而易見的。第三，隨著社會(huì)保障項(xiàng)目的不斷完善，覆蓋面的不斷擴(kuò)大和保障水平的不斷提高，社會(huì)保障支出在財(cái)政支出的絕對(duì)數(shù)量和比例上將越來越高，甚至可能引發(fā)金融危機(jī)。而新制度的建立由需要大筆的資金作為啟動(dòng)資金和運(yùn)行保障。3.家庭保障等傳統(tǒng)路徑依賴這種傳統(tǒng)文化使得中國(guó)依靠子女養(yǎng)老的比率非常高。我國(guó)約有65%的老年人依靠子女照料，思想更為傳統(tǒng)的農(nóng)村這一比例更高達(dá)80%，高于思想更為開放的城市49%。盡管這種根深蒂固的養(yǎng)老意識(shí)形態(tài)現(xiàn)在受到獨(dú)生子女政策，婦女就業(yè)率上升和其他客觀現(xiàn)實(shí)的影響，但它仍然是主流文化和意識(shí)形態(tài)，很難被動(dòng)搖并受到絕大多數(shù)人的尊重。在這種意識(shí)形態(tài)趨勢(shì)下，對(duì)殘疾人的照顧被視為兒童不可避免的責(zé)任，是對(duì)下一代教育的情感和經(jīng)濟(jì)反應(yīng)。不履行這一職責(zé)不僅在道德上受到譴責(zé)，而且還受到法律制裁。在這種傳統(tǒng)文化的思想氛圍下，不僅老年人不希望外人照料怕遭人笑話，子女也不愿意落人口實(shí)。使得傳統(tǒng)家庭保障產(chǎn)生強(qiáng)勁的路徑依賴，新的養(yǎng)老路徑推行受阻。四、落實(shí)貧困群體社會(huì)保障制度中政府責(zé)任的對(duì)策建議（一）構(gòu)建貧困群體社會(huì)保障制度制度1.貧困群體社會(huì)保障制度制度的構(gòu)建原則在貧困群體社會(huì)保障制度設(shè)計(jì)過程中，對(duì)于制度的覆蓋人群、待遇水平等方面應(yīng)該保持一定的公平性。公民是社會(huì)財(cái)富的創(chuàng)造者，所以應(yīng)該共享經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來的經(jīng)濟(jì)成果，平等的享有社會(huì)保障權(quán)。這里的公平是相對(duì)的公平而非絕對(duì)的“平分式”的公平，因?yàn)閷?duì)于社會(huì)的貢獻(xiàn)，勞動(dòng)強(qiáng)度和制度的繳費(fèi)狀況也有區(qū)別。同時(shí)，我們還不能一味的只追求公平，還要兼顧效率，否則將會(huì)僵化運(yùn)行機(jī)制，產(chǎn)生制度實(shí)施效率低、成本費(fèi)用高等不良現(xiàn)象。因此，我們要做到公平與效率上的統(tǒng)一，讓兩者相輔相成相互協(xié)調(diào)，在注重公平性的同時(shí)，兼顧效率的作用。2.貧困群體社會(huì)保障制度制度的運(yùn)行模式首先，我國(guó)貧困群體的社會(huì)保障制度應(yīng)與養(yǎng)老保險(xiǎn)，醫(yī)療保險(xiǎn)等現(xiàn)有的社會(huì)保險(xiǎn)類型并行獨(dú)立運(yùn)作，不適用于屬于醫(yī)療保險(xiǎn)的關(guān)系模式。一方面，由于中國(guó)人口基數(shù)龐大，參加社會(huì)保險(xiǎn)的人數(shù)是世界上最大的，人口超過10億人次。它必將產(chǎn)生無(wú)數(shù)繁雜的社會(huì)保障事務(wù)。在實(shí)踐過程中，存在效率低，服務(wù)質(zhì)量差等問題。其次，雖然貧困群體社會(huì)保障實(shí)行獨(dú)立的系統(tǒng)運(yùn)營(yíng)模式，但是它與其它險(xiǎn)種系統(tǒng)可以進(jìn)行信息資源上的共享。貧困群體社會(huì)保障由于主要針對(duì)的人群是失能或半失能的老人，因而較其他險(xiǎn)種需要掌握更龐大的信息量。機(jī)構(gòu)不僅需要了解老人的身體狀況信息，更需要了解康復(fù)機(jī)構(gòu)、療養(yǎng)機(jī)構(gòu)、養(yǎng)老機(jī)構(gòu)等機(jī)構(gòu)信息和醫(yī)院、醫(yī)療等方面的信息。（二）履行貧困群體社會(huì)保障制度制度的頂層設(shè)計(jì)責(zé)任1.完善貧困群體社會(huì)保障制度法律法規(guī)第一步，在尚未頒布正式的貧困群體社會(huì)保障法律之前，可以在與規(guī)范貧困群體社會(huì)保障具體事務(wù)實(shí)踐的相關(guān)的法律法規(guī)中完善貧困群體社會(huì)保障部分的內(nèi)容。如，在《社會(huì)保險(xiǎn)法》中確立貧困群體社會(huì)保障制度，并對(duì)其運(yùn)營(yíng)規(guī)范做出具體的說明，在《勞動(dòng)法》或《勞動(dòng)合同》中明確員工依法享有的貧困群體社會(huì)保障福利的職業(yè)權(quán)利。在《老年人權(quán)益保護(hù)法》中不僅長(zhǎng)期護(hù)理這一針對(duì)失能老人的需要做出解釋，同時(shí)將我國(guó)老年人享有護(hù)理權(quán)以法律形式確定下來。第二步，要盡快建立起貧困群體社會(huì)保障的法律體系，其立法要做到統(tǒng)一統(tǒng)籌規(guī)劃，建立起科學(xué)有序的法律層次，使貧困群體社會(huì)保障的法律層次完整，不缺失、不越級(jí)，形成一個(gè)金字塔型的法律結(jié)構(gòu)，覆蓋住貧困群體社會(huì)保障制度的運(yùn)行各個(gè)方面。具體操作上，構(gòu)建出貧困群體社會(huì)保障從高位階法律層次到低位階法律層次的完善法律系統(tǒng)。第一層次，在《憲法》這部國(guó)家的根本大法中加入貧困群體社會(huì)保障制度建設(shè)的基本依據(jù)。第二層次，需要人大及其常委加快《社會(huì)保障法》的出臺(tái)，來填補(bǔ)社會(huì)保障事務(wù)法律層次上的空白。第三個(gè)層面，在“社會(huì)保險(xiǎn)法”中明確了貧困群體社會(huì)保障的具體運(yùn)作，包括覆蓋和支付，制度模式和基金運(yùn)作，待遇和支付等。最后，在高度改善的基礎(chǔ)上級(jí)法律法規(guī)，進(jìn)一步建立貧困群體社會(huì)保障法，進(jìn)一步規(guī)范貧困群體社會(huì)保障的實(shí)際操作。同時(shí)，還應(yīng)注意制定地方法律，行政法規(guī)，法律解釋和其他低級(jí)法律制度。2.選擇貧困群體社會(huì)保障制度財(cái)務(wù)模式從國(guó)情和實(shí)踐的角度來看，中國(guó)的護(hù)理需要巨大而快速的增長(zhǎng)速度，需要龐大的資金運(yùn)作，制度建設(shè)和實(shí)施，個(gè)人賬戶缺乏靈活性，形成財(cái)務(wù)障礙，很難發(fā)揮作用資金。社會(huì)統(tǒng)籌和個(gè)人賬戶的財(cái)務(wù)模型可以緩解這兩種模式的缺點(diǎn)，并具有兩方面的優(yōu)勢(shì)。同時(shí)，中國(guó)的養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)也得到了很好的實(shí)踐，成功的經(jīng)驗(yàn)可以應(yīng)用于貧困群體的社會(huì)保障。適量的資金統(tǒng)籌和個(gè)人賬戶的有力保障更適合我國(guó)的人口狀況、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)環(huán)境。3.建立貧困群體社會(huì)保障制度供款機(jī)制貧困群體社會(huì)保障的資金的主要資金來源應(yīng)為國(guó)家財(cái)政和地方財(cái)政的補(bǔ)貼、企業(yè)繳付和個(gè)人繳費(fèi)。從法理上來看，三方供款機(jī)制是權(quán)利與義務(wù)對(duì)等關(guān)系的體現(xiàn)。人們?yōu)閲?guó)家建設(shè)提供勞動(dòng)，國(guó)家有保障公民擺脫生活后顧之憂的福利義務(wù)。員工為企業(yè)創(chuàng)造利潤(rùn)，企業(yè)要為員工生活提供保障。個(gè)人在享受國(guó)家提供的準(zhǔn)公共物品的同時(shí)應(yīng)該積極履行繳費(fèi)的義務(wù)。從實(shí)踐上來看，我國(guó)目前的各類社會(huì)保險(xiǎn)都采取了企業(yè)和個(gè)人共同負(fù)擔(dān)，國(guó)家提供財(cái)政兜底并補(bǔ)貼資金缺口的方式。從系統(tǒng)可行性的角度來看，三方貢獻(xiàn)機(jī)制可以使每個(gè)主體分擔(dān)財(cái)務(wù)壓力，防止因資金壓力過大造成的后遺癥不足對(duì)系統(tǒng)可持續(xù)性的影響。社會(huì)融資仍然是重要的資金來源。社會(huì)各界企業(yè)和個(gè)人的資金贊助，通過捐款、募捐籌資來補(bǔ)充資金的不足。（三）加強(qiáng)政府在制度構(gòu)建中具體責(zé)任的落實(shí)1.加快相關(guān)制度的制定與實(shí)施在確?？茖W(xué)合理的制度設(shè)計(jì)的前提下，政府應(yīng)盡可能縮短從貧困群體的社會(huì)保障制度的制度構(gòu)想到制度實(shí)施的時(shí)期，以解決人們急需的護(hù)理需求和加速的迫切需要。系統(tǒng)設(shè)計(jì)和實(shí)施的速度。因此我們可以從三個(gè)方面：第一，從社會(huì)保障制度到系統(tǒng)設(shè)計(jì)的推進(jìn)，科學(xué)規(guī)劃的時(shí)間，即在每一步的系統(tǒng)建設(shè)過程中，有望達(dá)到高精度時(shí)間的目標(biāo)作為評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)之前或之后的系統(tǒng)過程評(píng)估系統(tǒng)，監(jiān)督系統(tǒng)開發(fā)。其次，我國(guó)應(yīng)該盡快將貧困群體的社會(huì)保障制度建設(shè)和推廣到議事日程上，將其列入國(guó)家發(fā)展規(guī)劃或重點(diǎn)規(guī)劃，發(fā)展社會(huì)保障促進(jìn)貧困群體可以得到政府更廣泛的關(guān)注和社會(huì)和更高程度的關(guān)注，作為一個(gè)動(dòng)態(tài)系統(tǒng)。15個(gè)試點(diǎn)城市向貧困社會(huì)保障試點(diǎn)進(jìn)行省級(jí)試點(diǎn)，促進(jìn)國(guó)家統(tǒng)一。2.建立中央地方責(zé)任分擔(dān)機(jī)制中央與政府在貧困群體社會(huì)保障的責(zé)任分擔(dān)過程中主要涉及兩個(gè)主要方面，即制度政策制定和資金補(bǔ)償分擔(dān)。在制度和政策方面，中央政府扮演領(lǐng)導(dǎo)者和領(lǐng)導(dǎo)者的角色。地方政府適當(dāng)調(diào)整本地區(qū)貧困群體的社會(huì)保障具體操作規(guī)則，同時(shí)制定地方性法規(guī)，自治條例等。作為社會(huì)福利的有機(jī)組成部分和社會(huì)保險(xiǎn)制度設(shè)計(jì)的子系統(tǒng)，貧困群體的社會(huì)保障應(yīng)部分由政府財(cái)政補(bǔ)貼資助，中央和地方政府的補(bǔ)貼應(yīng)按比例分?jǐn)?。在日本，政府為窮人支付1％的社會(huì)保障費(fèi)率的一半，為中央政府，地方和城市支付50％。我國(guó)可以借鑒這種分享方式，根據(jù)地方和區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平可以適當(dāng)減輕地方政府經(jīng)濟(jì)區(qū)域負(fù)擔(dān)，增加發(fā)達(dá)地區(qū)的財(cái)政負(fù)擔(dān)，緩解經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的壓力經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)移支付的一定經(jīng)濟(jì)效益，幫助公民分享經(jīng)濟(jì)發(fā)展的利益。3.加強(qiáng)社會(huì)動(dòng)員引導(dǎo)公眾參與一個(gè)好的制度需要社會(huì)各界的積極廣泛參與來提高制度的運(yùn)行效率和推廣速度。對(duì)于貧困群體社會(huì)保障主體的鼓勵(lì)主要分為參保企業(yè)、個(gè)人、機(jī)構(gòu)和服務(wù)人員三個(gè)方面。對(duì)于企業(yè)來說，稅收減免行為，所得稅和所得稅對(duì)利潤(rùn)的適當(dāng)減少，或在稅前清單這部分成本作為企業(yè)，在制度初期提高企業(yè)人參保護(hù)的積極性，迅速擴(kuò)大覆蓋面。對(duì)于個(gè)人而言，無(wú)論是在付款還是付款過程中，他們都無(wú)法繳納任何稅款。隨著制度的建設(shè)和運(yùn)行以及政策宣傳的發(fā)展，人們對(duì)制度的認(rèn)識(shí)可以得到提高，從而突破人們的內(nèi)在理念和認(rèn)識(shí)，增強(qiáng)其行動(dòng)力。對(duì)于服務(wù)機(jī)構(gòu)和員工，投資機(jī)構(gòu)和補(bǔ)貼的發(fā)展，促進(jìn)護(hù)理服務(wù)機(jī)構(gòu)的發(fā)展。對(duì)于員工，應(yīng)努力改善員工的就業(yè)環(huán)境，提高工資水平，完善培訓(xùn)計(jì)劃和晉升機(jī)制，激發(fā)員工的工作積極性。建立更為專業(yè)的貧困群體社會(huì)保障從業(yè)人員的職業(yè)資格機(jī)制，建立起一支統(tǒng)一的、專業(yè)的貧困群體社會(huì)保障服務(wù)人員隊(duì)伍。非營(yíng)利組織和福利機(jī)構(gòu)可以為貧困群體社會(huì)保障給付提供一定的志愿者、服務(wù)、技術(shù)支持、資金等，是貧困群體社會(huì)保障事業(yè)發(fā)展的重要補(bǔ)充力量。因此可以通過宣傳、榮譽(yù)表彰等方式來激勵(lì)非盈利機(jī)構(gòu)及其志愿者投身于貧困群體社會(huì)保障事業(yè)之中。對(duì)于來自社會(huì)的營(yíng)利性公司來說，資金和養(yǎng)老的供給也在產(chǎn)業(yè)發(fā)展中起著重要作用，一些企業(yè)要樹立良好的形象和企業(yè)文化，為各種社會(huì)福利計(jì)劃捐款，可以類似于和財(cái)政政策的主體將向貧困群體介紹社會(huì)保障基金，同時(shí)還可以通過表彰和榮譽(yù)為企業(yè)樹立更好的形象，鼓勵(lì)企業(yè)積極發(fā)展老年服務(wù)業(yè)。五、結(jié)語(yǔ)本文通過對(duì)貧困群體社會(huì)保障制度進(jìn)行界定，理解其建立和實(shí)施需要政府責(zé)任的切實(shí)履行，政府應(yīng)作為主體積極推進(jìn)制度建設(shè)。并將政府在貧困群體社會(huì)保障中的責(zé)任按內(nèi)容劃分為四類，即行政責(zé)任、財(cái)政責(zé)任、監(jiān)管責(zé)任和制度供給責(zé)任。對(duì)理論基礎(chǔ)的深入研究和對(duì)國(guó)際上一些典型國(guó)家的貧困群體社會(huì)保障制度進(jìn)行深入研究之后，我們從中學(xué)習(xí)到一些貧困群體社會(huì)保障制度建設(shè)的成功經(jīng)驗(yàn)，對(duì)我國(guó)未來構(gòu)建的貧困群體