新公共管理視角下彩票監(jiān)管問題研究

新公共管理視角下彩票監(jiān)管問題研究

一、新公共管理co-,一個是強調政府規(guī)制主義向市場主義的一個人20世紀70年代末以來，隨著新古典經(jīng)濟理論的繁榮和信息技術革命的浪潮，一些西方國家出現(xiàn)了金融危機、公共服務危機和公民信任危機。人們對公共部門的管理現(xiàn)狀越來越不滿。為了應對這些問題，政府采取了重大的公共改革運動。這場主張運用市場機制和借鑒私人部門管理經(jīng)驗提升政府績效的改革運動,被理論界稱為“新公共管理”運動。于是在20世紀80年代,公共部門中出現(xiàn)了一種改造傳統(tǒng)行政模式缺陷的新管理方法,這種新的方法試圖解決財政危機、管理危機、信任危機。相對于傳統(tǒng)行政管理方式而言,新公共管理運動從經(jīng)濟學中獲得了主要的理論支持(歐文.E·休斯,2002)新公共管理運動首先發(fā)端于英國,以撒切爾夫人上臺為標志,隨后波及到澳大利亞、新西蘭、加拿大、荷蘭、法國等經(jīng)濟合作發(fā)展組織國家。自20世紀90年代以來,一些新興工業(yè)化國家也加入了這一改革大潮。這一運動緣于對上個世紀70年代以來國家干預主義經(jīng)濟政策所造成的“滯脹”困境以及西方工業(yè)社會向信息社會過渡期間官僚制政府管理模式弊端叢生的反思,是西方行政管理從規(guī)制主義向市場主義的再次回歸。新公共管理的主要內容包括:(1)關于變革的核心理念和基礎。提高政府生產(chǎn)力,以較少的行政和管理成本提供較多的公共產(chǎn)品和服務;(2)引入市場機制,實行民營化與合同制;(3)建設服務型政府。不是從服務的提供者(尤其是政府官員)的觀點出發(fā)來設計公共項目,并由官僚機構管理這些項目,而是將公民(公共服務產(chǎn)品的接受者)放在首要地位,以公民、顧客為導向;(4)向地方放權。給予第一線管理者以更多的權力和激勵,以便讓他們有更多的能力對公民的需要作出積極的回應;(5)提高政府的公共政策的設計和實施能力;(6)對結果負責,傳統(tǒng)行政模式重視過程和程序設計而忽視結果;(7)最重要的是尋求增進政府與公民社會的關系,改革所追求的是增強政府滿足公民期望的能力(顧建光,2004)。二、法國的管理體制新公共管理理論主張運用市場機制和借鑒私人部門管理經(jīng)驗提升政府績效的改革,從國外關于彩票監(jiān)管的立法和實務來看,彩票監(jiān)管大體上有兩種模式:一是政府通過強化對彩票公司的治理完成對彩票市場的監(jiān)管;二是通過專門的監(jiān)管機構對彩票經(jīng)營者的經(jīng)營行為的監(jiān)管完成對彩票市場的監(jiān)管。前一種模式以法國為代表,我們稱為法國模式;后一種模式較多,以英國、美國為代表,我們稱為英美模式1。(一)游戲集團的運營管理模式法國彩票最后的開禁是在1933年。由于一戰(zhàn)的原因,法國財政極其困難,政府無錢安置受傷軍人的治療以及對陣亡將士家人的撫恤。彩票的弊端在解決這一問題的壓力下變得無足輕重,于是法國政府通過特許法令的形式允許作為民間團體的法國退伍軍人協(xié)會發(fā)行彩票。而這一舉措不但解決了實際的問題,還為政府帶來了滾滾財源,這也使得政府在克服彩票市場缺陷的問題上不再簡單地廢禁,而是采取了較為緩和的方式,加強了對彩票市場的規(guī)范和控制。但是,法國對彩票市場監(jiān)管的特別之處不是制定了獨特細致的彩票立法,而是通過對彩票公司的治理來規(guī)范彩票市場。1976年樂透彩票在法國出現(xiàn)后取得了很大的成功,國家遂于1978年將其收歸國有。1979年成立了國家彩票及國家樂透公司,壟斷了彩票的經(jīng)營,退伍軍人協(xié)會不再直接經(jīng)營彩票,而是作為公司的股東,占有49%的股份,而國家是最大的股東,占有51%的股份。1989年,在原公司的基礎上成立了法國樂透公司,注冊資本也由2000萬法郎增至5億法郎,國家股份也增至了72%1。后來,法國又在原公司的基礎上成立了法國游戲集團,其中國家股份為72%,發(fā)行商20%,公司職工5%,批發(fā)商3%。董事會席位18個,國家占有9個席位;公司員工占有6個席位;其他3個席位由股東大會選舉產(chǎn)生。游戲集團的董事長兼任總經(jīng)理,由政府總理提名,總統(tǒng)任命。法國彩票的主管機關是預算部,預算部代表法國政府對游戲集團的彩票經(jīng)營活動進行監(jiān)管2。具體管理方法是:1、在游戲集團董事會中,法國預算部人員占多數(shù)席位,預算部的很多官員都曾經(jīng)擔任或者正在擔任游戲集團董事。2、政府在游戲集團派駐國家監(jiān)督員,負責監(jiān)督企業(yè)是否按時將公益金如數(shù)上繳國家財政;各方面措施是否和國家規(guī)定一致;企業(yè)向國家上報的諸如銷售額、利潤等是否符合事實;對企業(yè)的重大決策,如新游戲的玩法、子公司的經(jīng)營狀況等提出看法。國家監(jiān)督員直接對預算部長負責。3、預算部審核批準游戲集團的新的玩法。通常由游戲集團設計新的玩法并制定游戲規(guī)則,然后報預算部審批,預算部視其是否與國家現(xiàn)行制度吻合,以及是否對國家預算有好處來決定是否批準。4、整體控制游戲集團的發(fā)展情況,例如資金的分配不但直接影響國家的財政收入,也決定了企業(yè)的發(fā)展。游戲集團成為法國唯一的彩票經(jīng)營的合法機構后,是彩票市場唯一的發(fā)行主體。從國家與游戲集團的關系來看,國家是游戲集團的股東,國家是通過行使股東權利來控制游戲集團,并控制法國的彩票市場的。國家對彩票市場的監(jiān)管,除了正常的財政、司法、審計等監(jiān)督外,更為重要的是通過公司的治理來完成對彩票市場的治理。國家通過游戲集團的董事會來控制游戲集團彩票的發(fā)行、銷售、兌付等一切經(jīng)營活動,確保游戲集團能夠按照國家期望的模式與方向發(fā)展,規(guī)范彩票市場,提高市場信譽,并最終實現(xiàn)國家利益。至于批發(fā)商與零售商,國家不與其直接發(fā)生商業(yè)上的聯(lián)系,國家既不參與經(jīng)營,也不對其經(jīng)營進行正常法律監(jiān)督之外的干涉。游戲集團通過正常的商業(yè)上的合同,與批發(fā)商建立商業(yè)上的聯(lián)系,批發(fā)商受托從事彩票的批發(fā),其與零售商的關系也和普通的商業(yè)活動沒有本質的區(qū)別。從法國彩票發(fā)展的歷史來看,彩票國有化的過程也是政府彩票合法化過程中的一個措施,它通過國有化為國家掙得豐厚的利益,也完成了國家對彩票市場的治理,反過來又為彩票合法化提供了支持。而通過對公司的治理來完成對彩票市場的監(jiān)管,不但可以對彩票市場實行有效的控制,也方便權力分配。國家以股東的身份出現(xiàn)在游戲集團,并通過公司運營規(guī)則,通過股東權利的行使來實現(xiàn)對彩票市場的監(jiān)管,比國家成立專門的監(jiān)管機構更有效率,更有針對性。顯然,董事會成員參與彩票經(jīng)營,更了解彩票市場,更能因時因地制宜。但是,這種監(jiān)管模式的成立首先必須保障國家對彩票市場的壟斷,而且在股東會、董事會占有絕對的優(yōu)勢;其次必須防范經(jīng)營性的公司(游戲集團)機構官僚化。(二)“合法的國家彩與法國不同的是,英國和美國都沒有國家壟斷的統(tǒng)一的彩票發(fā)行機構,國家不直接經(jīng)營彩票,而是授權或者特許彩票公司經(jīng)營,國家不參加彩票公司的內部經(jīng)營和管理,只是對彩票的經(jīng)營實施監(jiān)管。而實際上,國家對彩票公司彩票經(jīng)營的特許或者授權,也是國家監(jiān)管的一個重要手段。彩票發(fā)行被廢止多年后,1993年10月英國頒布了《全國彩票發(fā)行法》,彩票又重新風行起來,目前英國主要有國家彩票和博彩公司發(fā)行的彩票(主要是體育彩票,這里主要探討一下對國家彩票經(jīng)營監(jiān)管的策略)。對于國家彩票,國務大臣任命國家彩票總監(jiān)主導彩票的監(jiān)管,總監(jiān)通過招標的形式招聘彩票的經(jīng)營者,并向經(jīng)營者頒發(fā)彩票經(jīng)營許可證。國務大臣的職責是:1、指定彩票總監(jiān);2、制定彩票銷售管理辦法;3、控制和管理國家彩票分配基金;4、根據(jù)命令修改“國家彩票凈收益分配的比例”。國家彩票總監(jiān)的職責為:1、保證國家彩票的發(fā)行銷售工作依法進行;2、保障每一個彩票購買者的合法權益能得到保護;3、向國務大臣提供國家彩票的具體情況。獲得經(jīng)營國家彩票的公司對國家彩票總監(jiān)負責,應履行的義務記載在彩票經(jīng)營許可證上:在從事許可證中規(guī)定的任何事情前需要得到總監(jiān)的同意;隨時向總監(jiān)提供信息;允許總監(jiān)檢查任何文件以及國家彩票的有關信息;向總監(jiān)提供存儲在計算機中的可視的、合法的信息拷貝。國家彩票的經(jīng)營需經(jīng)國家彩票總監(jiān)頒發(fā)經(jīng)營許可證,而且任何時期只能頒發(fā)一個經(jīng)營許可證。美國彩票的發(fā)行權歸各個州,而各個州的彩票監(jiān)管制度卻不盡一致。但大體上各個允許彩票發(fā)行的州都有彩票委員會,委員會委員由州參議院的參議員、眾議院的眾議員以及州長任命的公眾代表組成。委員會不但負責州彩票的監(jiān)督與政策的制定,還扮演彩票經(jīng)營的監(jiān)察人角色。例如,加州的彩票委員會由5名委員組成,委員由州長任命,經(jīng)州議會批準。州長有權通告委員會和州議會,決定撤銷某委員。委員會必須按季度向州長、州首席檢查官、州審計長、州財政部、州立法部作出彩票經(jīng)營匯報,報告內容包括彩票經(jīng)營的全部收入、資金支付數(shù)、經(jīng)營費用、純收入和彩票籌集資金的使用情況等。根據(jù)彩票法,彩票委員會負責發(fā)布規(guī)定,指定彩票公司經(jīng)營的彩票類型,限制其發(fā)行某些類型的彩票;公布規(guī)則和指令,規(guī)定每期彩票的中獎數(shù)額、獎金金額以及獎種等;發(fā)布規(guī)則與指令,規(guī)定確定中獎人的方法,例如如何公開搖獎,確立怎樣的見證公證制度,決定開獎?chuàng)u獎的程序等;規(guī)定每種彩票的銷售價格;制定兌獎、付獎制度;根據(jù)彩票經(jīng)營的需要,確定每一種的分配制度等。值得注意的是,英國、美國都是通過獨立的監(jiān)管機構來完成對彩票市場的監(jiān)管的,盡管英美都有國有或者國家控股的彩票公司,甚至因為持股的原因國家也控制著彩票公司管理者的職位,但對彩票市場的監(jiān)管采取了與法國迥然不同的制度。公司有特許授權下的獨立的經(jīng)營權,彩票監(jiān)管機構不介入公司內部的經(jīng)營管理事務,不象法國那樣監(jiān)管機構直接派員擔任公司的重要領導職位,并以此實現(xiàn)通過對公司的治理來完成對彩票市場治理的監(jiān)管目標,其職責是監(jiān)督是否存在舞弊,是否存在越權,是否應該采用什么樣的調控措施來保障彩票市場的良性運行等。新公共管理運動在理論和實踐上具有明顯的市場導向、結果導向和顧客導向的特征,主張將市場競爭機制引入公共管理,打破政府對公共產(chǎn)品與服務的壟斷;更多地注重管理的結果,而不是只專注于過程,重視政府績效的考核;把公眾視為顧客,將顧客的滿意程度作為衡量的標準。新公共管理作為一種全新的治理理念,作為一種模式,雖然與發(fā)達國家的政策、文化背景相關聯(lián),但是它強調市場與官僚體制相互需要、互為補充;強調競爭與分權;強調政府與民間的合作伙伴關系等等,對中國彩票業(yè)改革有著重要的借鑒意義。十六屆三中全會指出要加強對電力、航空、鐵路等壟斷行業(yè)的改革與監(jiān)管。彩票作為一個自然壟斷產(chǎn)業(yè),與國民經(jīng)濟發(fā)展、構建和諧社會的關聯(lián)程度較強,因此借鑒國際經(jīng)驗來指導中國的彩票監(jiān)管是一個值得探索的課題。三、我國彩的市場從1985年算起,我國彩票業(yè)已有21年歷史。21年來,我國彩票業(yè)日漸成熟,取得了長足發(fā)展,為社會籌集了大量的公益金,大大促進了中國福利事業(yè)和體育事業(yè)的發(fā)展。與此同時,彩票品種不斷增加,從單一的傳統(tǒng)型發(fā)展到傳統(tǒng)型、即開型、即開傳統(tǒng)結合型和電腦型等四大類,數(shù)十個品種,上千種票面。彩票的游戲玩法越來越豐富多樣,并被廣大人民群眾所接受,已經(jīng)成為廣大人民群眾新的娛樂休閑方式。我國彩票市場的潛力遠未被發(fā)掘。國際通行經(jīng)驗表明,一個國家正常的彩票銷售發(fā)行規(guī)模一般為國內生產(chǎn)總值(GDP)的1%左右。而據(jù)初步核算,我國2004年全年國內生產(chǎn)總值為136515億元3。按此計算,我國彩票發(fā)行潛力應該可以達到近1400億元。然而,2004年我國彩票的總銷售額卻只有不到400億元,其中福利彩票全國銷售額為226.4億元4,體育彩票全年的銷售額為155億5。其原因當然不排除我國當前生產(chǎn)力總體水平不高、人均收入較低的因素,但我們認為,彩票監(jiān)管體系不健全、體制不順是造成這一結果的關鍵因素。這主要表現(xiàn)在以下幾個方面:(一)當前我國現(xiàn)有的法律規(guī)范對于中小型企業(yè)保險、政策這主要表現(xiàn)在兩點:一是我國目前尚未出臺《彩票法》,還沒有一部統(tǒng)管全國彩票市場的法規(guī),各地的彩票發(fā)行從宏觀管理到微觀組織運行都沒有基本的行為準則和法律根據(jù)。很多涉及到彩民及代銷商與發(fā)行機構之間的糾紛,往往需要《行政訴訟法》來調整,這樣在實際操作中對于一些案件的受理和審理都會顯得比較困難。二是我國暫時行使著“大法”職能的是一些規(guī)章及一些內部文件,財政部2002年3月依照《國務院關于進一步規(guī)范彩票發(fā)行管理的通知》制定的《彩票發(fā)行與銷售管理暫行規(guī)定》是目前最高位階的有關彩票的法規(guī)。民政部、國家體育總局也有類似的部門規(guī)章。然而,不容忽視的一點是,現(xiàn)有的關于彩票管理和發(fā)行的各種文件(包括文件、通知、地方法規(guī))所作的規(guī)定頗為寬泛,內容過于粗糙、原則,找不到詳細的法則,使僅有的一些規(guī)定形同虛設,在具體執(zhí)行和操作上有一定的困難,并且容易出現(xiàn)問題。同時對有關彩票發(fā)行、資金分配和使用、財務管理公開和信息披露、中獎規(guī)則、從業(yè)人員資格要求等具體問題更是不明確,有的地方法規(guī)與中央的法規(guī)不一致,也不修改。所以當彩票市場出現(xiàn)糾紛時,無法做到“有法可依”。因此迫切需要一部全面化、系統(tǒng)化、規(guī)范化的,既切合實際又具有一定前瞻性的彩票法來解決我國彩票事業(yè)走可持續(xù)發(fā)展健康道路的法律保障問題。(二)兩大機構的惡性競爭現(xiàn)象日益惡化,主要是利用一個光1,彩票發(fā)行帶有部門色彩,利益之爭導致惡性競爭彩票業(yè)是“國家特許、高度壟斷的新興產(chǎn)業(yè)”,“不允許競爭”,但在體育彩票和福利彩票之間卻存在著事實上的競爭。目前,我國有兩家合法的彩票發(fā)行機構:中國福利彩票發(fā)行中心和中國體育彩票發(fā)行中心及其下屬機構,分別負責福利彩票和體育彩票在全國的發(fā)行。彩票的發(fā)行與經(jīng)營特許權是根據(jù)彩票發(fā)行的最初目的而不是根據(jù)彩票的玩法和種類來劃分的。兩個機構發(fā)行的各種彩票品種雖然叫法不同,但從彩票的基本玩法和游戲規(guī)則、銷售方式與購買對象看,實際上都屬于相同的彩票類型。除了足球彩票是體彩中心一家發(fā)行外,其余即開型、傳統(tǒng)型、樂透型和數(shù)字型彩票由兩家機構同時發(fā)行?？梢?我國的彩票市場結構實際上是直接競爭的模式。具體地說,是雙寡頭的直接競爭模式。從利益角度講,按照國家規(guī)定,彩票發(fā)行收入中,15%提取為發(fā)行機構的發(fā)行費,35%是上交的公益金,50%作為返獎。發(fā)行機構的利益,也是從發(fā)行收入中來。而彩民的數(shù)量是有限的,兩家發(fā)行機構為了自身能夠獲得更多的利益,“爭奪”彩民的惡性競爭愈演愈烈。不僅如此,由于兩大發(fā)行機構已經(jīng)基本建成了全國性的銷售網(wǎng)絡,各地的福彩銷售網(wǎng)點與體彩銷售網(wǎng)點近在咫尺,這使兩大機構的面對面競爭同質化和白熱化,也導致我國各地兩個機構惡性競爭事件時有發(fā)生。2,彩票發(fā)行銷售體制存在著明顯的計劃經(jīng)濟特性彩票的發(fā)行權必須控制在政府手中,這是全世界的通行做法,但是如果彩票的銷售不實行市場化也由政府經(jīng)手,必然會既限制了彩票的發(fā)行量,又將會加大發(fā)行的成本。我國的彩票發(fā)行權由國務院批準,監(jiān)管權屬財政部門,目前的發(fā)行部門為民政部和體育總局。每年發(fā)行多少彩票由國家民政部和體育總局統(tǒng)計各省的需求量,并綜合上一年度的銷售額,結合本部門欲使用彩票公益金的需求量,這兩個部門的有關領導再召開一個會議討論確定一個額度報財政部,財政部經(jīng)過商討或測算確認后報國務院,國務院根據(jù)財政部上報的材料批準一個總額度,財政部再將其分配到民政部和國家體育總局。顯然,這種額度管理的彩票發(fā)行方式明顯是采取計劃經(jīng)濟的模式。這種發(fā)行體制隨著彩票市場的不斷壯大,其弊端已經(jīng)逐步顯現(xiàn),如目前出現(xiàn)的有些地方在賣,有些地方在歇,有的時候在賣,有的時候停賣,人為地限制了彩票的發(fā)行量上升,就是這一發(fā)行銷售體制所造成的結果。3,發(fā)行成本高,籌資效率偏低彩票的特性決定了發(fā)行彩票所籌資金是公益性資金。一般來說,所有彩票都應普遍遵循高獎額、低成本和低中獎概率的原則:高獎額使彩票具有市場吸引力,低成本使所有社會成員都有能力購買彩票,低中獎概率則決定了絕大多數(shù)購買彩票的人不可能中獎,他們購買彩票實質上是對社會進行無償捐贈。而降低成本的關鍵就是降低彩票發(fā)行費用。彩票發(fā)行費用比例,主要受發(fā)行量、發(fā)行方式和銷售組織方式三方面因素的影響。一般而言,發(fā)行量大、發(fā)行費用比例可以相對低;發(fā)行量小、發(fā)行費用比例相對要高。利用電腦網(wǎng)絡發(fā)行彩票,比用人工方式發(fā)行費用比例要低?？科髽I(yè)組織發(fā)行比靠政府機構組織發(fā)行費用比例要低。目前,我國的彩票是由民政和體育部門來經(jīng)營和發(fā)行的,并且這兩個部門還對彩票進行行政管理,享有發(fā)行費用和公益金雙重利益,是機關、事業(yè)、企業(yè)“三位一體”的體制。這種體制在市場經(jīng)濟條件下,嚴重地制約了彩票的發(fā)展,在人事制度和分配制度等方面都不能按照市場規(guī)律辦事。現(xiàn)行的福利彩票和體育彩票各采取一套發(fā)行管理辦法,而這兩種發(fā)行管理辦法體現(xiàn)著各自的利益,在其操作程序上有較大的差異,如對風險基金的提取和棄獎金的處理規(guī)定各不相同。這兩個部門所制定的有些彩票管理規(guī)定還不符合一般會計原則,比如對彩票發(fā)行費用和使用范圍規(guī)定不嚴,發(fā)行費用結余經(jīng)常被用于補充彩票發(fā)行機構主管部門的經(jīng)費。再由于彩票的印制、電腦彩票的技術規(guī)范及中央數(shù)據(jù)庫都由這兩個部門負責。這些都使得財政部門的監(jiān)管缺乏統(tǒng)一的標準和依據(jù),必然造成發(fā)行成本過高、籌資效率低。國外絕大部分國家的彩票發(fā)行費用比例在10%-15%之間,而當前我國福利彩票和體育彩票的發(fā)行成本卻高達20%。(三)地方彩領企業(yè)違規(guī)使用難雖然國務院規(guī)定財政部是彩票業(yè)的監(jiān)管部門,但民政部和國家體育總局實際上分享了彩票監(jiān)管的部分權力;財政部在制定與福利彩票和體育彩票有關的政策與規(guī)章時需要與兩個行政部門協(xié)調方能得到較好地貫徹,地方彩票發(fā)行企業(yè)出現(xiàn)了違反彩票政策的行為也很難得到及時有效的制止;公益金的分配與使用方向為民政和體育部門掌握和使用,財政部很難對其使用效果進行監(jiān)督。另一方面,財政部、民政部、國家體育總局都是部級單位,不存在上下級的關系?，F(xiàn)在雖然有了統(tǒng)一的《暫行規(guī)定》,但民政部和國家體育總局仍然各自為政,各行其是,只從本部門利益出發(fā),“根本不把財政部放在眼里”。(四)統(tǒng)一管理體制,集中控制不健全由于不夠透明和公開,使人們無法真正清楚資金的管理和使用情況,并且由于沒有制度上的約束,“跑、冒、滴、漏”、“貪污腐敗”、“暗箱操作”和資金被挪作它用的現(xiàn)象屢禁不止;此外,沒有統(tǒng)一的管理體制,也會造成各地、各部門由于利益的關系而造成互相扯皮的現(xiàn)象。目前,一些地方政及企事業(yè)單位擠占、挪用公益性資金;用公益金參與金融拆借、購買股票及投資辦經(jīng)濟實體;公益性資金投放不及時,投向結構不合理等現(xiàn)象也比較嚴重。(五)數(shù)字運營商和數(shù)字用戶的操作意識1人員專業(yè)培訓方面福利彩票的銷售和管理機構及職能是按省、地、縣行政和層次設置的,人員基本上是從民政部門借用;體育彩票的機構設置僅設到省,人員也是從體育局借用。這樣就存在發(fā)行機構人員腳踩兩只船,工資、編制在行政,工作職責在彩票發(fā)行機構。哪里忙往哪里跑,甚至于有的發(fā)行機構至今仍無編制,人員長期借用。這樣也就談不上對人員的專業(yè)培訓和形成一支穩(wěn)定的隊伍。這與彩票發(fā)行機構應該是獨立核算、自收自支、自負盈虧的企業(yè)法人的規(guī)定與要求不一致,也不利于彩票業(yè)的發(fā)展。一方面是觀念意識保守、片面。傳統(tǒng)的觀念認為,博彩等同于賭博,所以認為購買彩票是一種“不務正業(yè)”的事情。我們應該認識到,博彩是一種投機行為,市場經(jīng)濟中需要投機,因為投機行為往往是高風險、高收益,只有投機者在利益的驅使下勇于承擔風險,才能使單個風險不會積聚為大的風險,從而化解市場風險,保持市場的繁榮和穩(wěn)定,從這一點上,投機行為是健全的市場經(jīng)濟不可或缺的條件。另一方面是彩民投機心理過重。媒體和發(fā)行者的惡性宣傳,使一些人認為只要買得多,就會中大獎,因此彩民過分瘋狂,導致出現(xiàn)了傾家蕩產(chǎn)者、跳樓自殺者,更有甚者當場休克而死。更大的問題在于,彩民中大多數(shù)是收入水平相對較低的“窮人”,包括失業(yè)者、農(nóng)民、退休工人、打工仔、學生,如果這些彩民將大量的時間和金錢投入到此上面去,那么無疑會影響社會的穩(wěn)定。四、新公共管理運動對中國汽車監(jiān)管機構的設計(一)加強現(xiàn)行的反訴商制度和《彩監(jiān)會》的適用,將《彩立法先行是經(jīng)濟發(fā)達國家彩票監(jiān)管體制改革的基本經(jīng)驗之一。法律的獨立性是監(jiān)管機構真正能夠做到獨立的前提,這樣可以最大限度地避免政府出于政治目的而任意對監(jiān)管機構的活動施加影響,減少不確定性。我國于2002年頒布并實施的《彩票發(fā)行與銷售管理暫行規(guī)定》并沒有確定一個獨立的彩票監(jiān)管機構的法律地位及其職責的權利。因此必須盡快修改和完善《彩票發(fā)行與銷售管理暫行規(guī)定》,成立“彩監(jiān)會”,使《彩票發(fā)行與銷售管理暫行規(guī)定》有足夠的操作性,給“彩監(jiān)會”明確的足夠的管制權力。新公共管理理論強調向第一線放權,給第一線管理者配備足夠的必要的權利。彩票行業(yè)的所有管制應該逐漸過渡到由一個機構進行,目前采用的彩票項目審批、發(fā)行、價格與行業(yè)管制分別由不同的機構管制的辦法是一種比較復雜的分權。設立“彩監(jiān)會”的重要目標之一是改變過去彩票監(jiān)管制度中長期存在的職能過度分散的問題。將彩票行業(yè)的監(jiān)管和彩票價格管制、市場準入管制由“彩監(jiān)會”統(tǒng)管,這樣做不僅便于統(tǒng)籌考慮,而且可以節(jié)省人員編制。至于對管制機構的制約應由司法機關和人大機關來進行。(二)監(jiān)管機構職能分散30多年以前,在彩票監(jiān)管實施的初期,將如此多的監(jiān)管職能交給準政府機構負責,并允許監(jiān)管機構對彩票業(yè)的經(jīng)濟活動進行干預。對英美等市場經(jīng)濟國家而言,這無疑是一場革命。國外的實踐表明,這場監(jiān)管革命在總體上是成功的,而成功的核心就是承認彩票業(yè)的系統(tǒng)性,將相關的政府職能交由一個監(jiān)管機構負責。前面的分析已經(jīng)表明,各種監(jiān)管機構的分離,尤其是項目審批權、市場準入、發(fā)行權、定價權與行業(yè)管制權的分離對于系統(tǒng)性較強的彩票業(yè)而言,無疑是一場災難。在這種監(jiān)管職能分散的情況下,彩票業(yè)的發(fā)展必將受到影響,國外經(jīng)驗亦表明將核心的監(jiān)管職能交給同一個獨立的監(jiān)管機構負責具有必要性。這就要求在整體規(guī)劃和分步推進的前提下,逐步將目前國家財政部擁有的項目審批、定價、財務監(jiān)督等職能逐步交給“彩監(jiān)會”,同時工商等部門在行使相應彩票監(jiān)管職能時應更多地和彩票監(jiān)管部門相結合,并可以適度地將一些職能委托彩票監(jiān)管機構代為行使。(三)政府機構的分離一方面為了打破省級彩票市場壁壘,在更大范圍內優(yōu)化彩票資源配置,中國應確認在國家和大區(qū)范圍內實行獨立監(jiān)管的政策取向。另一方面,為了有效地實現(xiàn)政策的科學性和監(jiān)管的公證性,政策制定和行業(yè)監(jiān)管這兩職能必須從組織機構上加以分離。政府部門主要負責制定產(chǎn)業(yè)政策和產(chǎn)業(yè)規(guī)劃,行使宏觀調控和宏觀政策制定的職能。彩票監(jiān)管機構主要負責監(jiān)督產(chǎn)業(yè)政策和市場規(guī)劃的貫徹執(zhí)行,行使具體的市場監(jiān)督和行政執(zhí)法的職能。(四)加強行業(yè)監(jiān)管集中式監(jiān)管和獨立式監(jiān)管的實施,毫無疑問會相應使得彩票行業(yè)監(jiān)督機構具有非常大的權力,不僅可以影響行業(yè)的整體發(fā)展方向,更可以直接決定彩票經(jīng)營單位的效益和生存基礎。為此,政府必須在立法和機構建設上保證可以有效地對監(jiān)管機