社會轉型期行政文化發(fā)展研究

.-.社會轉型期行政文化發(fā)展研究——兼論社會轉型期中國行政文化現代化的建構路徑郭軍平[內容提要]行政文化是行政管理的軟環(huán)境,是行政管理體制的思想文化根基,具有鮮明的民族性和歷史繼承性。行政文化與其他文化觀念相互聯(lián)系,而且在一定條件下可以相互轉化。當前我國社會正處在轉型時期,面對新舊行政文化的的交替,必然會產生一定的沖突。因此,有效解決新舊行政文化的沖突并給予創(chuàng)新,對于健全和完善行政文化體系,加快行政管理體制改革進程具有重要的意義。[關鍵詞]行政文化;轉型時期;創(chuàng)新；現代化行政文化是在行政活動中表現出來的一種特殊的社會文化形式,是行政管理的核心。具體是指以一定的政治、經濟、文化環(huán)境為背景,在行政活動中形成的人們關于行政活動的價值觀念,以及由此所影響或決定的行政組織及其成員普遍具有和遵循的行為模式、制度及物質的表現形態(tài),其核心是長期積淀于行政人員心理結構當中的態(tài)度、行為取向、思維模式和價值觀念。在傳統(tǒng)型與現代型行政文化的交替和整合時期,其發(fā)展將經歷一個抗拒、變遷、融合的過程。應積極推進行政文化創(chuàng)新,消除傳統(tǒng)行政文化的負面影響,實現行政文化的現代化。一、我國傳統(tǒng)行政文化的特征(一)中國傳統(tǒng)行政文化消極方面的特征1.排異性。在世界文化史上幾乎任何一種民族文化都具排異性,只不過中國傳統(tǒng)行政文化表現得尤為突出。雖然封閉性的文化并不等同于不吸收外來文化,但是中國文化在吸收外來文化的同時,其基本形態(tài)并沒有發(fā)生改變,被吸收的外來文化反而被同化,并在某種程度上加固了中國傳統(tǒng)行政文化的固有形態(tài)。2.封閉性。中國傳統(tǒng)行政文化的主流是儒學,而經學又是傳統(tǒng)儒學的制高點,人們在主觀上認定儒家經典是一切科學與知識之源,因此任何革新都不能超出經學的范圍。經學的方法,簡言之,就是注解、闡發(fā)經傳的方法。經學的思維方式對于中國的傳統(tǒng)行政文化來說,一方面使傳統(tǒng)得到最大程度的保留,但另一方面卻使傳統(tǒng)行政文化缺少文化變革的機制,從而喪失變革的動力。3.獨裁性。古代“天人合一”理論與崇圣觀念對社會的影響,導致了君主專制理論和大一統(tǒng)理論的產生。人自然化和自然人化的思維方式,把一切個體都視為恢恢天網中的一個結。個體在關系網中只有相對的地位,君主是人間最尊貴的獨一無二的,具有承上啟下、圓通萬物的作用。在大一統(tǒng)的理論中,中央與地方的關系是重點,傳統(tǒng)行政文化認為,中央對地方實行牢固控制對于穩(wěn)定統(tǒng)治秩序是至關重要的。這種理論設計是小農經濟基礎的反映,其本質是高度膨脹的行政權力支配一切,行政權力必須干預社會經濟生活,必須干預思想文化領域。這種基礎上形成的行政文化,當然是君主專制文化。4.官本位。官本位觀念以不擇手段地求官、保官為目的,以官牟利、以官構名為歸宿。官本位觀念衍化出丑陋的等級觀念,所謂官有九品、人有九等,官貴而民賤。內生出丑惡的特權觀念,認為官吏可以享有特權,可以得到一般人不能得到的特殊利益。這些觀念阻礙了行政人員的分流:一旦某些行政人員被劃入分流的范圍,就必然是權力、利益和地位的喪失。這樣,他們就會通過種種手段,運用種種關系來維護自身的利益。這極易產生腐敗,這是傳統(tǒng)行政文化的丑陋現象之一。(二)中國傳統(tǒng)行政文化積極方面的特征1.民本思想。中國傳統(tǒng)思想認為,任何統(tǒng)治都要以民為基礎,得民心者得天下,失民心者則失天下。對這個問題認識和解決得如何,將決定一個王朝的興衰治亂:順民心,養(yǎng)民力,則國泰民安;逆民心,竭民力,則官逼民反,天下大亂。2.功利觀念。傳統(tǒng)行政文化的功利性強調的是,在治理國家時,行政決策者應該具有務實、革新和進取精神,應該注重物質利益。政府相應地采取各種政策和措施,使人民富裕、國家強盛。3.變易思想。中國傳統(tǒng)行政文化中的變易思想內容比較豐富:第一,天地革。告訴人們只有認識和尊重自然界運動變化的規(guī)律,才能確保人類的進步和發(fā)展。第二,法與時轉。法令為時代服務,國家才能治理得好;制度與時代相適宜,治國也才能取得好的效果。第三,過猶不及。要求人們做事把握分寸,適可而止。第四,因地制宜。強調具體問題具體分析。第五,與時皆行。主張人們主動去認識和適應自然與社會的變動,在變動中把握事物的本質,從而正確地處理所要解決的問題。4.反專制性。中國傳統(tǒng)反專制思想一直存在。宋元明清時期,以鄧牧等人為代表,他們發(fā)揮了孟子“民為貴君為輕”的思想,吸收了魏晉時期鮑敬言的無君論和隋唐時期的非君觀念,在封建制度走向沒落的歷史背景下,進一步發(fā)展了反專制思想。二、當前我國行政文化的特征1.服務于經濟建設。在我國改革開放時期,只有當行政的重心指向經濟發(fā)展時,社會發(fā)展的穩(wěn)定才能真正得到保證,當前我國的行政文化以生產力的大力發(fā)展、增強綜合國力以及改善人民生活水平為其主要標準。2.從封閉到開放的過渡。我國社會由全能的行政控制向以市場為主導的體制轉型中,開放的市場經濟需要行政系統(tǒng)與外部的信息進行溝通,這樣才能使行政管理活動增強調節(jié)能力和更新能力;全國要形成一個統(tǒng)一的市場體系,并能與國際接軌,要有進取外向的開放意識。行政文化的開放性是市場經濟的必然要求。3.由人治型文化到法理型文化的過渡。我國的傳統(tǒng)行政文化是與傳統(tǒng)的農業(yè)社會相適應的。以儒學思想為核心的倫理型文化,是一種人治型文化,它帶有極大的含糊性和隨意性。我國從計劃經濟向市場經濟轉變以來,為法理型行政文化的上升提供了契機,具有自律性的機制,在保存其合理性的同時,也會得到其他機制的補充,行政整套體系趨向于法治化的管理。4.以自然經濟為基礎的行政文化、以計劃經濟為基礎的行政文化和以現代市場經濟為基礎的行政文化同時并存,并產生一定的沖突。我國生產力水平的多層次性和地區(qū)差別以及改革的漸進性特征,形成了不同性質的行政文化廣泛并存的局面。隨著社會的發(fā)展,其相互間的沖突也在加強,舊的行政文化已不能適應社會發(fā)展的需要,其負面作用日趨突出,影響了以現代市場經濟為基礎的行政文化的發(fā)展。三、當前我國行政文化存在的主要問題1.價值觀念受多元化影響,有可能導致信仰危機。隨著改革開放的進程,社會主義市場經濟體制的逐步確立,加之受世界政治經濟文化多元化的影響,使得我國行政文化的價值觀念受價值多元化的沖擊,進而行政主體有了一些困惑與矛盾;許多行政人員缺少正確的價值觀念,個人私欲擴張,致使行政價值處于倫理價值與制度規(guī)范之間的矛盾旋渦之中。這種現象的出現,久而久之將影響制約現代行政文化的發(fā)展。2.法理型行政文化雖然實施,法律保證尚需強化。社會主義市場經濟客觀上要求是法制經濟,進而要求行政文化是法理型行政文化。法理型行政文化是其主體具有法律至上的觀念,把法治規(guī)范作為行為的基本準則。在對社會進行管理時,以制定并執(zhí)行法律法規(guī)為核心,嚴格制止沒有法律依據的干預。法理型行政文化能增強人民主體意識、參與意識,有利于由“官本位”向“社會本位”的轉變,規(guī)范人們依法行政、依法監(jiān)督。但是法理型的行政文化缺少強有力的法律保證,許多行政人員還是缺少法律意識,持以政治冷漠的態(tài)度,放棄其監(jiān)督權。還沒有上升為主導型的行政文化。3.社會格局變革中的利益沖突和行政文化轉型中的觀念沖突制約著政府權威的合法性。民主政治和市場經濟的發(fā)展增強了公民的自主意識和行政效能感,普遍激發(fā)公民政治參與熱情。人們對政府的期望值不斷增加,期望政府能有效滿足個人利益、解決各種社會問題。但是,轉型時期政府面臨著結構改革和職能創(chuàng)新等,制約著政府的法規(guī)、政策的效力,激化了社會行政文化與主導行政文化的對立。4.傳統(tǒng)行政文化歷史積淀制約現代行政文化的發(fā)展。我國擁有數千年的文明史,其行政文化具有豐富的歷史積淀,傳統(tǒng)的行政文化如大一統(tǒng)、官僚主義等思想已在人們心中根深蒂固,制約著現代行政文化功能的發(fā)揮。四、我國社會轉型時期行政文化的創(chuàng)新現代行政文化是我們所需求和創(chuàng)造的,針對我國傳統(tǒng)行政文化與現代行政文化之間的沖突,以及當前我國行政文化存在的危機和今后行政文化的目標取向,筆者認為應從四個方面實施行政文化的創(chuàng)新:1.觀念創(chuàng)新。實現行政文化創(chuàng)新,首先要實現行政觀念的創(chuàng)新。任何一個政府如果沒有主導的行政價值體系,將導致行政組織體系的離散、行政秩序的失常、行政功能的衰微。我國正處于社會轉型時期,建構科學的行政價值觀念,樹立為公眾服務的正確行政價值取向,剔除傳統(tǒng)的官本位的價值觀,是保證各種行政利益再分配、行政權力再調整和行政體制完善的前提。具體包括:服務行政觀念的創(chuàng)新、社會公平創(chuàng)新、效率效益行政觀創(chuàng)新、民主與法治創(chuàng)新以及競爭行政觀念的創(chuàng)新等。2.倫理文化創(chuàng)新。行政人員道德素質的優(yōu)良是改革開放成功的重要保障;行政人員是社會道德的示范群體,社會道德狀況與行政人員的道德面貌有直接關系;行政人員是社會的權力群體,權力體現為對人和物的控制與分配,它直接決定了權力對象的利益,影響到社會的公平與公正,因此,權力的擁有者和行使者首先應該具有良好的道德,使權力的行使受到倫理約束,這是正確行使權力的前提。實現行政倫理文化創(chuàng)新要加強對行政人員的道德教育,要健全行政倫理的責任機制。通過健全的責任機制使公務員明確自己的服務對象,同時促使行政程序的簡化和行政績效的提高。另外,要注意行政道德的黨內監(jiān)督、行政監(jiān)督、民主監(jiān)督、輿論監(jiān)督的強化和制度化。3.組織文化創(chuàng)新。首先應以企業(yè)家的精神來改造政府。在行政組織內部逐步引進一些市場化的管理辦法,促使行政組織內部契約化、績效導向、競爭氣氛的增長。其次要加強行政執(zhí)行的跨域管理,加強政府機構之間的合作、地方政府間的合作、政府間的國際合作等等。再次,應有效利用互聯(lián)網等先進技術構建“信息政策”和“電子政府”,提高行政效率。4.制度創(chuàng)新。有許多先進的行政原則和價值觀念如民主、效率、法治等,一直為我國政府所推崇和宣揚,并成為行政人員的行為準則,但這些先進原則和觀念大多停留在行政理想的高度,并未很好地內化為指導行政人員行為的價值觀念與行為模式。原因除了受傳統(tǒng)行政文化影響以外,重要的就是與這些原則或價值觀念相配套的制度沒有建立和健全起來,沒有形成一種有利于那種意識、觀念成長的制度氛圍。要真正實現行政文化的現代化,就必須加強行政制度文化的創(chuàng)新。要確立開放型的制度文化。當前社會環(huán)境變化日益加速,環(huán)境的不確定性日益增強,因此,制度和規(guī)范要適應環(huán)境變化,富有彈性,不斷更新和發(fā)展。制度只有具備了開放和與時俱進的品格,才能永葆其生機和活力。另外,為適應新形勢的要求,要清理、補充和完善各種法律、法規(guī),使行政活動有法可依;要建立健全我國統(tǒng)一的行政公開制度,為公眾參考、監(jiān)督行政管理提供制度保障,增強行政的透明度;還要加大公務員考試、選拔、任用等有關制度建設的力度,不斷提高公務員素質。五、行政文化現代化的重要意義行政文化是一個由多種要素組成的有機系統(tǒng)，它由社會存在和行政實踐決定并為行政發(fā)展服務，對行政管理起著潛移默化的影響和作用。行政文化作為具有行政特色、反映行政風格、適應行政人員身心特點的一種文化形態(tài)，包含著行政管理中所存在的從物質形態(tài)、活動方式到思維意識的一切文化現象，是一個復合的、多層面的整體組合。在中國進一步開放與改革的社會轉型過程中，行政文化作為整個社會系統(tǒng)中的一部分，也必然要革新，隨著整個社會的現代化進程而實現自身的現代化。在當前，實現中國行政文化的現代化具有重大意義。1.是推動行政改革順利進行的重要動力。行政文化是行政系統(tǒng)內深層構成因素，滲透和影響到行政組織、行政人員及行政活動過程之中，其本身在現代化進程中所涉及的內容、范圍與程序，直接反映了行政改革的廣度、深度和力度。2.有助于改造政府形象。行政文化影響到行政組織、行政環(huán)境和行政人員的方方面面。人們通過對這些方面的感知而形成對政府或國家的特定印象。3.是民主行政的必要條件。民主行政是現代行政文化的核心價值，行政系統(tǒng)為了達到其行政目標，需要靠一定的民主手段和方式，為此，極需要以文化傳播的方式宣傳、灌輸民主的觀念，保證實現民主的有效性。從這個意義看，行政文化的現代化是實現民主行政不可或缺的條件。4.是高效行政的必要條件。行政文化對人的思想、精神和作風產生深刻的影響。良好的行政文化環(huán)境對于強化行政人員的高效行政意識，改善組織氛圍，增強行政系統(tǒng)的凝聚力，優(yōu)化行政決策系統(tǒng)，改進決策的執(zhí)行、監(jiān)督和反饋有極大的作用。六、社會轉型期中國行政文化現代化的建構路徑分析行政生態(tài)學告訴我們，行政文化必須與社會經濟、政治、文化環(huán)境相適應，社會環(huán)境的變化為行政文化現代化提供了外在條件。因此，實現行政文化現代化，既要從行政文化本身著手，又要優(yōu)化社會生態(tài)環(huán)境。1.建構新時期行政人員的行政價值觀，提升行政主體的精神道德素養(yǎng)。主要有兩個方面：一是培養(yǎng)和塑造健康的行政心理。培養(yǎng)和塑造健康的行政心理是推進行政文化變革的重要環(huán)節(jié)。未來的公共行政道德和行政精神，應該是建立在基于現代自由市場經濟和民主憲政的基本理念之上的行政心態(tài)，這就需要“加強思想政治工作，健全和完善社會規(guī)范，積極倡導以能力、道德、社會效益等為標準的價值評價體系，推進行政文化的再社會化，以消除失落心理、守舊心理及矛盾心理對當代中國行政文化變革的不良影響”，最終實現行政文化的現代化。二是加強新時期行政道德建設。在社會轉型期間出現的種種行政人員道德失范現象，使我們認識到加強行政人員道德建設的極其重要性。由于行政人員所從事的特殊職業(yè)，決定了行政道德應該有著更高于其它職業(yè)的道德要求，這就要我們在繼承和發(fā)揚傳統(tǒng)優(yōu)秀行政道德的同時，形成“忠于黨和國家、政治立場堅定、嚴于律己、清正廉潔等道德要求，把依法治國和以德治國結合起來，反映社會主義行政活動為人民服務的根本宗旨，充分發(fā)揮行政道德的規(guī)范、塑造、調節(jié)和激勵功能”，有效彌補了行政法制的不足。2.通過政治社會化，培養(yǎng)公民獨立人格與參與意識。行政人員既來自于一般群眾又服務于廣大群眾，其價值觀念與行為模式會自覺不自覺地受到社會公眾的影響，換句話說，行政人員既是管理者，同時又和被管理者之間有著千絲萬縷的密切聯(lián)系。因此，如果只強調更新行政人員的價值觀念而忽視通過政治社會化途徑來更新社會公眾的價值觀念，就仍然無法為行政人員的價值觀念更新提供一個好的環(huán)境，達不到徹底改變的目的。這就需要通過政治社會化途徑，“讓社會公眾更好地了解政府的權限、職責、作用，明確作為一個公民應享有的權利和應盡的義務，提高公眾對政府系統(tǒng)的認知，通過訓練公民的參政議政能力，實現公眾對行政系統(tǒng)的有效輸入”。只有從總體上提升全社會的公民素質、政治素質和道德素質，當人民群眾普遍地擁有民主參政意識和能力的時候，才能確實推動中國行政文化的現代化轉化。3.進一步深化經濟、政治體制改革，使行政文化的成果得以保障。社會主義市場經濟是市場機制與政府公共機制的有效統(tǒng)一與相互融合，“市場機制是社會主義市場經濟的基礎性的調節(jié)機制，政府公共機制是社會主義市場經濟的內在穩(wěn)定器”。因而，我們首先要大力發(fā)展市場經濟，推進政治民主化進程。市場經濟和政治民主化二者之間有著內在的邏輯關系。政治民主化是市場經濟的內在本質要求，市場經濟是政治民主化的基礎和前提。其次，政治民主化建設“不僅包括顯性的民主制度、民主權利和民主作風等內容，還包括隱性的民主意識”。因此，一方面要通過健全民主制度、擴大民主權利、發(fā)揚民主作風等途徑來建設民主政治，另一方面，還要通過各種途徑增強民主意識，提高民主覺悟。只有當顯性的民主權利、民主制度和民主作風為個體接受并產生相應的行為目的