我國(guó)扶貧開發(fā)的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展研究

我國(guó)扶貧開發(fā)的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展研究

一、區(qū)域扶貧開發(fā)模式根據(jù)地理區(qū)位和發(fā)展的相似性，中國(guó)可分為三個(gè)地區(qū)：東、中、西。就扶貧開發(fā)工作而言,這三大區(qū)域在扶貧實(shí)踐中創(chuàng)立了不同的區(qū)域扶貧開發(fā)模式,包括東部地區(qū)的山海協(xié)作模式、中部地區(qū)的整村推進(jìn)模式和西部地區(qū)的國(guó)際合作模式等。(一)浙江等地山海協(xié)作模式起源于20世紀(jì)80年代,最早實(shí)施于福建省,后擴(kuò)散至浙江等省份。所謂山海協(xié)作是一種形象化的提法,指省內(nèi)或區(qū)域內(nèi)山區(qū)與沿海之間進(jìn)行生產(chǎn)要素的有序流動(dòng)和合理配置,從而建立山海統(tǒng)一的大市場(chǎng)。1.經(jīng)濟(jì)發(fā)展條件改革開放以來(lái),東部地區(qū)在綜合實(shí)力逐漸提升的同時(shí),地區(qū)內(nèi)部非協(xié)調(diào)發(fā)展的問(wèn)題日益凸顯,表現(xiàn)為省內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展存在明顯的“馬太效應(yīng)”,“沿?！迸c“靠山”兩大地理板塊間發(fā)展差距拉大。(1)這種不均衡發(fā)展的動(dòng)因體現(xiàn)在:一是資源稟賦不同導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)發(fā)展條件有別。我國(guó)東部省份多有“沿?！奔啊翱可健钡碾p重自然特點(diǎn),這些省份大多山區(qū)面積大,自然條件相對(duì)惡劣,如浙江省有“七山二水一分田”、福建省有“八山一水一分田”等說(shuō)法,從而給當(dāng)?shù)鼐用裆顜?lái)很大困擾。自20世紀(jì)80年代起,“沿?！钡貐^(qū)借區(qū)位優(yōu)勢(shì)異軍突起,經(jīng)濟(jì)實(shí)力明顯增強(qiáng),“靠山”地區(qū)則限于資源貧瘠、交通不暢等因素而發(fā)展滯緩。資源稟賦不同造成“沿?！迸c“靠山”兩大地區(qū)發(fā)展不均。二是發(fā)展極效應(yīng)引發(fā)差距進(jìn)一步拉大。經(jīng)濟(jì)發(fā)展吸引大量資源流入“沿?！钡貐^(qū),無(wú)形中減少了“靠山”地區(qū)的發(fā)展機(jī)會(huì),而經(jīng)濟(jì)集聚到一定程度也會(huì)引發(fā)規(guī)模效應(yīng)與學(xué)習(xí)效應(yīng),造成差距進(jìn)一步拉開。為體現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展與共同富裕原則,在政府大力扶持下,山海協(xié)作應(yīng)運(yùn)而生。2.幫扶主體及協(xié)作原則早在20世紀(jì)80年代,福建省就提出了“念好山海經(jīng)”,至90年代,福建省又提出“沿海、山區(qū)一盤棋”及“山海協(xié)作,聯(lián)動(dòng)發(fā)展”的思路。2002年4月,浙江省也頒布了《關(guān)于實(shí)施山海協(xié)作工程幫助省內(nèi)欠發(fā)達(dá)地區(qū)加快發(fā)展的意見》。從福建、浙江兩省的實(shí)際做法中,我們將山海協(xié)作的主要內(nèi)容歸納如下。(1)幫扶關(guān)系維系公平。立足實(shí)際情況,有效識(shí)別幫扶主體,合理界定幫扶對(duì)象,保證對(duì)“公平”的維系。具體而言,福建省以福州、廈門、泉州、莆田沿海四市對(duì)口幫扶漳州、南平、龍巖、三明、寧德靠山五市;浙江省以沿海發(fā)達(dá)地區(qū)和經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的縣(市、區(qū))幫扶以浙西南山區(qū)和舟山海島為主的欠發(fā)達(dá)地區(qū)。(2)協(xié)作原則保證效率。遵循“政府推動(dòng)、企業(yè)主體、市場(chǎng)運(yùn)作、互利雙贏”的主要原則,通過(guò)政府鼓勵(lì)、引導(dǎo)和推動(dòng),促使發(fā)達(dá)地區(qū)企業(yè)和欠發(fā)達(dá)地區(qū)開展優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)的經(jīng)濟(jì)合作,推動(dòng)省直有關(guān)部門和社會(huì)各界從科技、教育、衛(wèi)生等方面幫扶欠發(fā)達(dá)地區(qū)。(3)項(xiàng)目實(shí)施追求效益。以項(xiàng)目合作為中心,以產(chǎn)業(yè)梯度轉(zhuǎn)移和要素合理配置為主線,通過(guò)發(fā)達(dá)地區(qū)向欠發(fā)達(dá)地區(qū)產(chǎn)業(yè)合理轉(zhuǎn)移,推動(dòng)剩余勞動(dòng)力有序流動(dòng),從而激發(fā)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)活力。(4)扶持方式強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)。以經(jīng)濟(jì)手段為主、行政手段為輔,盡量避免行政行為帶來(lái)的負(fù)面效應(yīng)。3.山區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展顯著提高,關(guān)系復(fù)雜。在具體的區(qū)域經(jīng)濟(jì)對(duì)比方面,區(qū)實(shí)踐證明,在東部地區(qū)特有的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展條件下,山海協(xié)作是一種能有效實(shí)現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的扶貧開發(fā)模式。福建省實(shí)施山海協(xié)作近20年來(lái),“山區(qū)”基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及縣域經(jīng)濟(jì)得到較大發(fā)展,人民生活水平顯著提高。2000—2005年,山區(qū)年GDP總量從2000年的923.17億元快速增長(zhǎng)到2005年的1470.07億元,人均GDP從2000年的7821.73元增加到2005年的12384.13元。(2)浙江省山海協(xié)作成果同樣斐然。截至2006年底,全省累計(jì)簽訂山海協(xié)作項(xiàng)目3230個(gè),協(xié)議總投資1309.38億元,項(xiàng)目履約率、資金到位率、開工率、投產(chǎn)率分別達(dá)到95%、51%、85%和66%,欠發(fā)達(dá)地區(qū)有組織輸出勞務(wù)24萬(wàn)余人,為統(tǒng)籌全省區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展做出了積極貢獻(xiàn)。(3)(二)擴(kuò)散至全國(guó)其他地區(qū)整村推進(jìn)模式起源于20世紀(jì)90年代,最早實(shí)施于甘肅省(4),后在東部地區(qū)快速推進(jìn),并擴(kuò)散至全國(guó)多個(gè)省份。目前,整村推進(jìn)在中部地區(qū)進(jìn)展迅速。截止2006年末,中部地區(qū)已有28.61%的貧困村完成了整村推進(jìn)。1.整村推進(jìn)扶貧模式的特征與傳統(tǒng)扶貧開發(fā)模式相比,整村推進(jìn)最大的特點(diǎn)在于對(duì)扶貧單元進(jìn)行重新界定。隨著多年來(lái)大規(guī)模扶貧開發(fā)工作的開展,我國(guó)貧困人口在大幅下降的同時(shí),也呈現(xiàn)向一部分村集中的特點(diǎn)。資料顯示,592個(gè)國(guó)家扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)貧困縣只分布了全國(guó)61.9%的貧困人口,而14.8萬(wàn)個(gè)重點(diǎn)村卻覆蓋了全國(guó)76%的貧困人口。對(duì)此,若繼續(xù)維持以縣為單位的扶貧模式,將偏離扶貧對(duì)象,浪費(fèi)扶貧資源,降低扶貧效率?；诖?以村為扶貧單元是對(duì)貧困人群更為精確的瞄準(zhǔn),整村推進(jìn)成為扶貧工作的必然選擇。整村推進(jìn)扶貧模式最早實(shí)施于西部,目前卻為中部地區(qū)廣泛采納。(1)中部地區(qū)貧困人口與區(qū)域相對(duì)集中。中部地區(qū)貧困人口主要集中在太行山區(qū)、秦嶺大巴山區(qū)、武陵山區(qū)、大別山區(qū)和贛南地區(qū)等地理連片地區(qū)。局部區(qū)域的高貧困人群密度使得整村推進(jìn)中的綜合治理、連片開發(fā)、集中投資等優(yōu)勢(shì)得以充分發(fā)揮。(2)“參與式”扶貧方法體現(xiàn)以人為本。整村推進(jìn)的一大特點(diǎn)在于“參與式”,即扶貧對(duì)象通過(guò)自籌資金、投勞投力等方式參與建設(shè)與規(guī)劃,從而有效調(diào)動(dòng)貧困農(nóng)戶參與扶貧開發(fā)的動(dòng)力,實(shí)現(xiàn)貧困農(nóng)戶選擇、實(shí)施、管理項(xiàng)目的主體作用,提高貧困農(nóng)戶自主脫貧及發(fā)展能力,有利于從根本上解決貧困問(wèn)題。實(shí)踐證明,扶貧對(duì)象通過(guò)參與村級(jí)規(guī)劃能夠極大地提高積極性,項(xiàng)目選擇也更符合貧困農(nóng)戶的發(fā)展需求,落實(shí)起來(lái)也更容易。(3)捆綁資源有利于資源效益最大化。過(guò)去來(lái)自各方面的扶貧資源,很少能夠到達(dá)村一級(jí),而且均有專門用途,形不成合力,無(wú)法解決貧困村的突出問(wèn)題。整村推進(jìn)采用捆綁辦法,將各方資源統(tǒng)籌使用,集中投入,有重點(diǎn)地、漸進(jìn)地解決貧困村最突出的問(wèn)題,從而有效解決扶貧資金“撒胡椒面”的問(wèn)題,提高扶貧資源的使用效率。2.注重整合扶貧開發(fā)資源從河南省的情況看,早在2003年9月,河南省政府就在《河南省人民政府關(guān)于集中扶貧資金整村推進(jìn)分批扶持重點(diǎn)貧困村的通知》中提出要集中扶貧資金開展整村推進(jìn),分批扶持重點(diǎn)貧困村。截止2006年底,河南省共完成整村推進(jìn)扶貧村2455個(gè),占貧困村總數(shù)的23.54%。其整村推進(jìn)存在如下特點(diǎn)。(1)財(cái)政資金實(shí)行鄉(xiāng)財(cái)縣管制度。部分縣市財(cái)政資金實(shí)行以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為獨(dú)立核算主體,“預(yù)算共編、賬戶統(tǒng)設(shè)、集中收支、采購(gòu)統(tǒng)辦、票據(jù)統(tǒng)管”的財(cái)政管理方式,在鄉(xiāng)鎮(zhèn)資金的所有權(quán)、使用權(quán)、審批分配權(quán)不變的原則下,縣財(cái)政部門可直接管理并監(jiān)督鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收支。鄉(xiāng)財(cái)縣管制度對(duì)穩(wěn)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收支、保證基層政權(quán)正常運(yùn)轉(zhuǎn)、促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展等發(fā)揮了積極作用。(2)重視整合扶貧開發(fā)資源。一是政策整合。側(cè)重將林業(yè)生態(tài)縣建設(shè)、農(nóng)村人畜安全飲水、農(nóng)村貧困戶土坯房改造、村村通道路建設(shè)、萬(wàn)村千鄉(xiāng)市場(chǎng)工程、小額扶貧貼息貸款等政策集中向連片開發(fā)區(qū)域傾斜,讓廣大群眾真正感受到國(guó)家強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)的強(qiáng)大政策力度。二是資金整合。以上級(jí)財(cái)政扶貧資金為引領(lǐng),按“統(tǒng)一規(guī)劃、集中使用、渠道不亂、性質(zhì)不變、各負(fù)其責(zé)、各記其功”的原則,集中各部門涉農(nóng)資金,側(cè)重試點(diǎn)區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。三是力量整合。政府牽頭,統(tǒng)籌全局,協(xié)調(diào)各方,共同推動(dòng)連片開發(fā)試點(diǎn)工作。(3)強(qiáng)調(diào)項(xiàng)目資金安全高效運(yùn)行。在試點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程中,堅(jiān)持“項(xiàng)目跟著規(guī)劃走,資金跟著項(xiàng)目走,監(jiān)管跟著資金走”的原則,嚴(yán)格遵守招投標(biāo)、項(xiàng)目資金公示等制度,強(qiáng)化扶貧資金的監(jiān)督與管理。(三)西南扶貧現(xiàn)實(shí)融資貸款項(xiàng)目自20世紀(jì)90年代起,國(guó)務(wù)院扶貧辦公室與世界銀行合作,在廣西、云南、貴州等省最貧困地區(qū)實(shí)施跨地區(qū)、跨行業(yè)、綜合性的扶貧開發(fā)項(xiàng)目——“西南扶貧世界銀行貸款項(xiàng)目”。以此為標(biāo)志,中國(guó)政府開始與國(guó)際社會(huì)在扶貧領(lǐng)域進(jìn)行大規(guī)模合作。1.國(guó)際合作嚴(yán)重滯后于西部地區(qū)西部地區(qū)歷來(lái)是扶貧開發(fā)工作的重點(diǎn)與難點(diǎn),也是我國(guó)與各國(guó)際組織開展合作扶貧的重要地域。(1)貧困現(xiàn)象十分嚴(yán)重。2006年,西部地區(qū)扶貧重點(diǎn)縣貧困人口超過(guò)100萬(wàn)的有貴州、云南、甘肅三省,超過(guò)50萬(wàn)的有四川和陜西兩省,多數(shù)集中在秦巴山地生態(tài)惡化貧困區(qū)、喀斯特高原丘陵環(huán)境危急貧困區(qū)、橫斷山脈高山峽谷封閉型貧困區(qū)和西部沙漠高寒山區(qū)等環(huán)境惡劣地區(qū),這些地區(qū)自然貧瘠,地理封閉,資源匱乏,其貧困程度無(wú)論是在深度還是廣度上都較中東部地區(qū)更為嚴(yán)重。在陜西,就有“隴中貧瘠甲天下”的說(shuō)法。世界銀行、亞洲開發(fā)銀行等外資扶貧主體的援助原則是基于開展非營(yíng)利幫扶行為,實(shí)現(xiàn)無(wú)國(guó)界反貧困斗爭(zhēng),保護(hù)落后地區(qū)與人群。因而我國(guó)作為發(fā)展中國(guó)家正屬于幫扶對(duì)象范圍,國(guó)際合作自然最早落腳并重點(diǎn)實(shí)施于西部地區(qū)。(2)扶貧開發(fā)難度較大。一方面,西部地區(qū)屬于典型的地廣人稀地域,貧困人口密度較低,整村推進(jìn)及產(chǎn)業(yè)化扶貧模式在此缺乏操作平臺(tái)。另一方面,資源嚴(yán)重匱乏使輸血后的造血事業(yè)無(wú)計(jì)可施。要么經(jīng)濟(jì)發(fā)展缺乏潛力,要么雖有特色產(chǎn)業(yè)、特色農(nóng)業(yè),但因基礎(chǔ)設(shè)施欠缺而無(wú)法轉(zhuǎn)化成實(shí)際的經(jīng)濟(jì)價(jià)值?；诖?西部地區(qū)扶貧成本昂貴,見效甚慢。國(guó)際合作既可以解決扶貧資金的需求,又利于借鑒國(guó)外的扶貧經(jīng)驗(yàn)。(3)扶貧資源匱乏。扶貧開發(fā)是針對(duì)弱勢(shì)地區(qū)與弱勢(shì)人群的一種外界幫扶行為,難以完全依靠市場(chǎng)機(jī)制。雖然自20世紀(jì)80年代起我國(guó)政府不遺余力地對(duì)西部地區(qū)投入大量資源,21世紀(jì)初又提出西部大開發(fā)戰(zhàn)略強(qiáng)調(diào)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展,但在國(guó)家財(cái)政吃緊與扶貧主體多元化機(jī)制尚未形成的背景下,西部地區(qū)扶貧資金仍存在較大缺口。通過(guò)爭(zhēng)取外資,既有利于西部扶貧開發(fā)工作開展,也體現(xiàn)我國(guó)作為發(fā)展中國(guó)家應(yīng)享有的權(quán)利。2.國(guó)際合作擴(kuò)大了地區(qū)自20世紀(jì)90年代中期起,共有50多個(gè)各類國(guó)際組織參與我國(guó)扶貧開發(fā)工作,扶貧開發(fā)地域多位于西部地區(qū),進(jìn)展良好。我國(guó)扶貧開發(fā)外資主要來(lái)自國(guó)際金融組織貸款、國(guó)際多雙邊發(fā)展機(jī)構(gòu)和國(guó)際NGO發(fā)展援助,多用于投資周期長(zhǎng)、社會(huì)效益顯著、對(duì)國(guó)家經(jīng)濟(jì)具有戰(zhàn)略性和長(zhǎng)期性影響的部門和領(lǐng)域。西部地區(qū)開展國(guó)際合作具有如下特點(diǎn)。(1)提供新型扶貧開發(fā)模式。實(shí)施于中國(guó)西部農(nóng)村的小額信貸使數(shù)百萬(wàn)農(nóng)民擺脫了貧困;國(guó)際小母牛項(xiàng)目組織自1984年在中國(guó)開展項(xiàng)目來(lái),直接扶持?jǐn)?shù)萬(wàn)戶農(nóng)民;參與性鄉(xiāng)村評(píng)估(PRA)廣泛應(yīng)用于扶貧領(lǐng)域并取得許多成功案例。(2)引進(jìn)先進(jìn)項(xiàng)目管理經(jīng)驗(yàn)。國(guó)際組織項(xiàng)目資金額度有限,但管理程序和管理方法均建立在確保資金直接到戶、貧困人群能直接受益的基礎(chǔ)目標(biāo)上,項(xiàng)目管理從設(shè)計(jì)到立項(xiàng)、實(shí)施、監(jiān)督、評(píng)估均采取國(guó)際通行做法,對(duì)有限資源的利用達(dá)到效益最大化?？陀^上講,國(guó)際組織項(xiàng)目管理程序復(fù)雜但有效,尤其是建立在社區(qū)基礎(chǔ)上的綜合發(fā)展模式,不再以經(jīng)濟(jì)收入作為單一的衡量指標(biāo),有助于深化理解貧困的概念。(3)推動(dòng)項(xiàng)目區(qū)域?qū)ν忾_放。近年來(lái),西部貧困地區(qū)積極擴(kuò)大開放,尋求本地扶貧開發(fā)領(lǐng)域的國(guó)際合作與交流并取得較好效果,其間已完成或正在進(jìn)行的國(guó)際合作項(xiàng)目發(fā)揮了重要的推動(dòng)作用。(四)比較分析了不同區(qū)域的減貧開發(fā)實(shí)踐1.地方財(cái)政實(shí)力(1)東部地區(qū)“區(qū)內(nèi)統(tǒng)籌,自給自足”。東部地區(qū)經(jīng)濟(jì)實(shí)力強(qiáng),具備內(nèi)部解決問(wèn)題的能力。山海協(xié)作模式與其說(shuō)是一種貧困幫扶方式,不如理解為一種省內(nèi)收入再分配機(jī)制。據(jù)筆者走訪,東部多數(shù)地區(qū)扶貧工作對(duì)中央財(cái)政的依賴性很弱。這可歸結(jié)于地方財(cái)政實(shí)力強(qiáng)。(2)中部地區(qū)“中央為主,自籌為輔”。整村推進(jìn)強(qiáng)調(diào)綜合性發(fā)展,對(duì)資金直接需求量相對(duì)較大(5)。中部地區(qū)具有一定經(jīng)濟(jì)實(shí)力,在中央資金指引下,通過(guò)地方財(cái)政資金配套與農(nóng)戶投資熱情動(dòng)員,為整村推進(jìn)工作奠定物質(zhì)基礎(chǔ)。(3)西部地區(qū)“積弱難扶,求助外力”。西部地區(qū)縣鄉(xiāng)財(cái)政困難,既無(wú)力開展內(nèi)部幫扶,也難以實(shí)現(xiàn)資源大規(guī)模投入,尋求中央扶貧?？钆c外資介入成為政策制定的必然選擇。2.按脫貧攻堅(jiān)政策,分為“區(qū)域聯(lián)合”和“整村推進(jìn)”(1)東部地區(qū)“整市推進(jìn),提高標(biāo)準(zhǔn)”。山海協(xié)作模式作為“市與市”間幫扶,瞄準(zhǔn)于相對(duì)貧困地區(qū)的全面發(fā)展,無(wú)形中拔高了扶貧標(biāo)準(zhǔn),不強(qiáng)調(diào)局部地區(qū)與人群的簡(jiǎn)單“脫貧”,而以發(fā)展為終極目標(biāo)。如福建省在全國(guó)率先設(shè)立老區(qū)辦,將歷史上為中國(guó)革命事業(yè)做出巨大貢獻(xiàn)的閩西革命老區(qū)發(fā)展問(wèn)題單列,并賦予特殊政策。(2)中部地區(qū)“整村推進(jìn),消除存量”。中部地區(qū)扶貧開發(fā)工作已跳出解決基本生存權(quán)的低端層次,整村推進(jìn)定位于貧困地域逐點(diǎn)擊破,體現(xiàn)出從脫貧向發(fā)展的過(guò)渡。(3)西部地區(qū)“整區(qū)推進(jìn),區(qū)域聯(lián)合”。西部地區(qū)貧困問(wèn)題成疾已久,難具獨(dú)立扶貧力量,以國(guó)際合作項(xiàng)目為主導(dǎo)方式,既體現(xiàn)出因貧困面大而訴求區(qū)域協(xié)作的無(wú)奈,也反映出其立足于改善基本貧困元素的功能定位,以求實(shí)現(xiàn)整體漸進(jìn)式脫貧。3.區(qū)域分布相對(duì)化(1)東部地區(qū)“貧富分明,目標(biāo)清晰”。東部地區(qū)貧富之別屬相對(duì)概念,致因全在地理區(qū)位不同,“沿?！迸c“靠山”兩大板塊涇渭分明,山海協(xié)作充分體現(xiàn)此布局。(2)中部地區(qū)“聚居明顯,區(qū)域推進(jìn)”。中部地區(qū)貧困布局呈現(xiàn)大聚居、小雜居特點(diǎn),整村推進(jìn)瞄準(zhǔn)特定區(qū)域,針對(duì)性明顯。(3)西部地區(qū)“分布遼闊,跨地協(xié)作”。西部地區(qū)貧困的特點(diǎn)在于貧困面大導(dǎo)致集中相對(duì)化,如喀斯特地區(qū)、黃土高原區(qū)是貧困人口聚集地,地域?qū)拸V,常伴隨跨省現(xiàn)象。國(guó)際合作中項(xiàng)目跨區(qū)域化符合西部地區(qū)貧困分布格局。二、區(qū)域貧困和發(fā)展政策：作用機(jī)制(一)不同地區(qū)的政策對(duì)減貧機(jī)制的影響1.扶貧主體的內(nèi)部兼顧型不同區(qū)域扶貧政策的制定多考慮各自區(qū)域自身的實(shí)際情況,扶貧主體的構(gòu)成各不相同。東部山海協(xié)作屬于自力更生型,地方政府主導(dǎo)政策決策,援助方主要包括制定政策與宏觀調(diào)控的省級(jí)政府與具體執(zhí)行協(xié)同戰(zhàn)略的“沿?！钡貐^(qū),受益方為接受資源輸入與發(fā)展機(jī)會(huì)供給的“靠山”地區(qū)。事實(shí)上,除66個(gè)國(guó)家級(jí)扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)縣外,中央財(cái)政對(duì)東部地區(qū)貧困問(wèn)題支持甚微,國(guó)際合作項(xiàng)目也少有涉及。中部整村推進(jìn)屬于內(nèi)外兼顧型,相關(guān)政策立足于中央政府專項(xiàng)投入與地方政府資金配套相結(jié)合,扶貧主體不僅包括中央與地方兩級(jí)政府,在中西部地理接壤處還有西部國(guó)際合作相關(guān)項(xiàng)目的介入(6)。西部國(guó)際合作屬于假手外援型,地方政府在能力范圍內(nèi)將經(jīng)濟(jì)建設(shè)、社會(huì)發(fā)展等事業(yè)圍繞著扶貧開發(fā)開展,中央政府下?lián)苣甓确鲐氋Y金占絕對(duì)多數(shù),同時(shí)尋求國(guó)際合作項(xiàng)目及其他民間幫扶活動(dòng)以彌補(bǔ)扶貧資金缺口,囊括了現(xiàn)有我國(guó)扶貧主體的全部類型。2.地方政府主導(dǎo)下的管理體制對(duì)區(qū)域協(xié)調(diào)主體功能的強(qiáng)化資源供給方對(duì)資源使用具有較大的話語(yǔ)權(quán),不同區(qū)域扶貧政策的主體不同,管理體制各具特點(diǎn)。東部山海協(xié)作以省內(nèi)力量推動(dòng)扶貧事業(yè)開展,省級(jí)政府及相關(guān)部門對(duì)政策制定、實(shí)施、監(jiān)控、考核等可實(shí)施有效控制,外生約束力量弱化,避免了多重管理、多頭管理、手續(xù)繁雜、效率低下等困境,具有靈活多變的特征。如福建等省份將革命“五老”人員(7)幫扶納入扶貧體系就是地方政府主導(dǎo)管理體制的結(jié)果。但“關(guān)門家長(zhǎng)制”也易形成“貧富難均、兄弟不合”的窘境,加之因地理位置接近而得到強(qiáng)化的地方政府經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)與地方官員政治競(jìng)爭(zhēng),不僅對(duì)省級(jí)政府統(tǒng)籌管理能力提出“加強(qiáng)調(diào)節(jié)、促進(jìn)協(xié)作”的挑戰(zhàn),也對(duì)扶貧管理體制調(diào)整提出“協(xié)調(diào)為主、指令為輔”的要求。中部整村推進(jìn)鑒于中央資金的介入,管理權(quán)限不完全集中于地方政府,具體項(xiàng)目管理流程要遵循中央有關(guān)的財(cái)政預(yù)算、投入方向、項(xiàng)目類型、建設(shè)期限等相關(guān)規(guī)定,而在貧困區(qū)域的確定、項(xiàng)目投入地區(qū)的選擇上,如分批進(jìn)行整村推進(jìn)過(guò)程中項(xiàng)目村的界定,地方政府仍保留一定的自主權(quán)。西部國(guó)際合作由于“吃人嘴軟、拿人手短”,很多管理環(huán)節(jié)要遵循國(guó)際慣例,履行繁瑣手續(xù),接受外界的監(jiān)督考核。(二)不同區(qū)域政策對(duì)資本運(yùn)營(yíng)的影響1.資金配套問(wèn)題在不同區(qū)域政策下,除主體構(gòu)成不同使資金來(lái)源有別外,不同區(qū)域扶貧模式自身的制度設(shè)計(jì)差異也會(huì)引發(fā)資金來(lái)源的特殊要求。東部山海協(xié)作是一種類似一體化發(fā)展的宏觀戰(zhàn)略,資金數(shù)額無(wú)具體指標(biāo),更多視具體協(xié)作的各項(xiàng)事務(wù)而定,或由政府協(xié)調(diào)出資,或通過(guò)提供發(fā)展機(jī)會(huì)來(lái)實(shí)現(xiàn)幫扶。中部整村推進(jìn)資金來(lái)源復(fù)雜,作為一種綜合性開發(fā)方式,整村推進(jìn)對(duì)資金需求量相對(duì)較大,對(duì)村民有資金配套要求,這往往成為該模式能否順利開展的焦點(diǎn)問(wèn)題。筆者調(diào)研發(fā)現(xiàn),農(nóng)戶資金配套條件使整村推進(jìn)具有較高的參與門檻,受益最大的農(nóng)戶往往是貧困村中收入水平中等偏上的群體,而低收入農(nóng)戶受益有限,這是此模式的一大弊端。西部國(guó)際合作對(duì)外資依賴性較明顯,一般按照國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)來(lái)制定資金需求計(jì)劃并接受審核。2.“國(guó)際合作項(xiàng)目引導(dǎo)與整合”筆者訪談發(fā)現(xiàn),多數(shù)地區(qū)扶貧資金的使用與區(qū)域政策聯(lián)系非常緊密,或指定投入點(diǎn),或規(guī)定投放額,或制定項(xiàng)目類型,扶貧資金近乎專款專用,中部地區(qū)尤其如此。如河南省規(guī)定所有財(cái)政扶貧項(xiàng)目必須安排在貧困村,并在2005年以后使財(cái)政扶貧資金逐步向整村推進(jìn)村傾斜。該做法可使相關(guān)政策得到有效的貫徹執(zhí)行,但若將資金一味投入某種扶貧模式,會(huì)使整個(gè)扶貧開發(fā)事業(yè)陷入操作層面的單一化,既不體現(xiàn)因地制宜原則,也不利于多點(diǎn)開花的局面產(chǎn)生。西部地區(qū)國(guó)際合作項(xiàng)目要遵循外資要求。很多地區(qū)負(fù)責(zé)國(guó)際合作事務(wù)的工作人員反映,外資申請(qǐng)程序復(fù)雜,資金使用環(huán)節(jié)規(guī)劃詳盡,環(huán)環(huán)相扣,難越雷池。(三)不同區(qū)域政策對(duì)發(fā)展的影響1.整村開發(fā)的評(píng)估機(jī)制不同區(qū)域?qū)俚刎毨卧拇_定依據(jù)有所不同。東部地區(qū)貧困程度有限,側(cè)重考察自然環(huán)境。中部地區(qū)實(shí)施整村開發(fā),較關(guān)注村級(jí)界定,一般以經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況與往年農(nóng)民人均純收入均值為標(biāo)尺,由省市制定有關(guān)規(guī)則,縣級(jí)具體負(fù)責(zé)評(píng)估,最后報(bào)省扶貧開發(fā)部門批準(zhǔn)后生效。西部地區(qū)基于貧困的絕對(duì)性,加上外資多以改善個(gè)體農(nóng)戶的生存狀況為目標(biāo),常依據(jù)農(nóng)戶年均絕對(duì)收入來(lái)劃定貧困區(qū)域與受助人群。2.區(qū)域政策扶貧對(duì)象引導(dǎo)偏重扶貧開發(fā)工作只是經(jīng)濟(jì)建設(shè)的環(huán)節(jié)之一,資源配置權(quán)與工作普及面有限,遵循漸進(jìn)式減貧路徑,無(wú)法同時(shí)兼顧區(qū)域內(nèi)全部貧困人群,現(xiàn)有的各區(qū)域政策在扶貧對(duì)象的瞄準(zhǔn)上均存在著時(shí)空落差。東部山海協(xié)作要求省直機(jī)關(guān)對(duì)口幫扶,包括干部駐村、項(xiàng)目援助等,數(shù)量對(duì)比明顯是少對(duì)多,只能有選擇實(shí)施。中部整村推進(jìn)鑒于符合條件的村莊眾多而資源集合、管理調(diào)度等因素,實(shí)施分批次推進(jìn),造成現(xiàn)實(shí)中整村推進(jìn)村與非整村推進(jìn)村之間的發(fā)展差距拉大,后者意見頗大。西部國(guó)際合作項(xiàng)目主要在連片集中區(qū)域,在一定程度上忽視了對(duì)非集中連片區(qū)域貧困人群的關(guān)注。三、協(xié)調(diào)發(fā)展:新時(shí)期我國(guó)扶貧開發(fā)的資源優(yōu)化配置從我國(guó)不同區(qū)域扶貧開發(fā)的實(shí)踐可以看出,不同區(qū)域在扶貧開發(fā)政策的制定上多立足于自身特點(diǎn),具有明顯的區(qū)域針對(duì)性,這在某種程度上割裂了區(qū)域間及區(qū)域內(nèi)的合作關(guān)系。鑒于此,如何通過(guò)協(xié)調(diào)發(fā)展來(lái)實(shí)現(xiàn)資源優(yōu)化配置將是新時(shí)期我國(guó)扶貧開發(fā)工作的重點(diǎn)。筆者認(rèn)為,區(qū)域扶貧開發(fā)工作的區(qū)域協(xié)調(diào)具有三重內(nèi)涵。1.明確轉(zhuǎn)移支付制度中央政府應(yīng)發(fā)揮宏觀調(diào)控功能,完善區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展機(jī)制,將區(qū)域規(guī)劃和區(qū)域政策