社區(qū)多元共治參與主體的角色定位-以南京市萬達社區(qū)為例

第第頁一、緒論（一）選題背景與意義社會，是由一個個社區(qū)組合而成的。而社區(qū)，是在既定區(qū)域范疇內個體集結而成的社會共同體。城市社區(qū)作為城市社會的基礎構成單位，即在既定區(qū)域范疇內個體以非農(nóng)業(yè)勞動方式謀生的社區(qū)，是對該區(qū)域具有強烈歸屬感的居民所組建而成的社會共同體，他們是相對獨立的存在。隨著我國改革活動正在不間斷深化，經(jīng)濟社會迅速崛起，城市社區(qū)治理效果顯著。然而，因為傳統(tǒng)觀念根深蒂固，再加上機制和體制等方面的缺失，治理意識薄弱、多元共治局面難以形成、治理績效低下等問題長期蟄伏在城市社區(qū)治理工作中。1.研究背景自20世紀90年代中后期國家大規(guī)模的城市建設開始，城市社區(qū)逐漸取代農(nóng)村社區(qū)成為人口聚居的主要模式。然而，人們發(fā)現(xiàn)單靠政府進行城市治理的“一元化”治理模式，容易出現(xiàn)政府應接不暇、負擔過重、治理成本較高、社區(qū)居民的訴求得不到及時回應等不良效應。伴隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展以及行政體制的改革，社區(qū)治理日漸多元化、自主化、開放化、精細化。學者們也紛紛探索社會實際，提出有時代研究價值的理論文獻[1]。2.研究意義2021年我國常住人口城鎮(zhèn)化率達到64.72%，單同比2020年就增長了0.83個百分點。城鎮(zhèn)規(guī)模不斷擴大的情況下，學者們對城市社區(qū)治理提出了各種治理理念?！皬秃鲜街卫怼薄ⅰ坝行灾卫怼?、“協(xié)商共治”等理念被先后提出[2]。同時，還創(chuàng)新性制定了“三社聯(lián)動”、“圈層結構社區(qū)”和“社區(qū)治理聯(lián)席機制”等治理方案，為應用在社區(qū)治理實踐領域做準備。雖然這些模式在社區(qū)治理中發(fā)揮的作用十分有限，但對于社區(qū)自治組織發(fā)展及社區(qū)居民溝通交流益處顯而易見[3]。不可否認，多元主體參與社區(qū)治理逐漸成為社區(qū)治理的主導模式。隨著政府權力的下放，基層政府將有權行使更多政府行政權力，這對于社區(qū)民間組織或社區(qū)自治組織而言無疑是有利的。但是，回顧社區(qū)發(fā)展歷程，參與城市社區(qū)治理的各主體也是在實踐中不斷完善自我，不斷排查問題的。其中，尤為突出的問題有如下幾個：社區(qū)自治組織角色定位出錯、居民“弱參與”、政府的缺位和越位、社區(qū)民間組織不在其位。因此，本文就這些問題進行分析和探討。（二）國內外研究現(xiàn)狀 1.國外研究現(xiàn)狀社區(qū)是概念含義較為豐富的名詞之一，基于其概念起源和發(fā)展看，學界學者均認可滕尼斯提出的“社區(qū)”一詞。在翻譯時，費孝通先生認為，在人際關系的交互下，自然生成社會。每一個社區(qū)都是一個小型的社會，而社會包括卻不局限于社區(qū)?！吧鐓^(qū)”，特指生活在一個區(qū)域場所的個體，指集中在一個地方生活起居的個體。而個體與個體之間關系的匯聚下，逐步發(fā)展為成熟的社會。在其著作中“法理社會”和“禮俗社會”兩詞提出最多?！岸Y俗社會”，著重強調成員所達成一致的價值理念和傳統(tǒng)觀念。而“法治社會”，則更加受契約、理智等制約，把個人主義放在首位。上世紀六十年代末期，社會學家桑德斯和伯納德共同對社區(qū)一詞進行解析：其一，在既定區(qū)域內，且可發(fā)揮整合功能的社區(qū)系統(tǒng)，稱之為社區(qū)；其二，在既定區(qū)域內，人口居住形成規(guī)模化的城所，即社區(qū)。其三，社區(qū)其本質屬于行動單位，其凸顯出顯著的地方性，以自治自決模式運營。書中指出，立足于社會學視角，社區(qū)被視作是地域或空間上的社區(qū)組織。其次，是受共同情感驅動下自愿居住在當?shù)氐娜罕??！缎律鐣W辭典》定義，社區(qū)就是若干個個體集合而成，他們長期同處于一個區(qū)域場所生活起居，一起參與政治活動和經(jīng)濟活動，自然而然生成在共同價值標準上達成一致的單位[4]。上世紀七十年代初期，哈肯的協(xié)同理論和奧斯特羅姆夫婦的多中心治理理論相繼提出。于七十年代中期，哈肯客觀闡述了協(xié)同理論。筆者認為，雖然各系統(tǒng)的屬性截然不同，但是同處于一個大環(huán)境下系統(tǒng)與系統(tǒng)之間是相互作用、相互牽制的。無論是在社會系統(tǒng)中，還是自然系統(tǒng)中，都凸顯出一定的協(xié)同作用?；谙到y(tǒng)有序結構下，協(xié)同作用為其提供源源不斷的動力。不同于哈肯的理論闡述，奧斯特羅姆夫婦的多中心治理理論是由實證分析和理論分析萌發(fā)而來。在其認知中，若干個相互扶持的個體極有可能生成一個大的組織，在治理上，倡導采取自主模式，促使個體們在面對各種挑戰(zhàn)和機遇時，以共同利益訴求出發(fā)，相互協(xié)調發(fā)揮各自優(yōu)勢。對于西方國家的多元共治而言，上述理論研究幫助其在社會實踐領域中不斷探索其治理主體的功能和可發(fā)揮作用，如英國非營利社會組織。美國學者克里斯和艾莉森對多元共治網(wǎng)絡中各行動主體間的合作效果進行研究，對合作治理的特點進行歸納：1.非政府成員也可以成為參與合作方；2.合作是由機構或公共部門出面牽頭的；3.合作形式是正式的，且由集體商議下達決策；4.在決策過程中，參與者有權介入；5.在各方商議決策后，共同確立合作目標；6.公共管理或公共政策是合作的關鍵所在[5]。上述學者從多元共治的理論、實踐和效果多角度出發(fā)，證實了多元共治對社區(qū)社會治理提供重要意義。其對社區(qū)治理的有效性和可操作性不斷推動國內社區(qū)建設發(fā)展和理論創(chuàng)新。2.國內研究現(xiàn)狀從1935年起截止1936年，費孝通共撰寫了《江村經(jīng)濟》和《花籃瑤社會組織》兩本專著，翻開了我國社區(qū)研究的篇章。筆者站在當時的時代背景下，深入探討中國農(nóng)村社區(qū)。依托田野調查的方式，對社會變遷的動力研究。此后50年間我國在社區(qū)研究方面卻毫無進展。直至上世紀八十年代中期，我國學界才對社區(qū)問題予以高度重視。民政部社區(qū)建設一詞是在九十年代初期時被提出，此后社區(qū)建設的理論和實踐逐步被豐富?！睹裾筷P于全國推動城市社區(qū)建設的意見》于2000年11月出臺，其再三強調要面向全國各地實施社區(qū)體系整改，我國城市社區(qū)建設再次邁步到新里程。簡言之，即著力于城市基層管理體系改革，通過組建社區(qū)自治組織，由社區(qū)組織發(fā)揮自身優(yōu)勢開拓建設社區(qū)事業(yè)。由此，城市社區(qū)治理理論研究步入正軌[6]。最近幾年，我國各城市均在不懈探索如何發(fā)展城市社區(qū)，不斷實踐各種體制機制，致力于創(chuàng)新出推廣價值較強且地域特色濃厚的城市社區(qū)治理模式。于燕燕、王振海等學者以社區(qū)自治和社區(qū)政治為研究出發(fā)點。徐勇、張宇廷等學者則從不同城市及其地域探討社區(qū)治理方式[7]。（三）研究內容與方法1.研究內容在相關文獻梳理、理論基礎與分析工具確定的研究基礎上，本文在對當下社區(qū)多元共治角色定位進行分析的基礎上，結合黨建引領的特色和優(yōu)勢，探討社區(qū)多元共治的角色定位問題，為社區(qū)治理新途徑提供一些參考和借鑒。重點為分析參與多元共治的主體的角色定位，從選題的依據(jù)及可行性，進行了文獻綜述并指出目前治理社區(qū)的多主體角色缺位、錯位、越位的不足。2.研究方法（1）文獻研究法。通過對中國知網(wǎng)等學術文獻的檢索，查找和整理社區(qū)多元共治相關概念和方法應用，并查找多元共治的理論進程，和相關國內外研究報告，對其研究內容進行分析總結，選取較有價值的部分作為本文的文獻參考。（2）現(xiàn)場調研法。通過對社區(qū)進行走訪調查，了解各組織在社區(qū)中的工作情況和存在的問題，以及相關其角色所應當行使的權利和必須承擔的義務，及時獲得相關的數(shù)據(jù)。（3）問卷調查法。通過對社區(qū)內居民進行網(wǎng)上鏈接的問卷調查，了解現(xiàn)下居民參與社會治理現(xiàn)狀、目前采取的參與方式，并進行歸納總結，根據(jù)實際需求和情況進行分析。二、多元主體參與社區(qū)治理主體現(xiàn)狀分析當前，我國改革開放持續(xù)深化，再加上社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展，基于中央集權和行政隸屬關系的組織結構逐漸活躍，“單位制”的存在感大幅降低。諸多由單位組織中分離出來的社會功能先后向基層組織滲透。社區(qū)在城市社會結構體系中的重要性日益凸顯，且成為社會成員公共生活的長期性場所。可以說，社區(qū)發(fā)展在當代中國扮演著十分重要的角色?，F(xiàn)階段，我國城市社區(qū)建設正在有條不紊的推進中，且積累了尤為豐富的城市社區(qū)治理經(jīng)驗。各地區(qū)整合當?shù)靥攸c，不斷開拓符合中國國情的社區(qū)新發(fā)展模式，且做出了卓越的成績。其中，最具代表性的有以社區(qū)服務為龍頭的五位一體模式、“兩級政府三級管理四級網(wǎng)絡”模式[8]、社區(qū)自治目標模式[9]，它們分別出自青島、上海和沈陽。然而，隨著城市社區(qū)建設的推進，其中出現(xiàn)問題也是可以預見的。經(jīng)過一番分析，本文對現(xiàn)有問題進一步明確，包括基層自治組織的定位問題、公共權力的分配問題、社區(qū)居民公共參與的問題等。相對于農(nóng)村社區(qū)研究而言，城市社區(qū)的研究似乎不如前者更加深入和廣泛。與西方國家較為成熟的社區(qū)相比，我國的社區(qū)建設還有比較大的發(fā)展和可完善的空間[10]。三、社區(qū)多元共治參與主體的角色定位（一）社區(qū)黨組織：社區(qū)成員思想的引領者不管社會主義發(fā)展哪一項事業(yè)，都是緊跟中國共產(chǎn)黨的領導步伐，社會治理工作的推進亦是如此。黨組織參與到社區(qū)治理工作中，并順勢依托城市基層社區(qū)對合法性資源調度使用，有利于黨組織對自我社會地位鞏固維穩(wěn)[11]。依托居民區(qū)組建而成的黨組織，我們把其稱之為是社區(qū)黨支部。在社區(qū)治理中，黨支部以一種組織形式方式存在，該組織無權直接下達決策。因此，該組織在推進治理工作時，主要依賴如下方式：1.整合統(tǒng)籌組織資源，鼓勵他人參與；2.社區(qū)黨組織直接加入。黨組織在使用第二種方式時，會在如下方面有所反映：首先，從社區(qū)自治組織結構看，社區(qū)黨組織在居委會之上，有權調動指揮居委會。因此，居委會主任一般會被二次任命為副書記或社區(qū)黨支部書記，以這一崗位身份出面對居委會工作組織安排。當然，在居民委員會工作中，他們處于領導者的位置上。如此，黨組織發(fā)揮執(zhí)行權和決策權管控社區(qū)公共事務便變得合情合理。其次，黨組織出面對居民區(qū)公共事務直接管理。通常情況下，居民區(qū)的社區(qū)綜合治理問題，由居委會主任和黨支部書記二人協(xié)同處理。在治理過程中，他們可以與社區(qū)居民形成良好的私人關系，且可以深入了解居民的生活情況及居委會工作進度。如此一來，黨支部在管制社區(qū)治理的各項事務時，便可以快速把握著力點所在。近期，黨建引領作為熱詞出現(xiàn)在社區(qū)治理中[12]。黨建引領的實質是發(fā)揮先進政黨的領導作用，具體包括以下三個方面：第一，發(fā)揮政治功能作用，在思想認知上達成共識，讓基層黨組織成為黨員群眾的工作風向標。其次，把政黨的組織優(yōu)勢最大化發(fā)揮出來，依托示范帶動，帶領黨員干部沖鋒前進。最后，讓聯(lián)系群眾的有效性充分彰顯，鼓勵廣大群眾踴躍參與，讓他們在公共治理工作中扮演好“生力軍”。隨著國家治理現(xiàn)代化進程的加快，推進基層治理現(xiàn)代化的不確定性和不穩(wěn)定性因素日益增加，對黨員干部的示范引領提出了更高要求。（二）社區(qū)居委會：自治組織從具體的基層社區(qū)治理工作看，城市社區(qū)居委會同時扮演雙重角色。不單單是居民利益的代言人，而且是國家權力的代理人。這也就意味著城市社區(qū)居委會還肩負兩項職責，其一，保障居民合法權益；其二，代表國家履行自我職責。居委會就像是一個中介一般，把社會和國家有機銜接起來。除此之外，居委會要做好動員工作，鼓勵社會各方主體踴躍加入到社區(qū)治理工作中。居民委員會的應然角色是由其性質和法律地位所決定的，《城市居民委會組織法》提出，居民委員會作為一個基層群眾自治組織，其以自我教育、自我管理和自我服務等模式運行。在城市社區(qū)治理工作進行中，城市基層群眾組織是其中的一大參與主體，為中國基層民主建設貢獻力量。然而，為了讓居民委員會如常發(fā)揮自我職能，必須要引導其正確認知職能和性質。就基層社區(qū)現(xiàn)狀看，居民委員會和黨支部的界線在很多情況下是不清晰的，二者同為組織，但其職責和屬性存在一定的區(qū)別。但是，從現(xiàn)狀看，一人同時兼任兩個組織的負責人，或者是交叉任職。換句話說，名為兩個不同組織，實際上卻是同一個組織執(zhí)行工作。所以，社區(qū)兩委在居民的認知中是作為一個組織存在的。（三）社區(qū)政府組織：社區(qū)公共服務提供主體社區(qū)是社會的基本單位，在政府對群眾服務聯(lián)系時，發(fā)揮著“最后一公里”的作用。在社區(qū)中，基層政府是最深耕群眾的存在，主要負責社會工作行政管理。對于社區(qū)治理工作的推進，基層政府巧借社會工作行政手段把社會政策向政策服務演變，以社區(qū)為具體區(qū)域，面向社會成員對社會政策落實執(zhí)行的活動，該項工作由管理服務和行政領導共同構成，呈現(xiàn)出一定的實務性特點[13]。在政府權力運行內部，街道辦事處被定位到最基層的政府派出結構的位置上，開展社區(qū)管理工作。同時，我國相關法律法規(guī)也曾提到，街道辦事處作為一個派出機關，其下設在區(qū)人民政府之下。街道辦事處負責指揮領導居民委員會開展工作，所以其應餞行好“調研、服務、指導、協(xié)調”的職能。就民生領域的各項行政性社會工作，基本都是由我國基層政府負責所完成。有學者指出，基層政府所負責的社會工作，其內容便是把社會政策以社會服務形式呈現(xiàn)出來。與社會服務機構提供的直接服務不同，基層政府的社會工作更看重政策實施和政策服務。從政府行政性社會工作誕生之日起直到后續(xù)的發(fā)展完善，其都有配套的制度與其并肩作戰(zhàn)。然而，其也在逐步提升自我的職業(yè)化和專業(yè)性。在社會的發(fā)展進步下，治理的需求也隨之變得多元化，基層政府只能被迫轉變行政角色職能。黨的十九大報告中提到，要有序推進社區(qū)治理體系建設工作，聚焦于基層展開社區(qū)治理工作，刺激社會組織作用最大限度發(fā)揮，讓社會發(fā)揮調節(jié)作用的同時政府餞行治理工作，引領居民自治朝積極的方向前進。本文認為，基層政府應不斷發(fā)展自我社區(qū)社會工作能力，高效完成社區(qū)治理工作。（四）業(yè)主委員會：由業(yè)主領導的自治組織業(yè)主委員會作為一個自治組織，其活躍在居民住宅區(qū)內以業(yè)主名義落實管理工作。業(yè)主委員會不僅要代表業(yè)主對權力行使，而且要負責協(xié)調物業(yè)公司、政府、其他社區(qū)自治組織間的關系。凡是已交付使用且入住率超過一半的城市住宅小區(qū)，均應根據(jù)相關部門的要求創(chuàng)建業(yè)主委員會?？陀^來說，居民委員會和業(yè)主委員會的存在是相互獨立的，他們可以相互補充，但不能取締。針對業(yè)主委員會，政府應為其下放一定的權限，并實時跟進業(yè)主委員會工作進度。物業(yè)公司和業(yè)主委員會之間屬于被受聘和受聘關系，他們處于平等地位，不存在誰管理誰和誰領導誰的問題。綜上所述，在開展工作時，物業(yè)公司和業(yè)主委員會應盡可能協(xié)調配合，共同促進社區(qū)治理的和諧發(fā)展[14]。（五）物業(yè)：盈利經(jīng)濟組織2003年9月1日，我國第一部系統(tǒng)的物業(yè)管理行業(yè)規(guī)范《物業(yè)管理條例》頒發(fā)。物業(yè)管理，即在選聘之后，業(yè)主明確好具體的物業(yè)服務企業(yè)，并與其簽署物業(yè)服務合同。隨后，由物業(yè)服務企業(yè)遵照合同約定，養(yǎng)護管理房屋及配套的場地和設施設備。除此之外，物業(yè)服務企業(yè)還要負責物業(yè)管理區(qū)域內的秩序活動和環(huán)境衛(wèi)生打理?！稐l例》在頂層設計層面確立了七項基本制度，其中第三條是物業(yè)管理招投標制度。在對物業(yè)管理企業(yè)篩選時，要求業(yè)主應用市場競爭機制，確保篩選工作的公平公開。同時，要求建設單位始終堅持物業(yè)管理和房地產(chǎn)開發(fā)相分離的原則，以招投標方式為主導。第四條是物業(yè)承接驗收制度。在接手物業(yè)時，物業(yè)管理企業(yè)應先查驗該物業(yè)現(xiàn)有的公用設施設備及公用部分是否完備。在查驗無誤后，與業(yè)務委員會或建設單位辦理承接驗收手續(xù)，完成相關資料的交接。第五條是物業(yè)管理企業(yè)資質管理制度。第六條是物業(yè)管理專業(yè)人員職業(yè)資格制度。第七條是住房專項維修資金制度。綜上所述，物業(yè)管理主要負責“清潔維護和綠化養(yǎng)護”、“設施設備維護”和“秩序維護”的服務管理內容；通俗地講，就是開展“四保”服務：保潔、保綠、保安和保修[15]。（六）居民：社區(qū)治理主體于城市社區(qū)治理而言，社區(qū)居民同時扮演創(chuàng)造者和執(zhí)行者的角色。社區(qū)居民持有監(jiān)督權，有權監(jiān)督社區(qū)自治組織、基層政府、社區(qū)民間組織等主體的治理行為。另外，還包括社區(qū)中各項目的執(zhí)行情況。凡是危及到社區(qū)利益的行為，社區(qū)居民有權舉報，保障社區(qū)權益不受損。就參與主體來說，其并不局限，包括社區(qū)流動住戶、退休人員、各種弱勢群體、老年人等。再談參與內容，同時涉及到經(jīng)濟參與、文化參與和政治參與。（七）社區(qū)社會組織：社區(qū)服務外延組織在利益格局多元化和社會需求的日益豐富下，社區(qū)民間組織應運而生。并且，社區(qū)民間組織中聚集著各種社區(qū)資源，負責對接社會事務和專業(yè)服務。因為社區(qū)民間組織的操作并不受現(xiàn)代行政體制的制約，且思路靈活多變，有利于社區(qū)的多樣化需求得到充分滿足，進而取得理想的社會成效，在加速和諧公民社會建設的同時發(fā)揮出優(yōu)化資源配置的作用。究其本質，城市社區(qū)治理就是公民與政府溝通交流的過程。社區(qū)治理取得成效，離不開公民的加入和配合。在社區(qū)治理工作中，社區(qū)民間組織為其開設了一個參與型文化平臺，輔助民主政治體系運行。同時，借力于相關治理活動的參與，為公民和政府溝通開拓全新路徑。首先，社區(qū)民間組織負責把政府對相關問題的處理情況和政策意圖向民眾反饋，以此獲得民眾的配合。其次，基于有效信息反饋系統(tǒng)，社區(qū)民間組織能夠把民眾對政府的建議要求等匯聚到一處，在整合梳理后傳遞給政府，供政府反思自我，不斷規(guī)范行為。四、社區(qū)多元治理主體角色“應然”關系社區(qū)多元治理參與主體有黨組織、居民委員會、政府組織、業(yè)主委員會、物業(yè)、各類社會組織和社區(qū)居民。這些主體之間的關系錯綜復雜。居委會由社區(qū)黨支部直接領導派遣，而居委會主任則會被任命為社區(qū)黨支部書記或副書記，協(xié)助社區(qū)黨支部管理居委會各項事宜。在居民委員會工作中，他們發(fā)揮“主心骨”作用。也就是說在一般情況下，社區(qū)黨支部和居民委員會是兩個牌子，一套班子。居民委員會應該是自治組織，但是在實際治理中，承接了大部分政府職能，且組織運作資金、工資和績效評比都由政府提供和考核。在某種程度上已經(jīng)不是單純的自治組織，而是帶有行政化的政府外部組織。業(yè)主委員會和居民委員會沒有既沒有從屬關系也沒有雇傭關系，是兩個平行的組織，業(yè)主委員會的成員在社區(qū)住戶中選拔，主要職責代表業(yè)主實行權利和對接其他組織，同時也肩負選拔物業(yè)的任務。但業(yè)委會和物業(yè)也不是隸屬與被隸屬的關系，兩者只是單純的聘請和被聘請的關系，在法律上是平等關系。物業(yè)是盈利單位，被聘請后收取小區(qū)居民物業(yè)費作為組織運作資金，與其他組織是平等合作關系。社區(qū)社會組織多數(shù)是負責小區(qū)內的專業(yè)事物，類似婦聯(lián)、養(yǎng)老組織等，“專業(yè)人做專業(yè)事”，填補其他組織職能的空缺，豐富社區(qū)居民的日常生活和不同的需求。居民，是社區(qū)治理的管理者也是被管理者，是社區(qū)形成的最小單位。每一位居民都有參與社區(qū)治理的權利，與其他組織是監(jiān)督與被監(jiān)督，被服務與服務的關系。圖1社區(qū)多元治理主體間的角色關系表五、社區(qū)多元參與主體角色關系個案分析：南京萬達社區(qū)為例在進行社區(qū)建設的三十多年里，全國的城市社區(qū)得到長足的發(fā)展，并取得一定成效。但畢竟城市社區(qū)發(fā)展起步晚、任務重、發(fā)展不夠成熟、理論不夠完善，加上社會轉型眾多因素的影響，城市社區(qū)治理過程中表現(xiàn)出很多問題。而在萬達社區(qū)中，同樣暴露出眾多問題。（一）存在的問題1、政府在城市社區(qū)治理過程中的越位和缺位問題因為權力自身的張力作用，所以在社會管理重心下沉、政府職能轉變等工作中，出現(xiàn)了重新收權和反復變更的情況。并且，各級政府部門還肩負著一些難以做好或不便承擔的職能，所以缺位和越位的情況在社區(qū)治理工作中極為常見。政府的越位，主要是說在對自我職能履行時，政府的行為已經(jīng)超過了自我的權限和職能界限。越位集中反映在如下方面：第一，政府承擔了那些本應由社會組織和社會履行的職能。推動和管理社會事務，是政府的本職工作。所以，在社區(qū)民主、社區(qū)文化、環(huán)境和治安等社會事務方面，政府應把自我依法行政的管理職能履行到位。然而，這并不意味著這些事務性工作均需要政府部門出面完成，很多應該交給社會中的自治組織和專業(yè)機構來承擔。其次，計劃經(jīng)濟中形成的不良的工作作風和工作傳統(tǒng)對當今的政府管理活動仍有著不小的影響。政府部門往往下意識的把社會組織定位為自己的下屬單位，甚至插手這些組織行使自主權利。政府的缺位，主要是說在具體工作中，政府并沒有把自己身為管理者的相關工作做好，也沒有把自身職責履行到位。就像在發(fā)展非營利、非政府的組織時，發(fā)展存在缺失，政府疏于指導。2、居民委員會角色定位與工作任務不相符在社區(qū)自治組織中，基層群眾自治組織占據(jù)主導地位。不管是《居委會組織法》還是《憲法》，均明確確立了居民委員會的法律地位和性質。從實際情況看，居民委員會在功能和地位上均比普通的自治組織要高，甚至直接和政府對接。居民委員會同時負責自治管理、經(jīng)營管理、行政管理和社會服務等工作，其可以稱得上是一個全能性組織，也因此得名為“政府的腿和嘴”。于政府而言，街道辦事處是其單獨下設的派出結構，其帶有較強的政府性質。反觀居民委員會，是由群眾自發(fā)組織生成，其帶有社會性質。從立法層面看，街道辦事處扮演指導者角色，居民委員會則處于被指導位置上。通過分析實際情況可知，街道辦事處通過人事聘用、工作考核、財務等方面指揮安排居民委員會的各項工作事宜，他們之間的關系演變成被依附者和依附者。其次，因為權限的下放，再加上管理重心的下沉，居民委員會包攬了諸多社區(qū)事務和行政事務管理工作。實際上，這些工作本不在居民委員會的負責范疇內。就當前居民委員會負責的工作任務看，其高達十余種。為了完成這些工作任務，居民委員會需要耗費大量的心力和人力，導致居民委員會抽不出心力去關注社區(qū)居民，與社區(qū)居民之間的聯(lián)系逐漸微弱，迷失在行政化色彩中。3、業(yè)主委員會角色定位不明確自從住房制度整改后，市場上涌現(xiàn)了批量的商品房，業(yè)主委員會作為一種新型的社區(qū)自治組織由此衍生?！段飿I(yè)管理條例》中明確指出，在小區(qū)決策機構業(yè)主大會中，業(yè)主委員會負責執(zhí)行各項工作。除此之外，業(yè)主委員會還可以發(fā)揮監(jiān)督作用，確保物業(yè)管理企業(yè)按照合同約定執(zhí)行工作。當前，盡管有一定量的業(yè)務主委員會投入到實踐運行中，但其推行也遇到較多難題。從現(xiàn)有政策看，并未提及業(yè)主委員會成立的具體時間。同時，在組建業(yè)主委員會時，需要準備的手續(xù)過于復雜，在本小區(qū)中，雖有業(yè)主委員會，但委員會的位置和工作內容鮮為人知。由此可知，部分社區(qū)雖然配置了業(yè)主委員會，但并沒有履行其應有的職能。也正是因為業(yè)主委員會的缺失，致使物業(yè)公司管理無法與業(yè)主進行對話，業(yè)主的訴求和利益得不到保障。4、社區(qū)居民社區(qū)事務參與程度較低最近幾年，社區(qū)居民參與雖然稍見起色，但還是未擺脫“弱參與”的狀態(tài)。當前，社區(qū)居民尚未形成良好的參與意識，且參與積極性不強。當社區(qū)活動開展時，多數(shù)居民抱有觀望的態(tài)度。就參與主體看，要屬下崗人員、老年人和社區(qū)閑散人員較為活躍，而單位在職人員和中青年人相對較少。在分析其參與內容，社區(qū)居民聚焦于非政治性參與，如社區(qū)的環(huán)境整治活動、文體健身活動等等。每當有關系到居民利益的問題出現(xiàn)時，如民主選舉、社區(qū)發(fā)展規(guī)劃確立等，居民便選擇不參與。至于民主評議、民主監(jiān)督等方面的參與，更是寥寥無幾。就參與結果可知，社區(qū)居民整體參與積極性低、時效差，可創(chuàng)造出的社會效益微乎其微。有一些參與活動的開展，完全是為了應對上級評比任務，而對社區(qū)發(fā)展和居民生活改善發(fā)揮不出任何實質性的效用。此外，社區(qū)居民參與的發(fā)展還表現(xiàn)出地區(qū)不均衡的特點由于歷史文化傳統(tǒng)和地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的差異，我國的居民參與社會治理表現(xiàn)出地區(qū)不均衡性。全國示范性城市社區(qū)中居民參與較廣泛，東部和中部地區(qū)相對活躍，而其他地區(qū)在參與廣度和深度上則相對較弱。圖2居民不愿參加社區(qū)選舉原因調查情況5、社區(qū)社會組織難以獨立運作社區(qū)社會組織的培育和發(fā)展目前基本處于自發(fā)狀態(tài)，缺少具體的、操作性強的管理工作程序和保障體系。首先表現(xiàn)為絕大部分組織沒有注冊登記。我國當前對于非政府和非營利組織的注冊登一記方面還有很多限制，至于那些未注冊的組織并不在法律的保護范疇內，其活動方式和范疇被過度約束。這類組織的社區(qū)認同度有限，得到社區(qū)居民的認可和信任度都較低，一方面不利于組織活動的開展，另一方面在組織自身發(fā)展過程中，經(jīng)常遭遇人力資源缺乏的困境。此外，這類組織的資金來源單一，因為不符合注冊登記的相關標準其始終未得到認可，也并不在政府資助的選擇內。不僅如此，這類組織的身份不明，難以獲取公眾信任，其募集捐助難度大。（二）存在問題的原因1、權威主義刻板印象和體制慣性的束縛基于高度集權的計劃經(jīng)濟體制下，我國行政管理體制逐步成型并發(fā)展，其帶有濃厚的威權主義色彩。計劃經(jīng)濟體制由中央政府主導，中央政府具備較強的信息收集和處理能力，再加上其知識博學，可以在短期內精準鎖定社會需求，科學組織社會生產(chǎn)工作。因此，中央政府需要兼顧好資源調配和權力行使兩項工作，既掌舵，又劃槳，從各方各面有序管控社會，避免社會出現(xiàn)發(fā)育和分化等情況。自從我國實行改革開放政策，我國的政治體制和經(jīng)濟體制均發(fā)生了大變革，為城市社區(qū)發(fā)展提供了一定的基礎。然而，不管是舊體制的摒棄，還是新體制的應用，均需要一定的周期性過渡。時至今日，新體制建設還不夠完善，部分舊體制依舊運作，維持各部門工作。由此可見，盡管政策上做出了改變，但政府轉變管理思維和管理模式還沒有完全適應新形式下的社區(qū)治理。由此，社區(qū)治理工作的進行還是會在一定程度上受權威主義體制限制。2、行政職能泛化從我國現(xiàn)有社會組織看，它們均凸顯出一定的行政化特點。由此，我們可以把他們視作是國家組織的補充，有義務對相關行政職能履行。其中以居民委員會的表現(xiàn)最為典型。居民委員會在參與社區(qū)自治的過程中自覺或不自覺地成為政府的附屬物，成為政府實施社會基層管理的“神經(jīng)末梢”，承擔起本應當由政府和職能部門承擔的職能。一些基層政府及其職能部門隨意向居民委員會轉移職權，下派任務，使得行政任務和考核指標等都落實到居民委員會，此舉進一步加重居民委員會的行政色彩，使得其協(xié)管的任務遠遠超過所承擔的自治事務。居民委員會的依附關系以及性質和職能的錯位嚴重地阻礙了社區(qū)自治的發(fā)展，影響了社區(qū)治理的進行。3、社區(qū)社會組織的發(fā)展受到多方面制約首先，由于政策上對社區(qū)社會組織的注冊登記法規(guī)方面存在著諸多限制，這些組織在獲得合法性地位上受到阻礙，影響了其成立和發(fā)展。其次，中國目前雖然向著“小政府、大社會”的社會格局發(fā)展，但政府權力的延伸依舊導致了社會組織發(fā)展不完善。最后，在發(fā)展過程中，西方的社會組織蘊藏著一定的文化底蘊，如契約精神、自由觀念、法制理念和民主觀念等。這些恰巧是我國觀念中所缺失的。并且，隨著社會的快速變革，原本的文化價值體制會受到強烈的沖擊。鑒于此，社會的無私奉獻精神和公益觀念會被逐漸消磨，導致其公益精神缺乏，社會組織無志愿精神參與，社會公信力較低。在上述多種因素影響下，社會組織發(fā)展受到阻礙，在社區(qū)平臺上的活動自然也受到影響，功能和職能的發(fā)揮受到抑制。4、社區(qū)居民沒有主體意識社區(qū)居民作為城市社區(qū)治理的重要主體，目前所表現(xiàn)出來的治理作用和效能遠遠不夠，究其原因有以下幾點。其一，社區(qū)居民參與的動力不足。在觀念上還是以小家為主，除了自己的一畝三分地，對其他事情采取放任態(tài)度，對社區(qū)的歸屬感也較低。這使得許多人對社區(qū)的參與表現(xiàn)出漫不經(jīng)心和不予重視的態(tài)度，“搭便車”的現(xiàn)象也普遍存在。其次，歷史上數(shù)次政治運動和長久以來的動員型政治使得公民普遍產(chǎn)生政治冷漠心理，同時對公共生活感到厭倦，表現(xiàn)為居民愿意參與的內容多為非政治參與，如治安維持、文體活動、環(huán)境保護等等。每當活動與社區(qū)發(fā)展、選舉、社區(qū)規(guī)劃等方面相關時，居民自覺退后。第三，居民始終處于“弱參與”的狀態(tài)中，其參與效能感低是最顯著的一個表現(xiàn)。在居民的回報和付出交互時，其自然生成參與效能感。居民愿意參與其中，有很大一部分原因是在利益的驅動下。其中，利益又可區(qū)分為兩方面，一方面是精神層面，另一方面是物質層面。當參與者認為參與該事件可以幫助自我早日達成目標時，他們就會上心關注，并自主尋找參與途徑。反之，參與者若是覺得該事件并不能為自己帶來任何實質性作用的話，則會表現(xiàn)得興致缺缺。當涉及到成本時，居民普遍希望付出最低成本實現(xiàn)效益最大化。若是需要支付高昂的參與成本，但最終成效不理想的話，居民也并不會表現(xiàn)出多大的參與意愿?！叭鯀⑴c”的出現(xiàn)也有一部分是因為參與渠道堵塞造成，社會組織發(fā)育不完善沒有為居民提供相應的參與途徑。就算有個別社區(qū)居民想要參與社區(qū)治理工作，也會因此而打消念頭。最后就是國家行政管理體系的固化思想，大多數(shù)居民總是認為自己應該在被管理的位置上，沒有主體意識，他們認為居委會和政府才是社區(qū)的管理者，殊不知在多元共治的體制下，各個治理主體應該相輔相成，不應存在等級差異。圖3社區(qū)居民所認為的社區(qū)管理者調查情況5、相關法律制度不健全當前，城市社區(qū)發(fā)展愈加成熟，《居民委員會組織法》已暴露出極大的不適用性。但是，我國并沒有圍繞社區(qū)單獨制定相關法律法規(guī)。本文認為，當務之急便是在社區(qū)方面補充完善法律法規(guī)，提高社區(qū)發(fā)展建設的規(guī)范性。此外，就現(xiàn)有法律法規(guī)看，其還存在諸多的重疊和沖突之處，在具體落實中并不是很順利。第一，制度的程序性設計有待完善。譬如居民大會、民主選舉、居民代表會議制度、民主決策程序等，均存在不同程度的缺失。第二，居民自治制度的現(xiàn)有框架在設計上并沒有兼顧到各方各面，不足以反映社區(qū)自治中居民的主體地位。第三，各個社區(qū)自治組織的作用及相互關系未曾確定。（三）問題對策分析1、控制政府越位和缺位問題政府是社區(qū)治理的推動者。并掌握著最新的社區(qū)治理信息、政策方針，并具備社區(qū)治理建設的專業(yè)人才、擁有充足的公共資源資金，能夠做好社區(qū)的頂層設計和規(guī)劃指導，提供資金保障，引領城市社區(qū)朝著正確方向發(fā)展。同時堅持以黨建引領為中心，凝聚政府、居委會、業(yè)委會、物業(yè)等多元主體力量，共同推進社區(qū)有序發(fā)展，實現(xiàn)社區(qū)治理現(xiàn)代化。因此，不僅要建立高效的決策機構，政府還要轉變管控方式，做到簡政放權，真正落實“權隨責走、費隨事轉”的原則，賦予自治組織決策權，發(fā)揮社區(qū)治理各方組織的能力優(yōu)勢，如將部分調查與信息收集工作交給與之相應的社會組織，部分社會組織或盈利機構在某些社區(qū)工作上往往專業(yè)性更強。工作效率更高，從而達到專業(yè)人做專業(yè)事的高效工作的效果。此外，建立完善的信息交流平臺，快速、準確、全面地傳遞信息，提高治理效率。最后，創(chuàng)建高效的反應回饋機制，對社區(qū)建設各個階段發(fā)生的問題進行及時的反應和回饋，由此才能更好地控制政府在社區(qū)管理中出現(xiàn)的越位與缺位問題。2、明確居委會的角色定位首先，居委會應減少其過多的政府職能工作，做到不影響自身自治功能的發(fā)揮。應當限定居委會的協(xié)助功能，使得其有足夠的精力服務社區(qū)，專注自身事物的管理與建設。其次，注重自身服務隊伍的建設，積極引進管理類的專業(yè)人才，改善現(xiàn)有的隊伍結構，讓居委會能在處理與社區(qū)居民利益相關工作上更加高效。最后，居委會的運作資金來源不能僅靠政府承擔，應由政府撥款和社區(qū)自籌兩方面共同組成，并且居委會需有獨立的工作資金管理權和支配權，由此才能做到真正意義上的獨立與自治。3、建立運作機制成熟的業(yè)委會業(yè)委會的有效運作離不開政府等其他組織的監(jiān)督，其成熟運作離不開業(yè)主自身素質的提高。業(yè)主應系統(tǒng)地學習了解自身地位，應盡的義務和可行駛的權利，變被動為主動，減少搭便車的依賴心理，提高自身的思想覺悟和業(yè)務素質，增強參與社會治理的積極性和責任心，做好業(yè)主與其他組織的溝通橋梁的任務，及時有效傳達業(yè)主訴求。4、提高居民社區(qū)治理參與水平現(xiàn)代化進程不斷推進的今日，社區(qū)發(fā)展問題的深度和廣度也在逐漸增加。在此情況下，社區(qū)居民僅僅參與社區(qū)治理是不夠的，還需要從內容上進行拓展。首先，著力培養(yǎng)社區(qū)居民的主體意識、權力意識、義務意識、規(guī)則意識和參與意識，轉變陳舊觀念，樹立新時代主人翁意識。營造良好的社會文化環(huán)境，增強教育活動和專業(yè)培訓的數(shù)量和質量，增加居民的歸屬感和認同度，產(chǎn)生共同發(fā)展社區(qū)的向心力。5、促進社區(qū)社會組織獨立發(fā)展社會組織的發(fā)展本就是社會需求的體現(xiàn)，社會組織可以整合局限、分散的社會資源，提供專業(yè)服務，更好地管理政府不好管、不該管的社會事務。因此，我們要從法律和政策兩方面拓寬社會組織發(fā)展環(huán)境，突破行政體系的局限。社會組織的申請登記流程盡量簡單便捷，由此可以讓社區(qū)與時俱進的需求得到滿足，使得資源配置不斷優(yōu)化，在社區(qū)組織給社區(qū)增添活力的同時促進成熟社六、結論我國社區(qū)治理問題依舊嚴峻，黨的十八屆三中全會正式提出多元共治的治理理念，以“建立現(xiàn)代社區(qū)治理體系”和“構建社區(qū)良性社會生態(tài)”為目標，整合社區(qū)各種積極力量共同參與社區(qū)建設；使社區(qū)各類事務都有處置的渠道；讓社區(qū)居民享受到豐富便捷的公共服務。社區(qū)治理相關主體由于不同的角色定位，呈多元化態(tài)勢，需協(xié)調各主體由于不同的角色及利益訴求導致的沖突，理順各角色關系。如何在新形勢下找到社區(qū)治理最優(yōu)解，是現(xiàn)下需要思考的主要問題。參考文獻[1]竭紅云.新時代城市社區(qū)治理共同體的建構邏輯與實現(xiàn)路徑[J].河北大學學報（哲學社會科學版），2020（4）：137-143.[2]許張，琨琦.從多元治理到高效共治:構建社區(qū)治理共同體[J].現(xiàn)代商貿工業(yè)，2021,(32):2 [3]夏建中.基于治理理論的超大城市社區(qū)治理的認識及建議[J].北京工業(yè)大學學報：社會科學版，2017.[4]DanielBelanche，LuisV.Casalo、ngelesRubio．Localplaceidentity：Acomparisonbetweenresidentsofruralandurbancommunities[J].JournalofRuralStudi，2021，82:242–252[5]EddieChi-manHui、TingtingChena，WeiLangb，YunbeiOu．UrbancommunityregenerationandcommunityvitalityrevitalizationthroughparticipatoryplanninginChina[J].Cities，2021，110[6]王名，蔡志鴻，王春婷.社會共治：多元共治參與主體共治的實踐探索與制度創(chuàng)新[J]，中國行政管理，2014.[7]徐嫣，宋世明.協(xié)同治理理論在中國的具體適用研究[J].天津社會科學，2016（2）：75.[8]趙波.多元共治的社區(qū)微更新：基于浦東新區(qū)繽紛社區(qū)建設的實證研究[J].上海城市規(guī)劃，2018（4）：37–42.[9]洪晴，伲永貴.城市社區(qū)多元協(xié)同治理：困境與對策--以阜陽市為例[J].長春理工大學學報:社會科學版，2021.[10]邊防，呂斌.轉型期中國城市多元參與式社區(qū)治理模式研究[J].城市規(guī)劃，2019（11）：81-89.[11]孫輝，劉淑妍，葛天任.“一核多元”合作治理導向的城市更新——基于對上海市長白新村[J].社會政策研究，2021.[12]田延華.“多元共治”的社區(qū)治理模式[E].學習時報，2014（9）.[13]羅趙波.多元共治的社區(qū)微更新：基于浦東新區(qū)繽紛社區(qū)建設的實證研究[J].上海城市規(guī)劃，2018(4)：37–42.[14]葛天任，裴琳娜.高風險社會的智慧社區(qū)建設與敏捷治理變革[J].理論與改革，2020（5）.[15]李鳳萍.物業(yè)企業(yè)成本管理存在的問題及對策[J].納稅，2019.附件1：調查問卷社區(qū)多元共治民主參與情況按照論文寫作要求進行社會調查，因此制作了此調查問卷以收集大家的寶貴意見，感謝您能夠抽出寶貴時間填寫問卷，填寫者信息均為匿名，調查結果僅供學術參考，您可放心填寫。為保證真實性，請認真填寫，感謝您的支持與配合。1.您的性別：[單選題]*○男 ○女 2.年齡[單選題]*○18歲以下○18歲-35歲○36歲-55歲○56歲-70歲○70歲以下3.您認為本社區(qū)管理情況如何？[單選題]*○差○不太好○一般○好○非常好4.據(jù)您的了解，社區(qū)內有以下哪些組織[多選題]*□居委會□業(yè)委會□物業(yè)□街道辦事處□黨員和基層黨組織□其他社會組織_________________5.您有參與過本社區(qū)的治理嗎？[單選題]*○有○無(請?zhí)恋?題)6.您用以下那種方式參與過社區(qū)治理[多選題]*□填寫問卷調查□線上/線下投票□對相關組織或人員提出建議和意見□投訴7.您參與過幾次社區(qū)治理活動[單選題]*○0次○1次○2次到5次○5次到10次○10次以上8.請問您是以什么身份參與的？[單選題]*○組織者○參與者○觀眾9.社區(qū)活動發(fā)起者通常是[多選題]*□居委會組織動員□其他社會組織開展□居民自發(fā)開展□物業(yè)組織開展10.從參與社區(qū)活動的主動性方面來看，下列那種說法最符合您的實際情況[單選題]*○我一般都會積極主動地參加○經(jīng)過宣傳動員，我一般都會參與○經(jīng)過宣傳動員，我也不一定參與○經(jīng)過宣傳動員，我也不會參與11.您不參加社區(qū)治理的原因是[多選題]*□沒有時間□影響學習、工作及日常生活□參加活動沒有相應的回報□家人及朋友不支持□自己參不參與對活動影響不大□對這類事不感興趣12.您認為社區(qū)組織是否發(fā)揮其應有的功能和作用[單選題]*○完全沒有發(fā)揮○基本沒有發(fā)揮○一般○較充分發(fā)揮○充分發(fā)揮13.您認為社區(qū)的管理者應該是[多選題]*□全體居民□物業(yè)□居委會□街道辦事處□產(chǎn)權單位□其他_________________*14.您是否參加過社區(qū)選舉[單選題]*○是○否(請?zhí)恋?8題)15.您為什么參加社區(qū)選舉[單選題]*○居委會要求○大家都參加○這是公民義務○對自己有好處○其他_________________*16.您為什么不參加社區(qū)選舉[單選題]*○太麻煩○選舉對我不重要○我的票起不了作用○選舉只是形式，投不投都一樣○其他_________________*17.您認為要提高居民的社區(qū)活動參與度，可以[多選題]*□加強宣傳力度提高居民的社區(qū)參與度□居委會等組織應主動與居民聯(lián)系□政府減少干預，讓居民充分自治□社區(qū)各項服務應充分結合居民需要□提高