我國(guó)工業(yè)固廢管理的現(xiàn)狀與發(fā)展

我國(guó)工業(yè)固廢管理的現(xiàn)狀與發(fā)展

一、工業(yè)固廢的特點(diǎn)工業(yè)廢物是指采、廢石材、采尾、燃料廢物、化工生產(chǎn)和精煉廢物等。工業(yè)固體廢棄物的特點(diǎn)有:(1)種類繁多,產(chǎn)生量大,分布廣泛。《固體廢物申報(bào)登記工作指南》中將工業(yè)固體廢物分為99類,產(chǎn)生于多種工業(yè)行業(yè),分布極其廣泛,(2)產(chǎn)生穩(wěn)定,具有資源化價(jià)值。除危險(xiǎn)廢物,一般的工業(yè)固體廢物通常伴隨著企業(yè)日常的生產(chǎn)活動(dòng)產(chǎn)生,其產(chǎn)生時(shí)間、產(chǎn)生量一般具有穩(wěn)定性,加之一定的資源化價(jià)值,一般工業(yè)固體廢棄物對(duì)于人類具有有用性。(3)工業(yè)固體廢物的污染具有間接性和長(zhǎng)期性。工業(yè)固體廢物的直接污染程度遠(yuǎn)不及廢水和廢氣,但工業(yè)固廢污染具有很強(qiáng)的間接性,可以通過(guò)各種途徑轉(zhuǎn)化為其他污染物造成二次污染和重復(fù)污染;工業(yè)固體廢物目前普遍采取無(wú)害化處理,按照國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)在處置場(chǎng)分類貯存和處置,但是固體廢物的長(zhǎng)期堆放會(huì)對(duì)環(huán)境造成長(zhǎng)期的壓力,只有將其綜合利用才能根除最終污染。1.管理人員素質(zhì)不高,管理深化不夠,管理不到位我國(guó)固體廢棄物管理原則為“減少固體廢物的產(chǎn)生量和危害性、充分合理利用固體廢物和無(wú)害化”的三化原則,而從目前管理目標(biāo)、干系人責(zé)任以及管理機(jī)制看,都存在著偏重于無(wú)害化原則。由于工業(yè)固廢在安全處置后主要在處置場(chǎng)分類貯存,隨著土地資源的逐漸稀缺,鼓勵(lì)從源頭減少固廢產(chǎn)生量并加大綜合利用量變得更加重要。2.根據(jù)造林時(shí)間及時(shí)間的發(fā)展變化盡管固體廢物被稱為“放錯(cuò)了地方的資源”,但是工業(yè)固體廢物綜合利用的價(jià)值以及其成本是隨著經(jīng)濟(jì)、技術(shù)條件及時(shí)間的發(fā)展變化的。無(wú)害化處置后的工業(yè)固廢作為一種資源,面臨著與目前其他資源的競(jìng)爭(zhēng),作為理性的經(jīng)濟(jì)人,只有在獲得同等收益時(shí)利用其他資源比利用工業(yè)固廢的成本更高時(shí),才會(huì)轉(zhuǎn)向利用工業(yè)固廢。因此工業(yè)固廢的綜合利用受到經(jīng)濟(jì)、技術(shù)條件以及其他資源價(jià)格的制約,并且具有明顯的時(shí)間范疇。3.做好工業(yè)固廢處置工作欲將已安全處置的工業(yè)固廢作為資源利用時(shí),其種類、數(shù)量、貯存地點(diǎn)等信息是非常重要的,只有在最終處置后明確統(tǒng)計(jì)并發(fā)布這些信息后,想要利用工業(yè)固廢的企業(yè)才能有效率的尋找到自己需要的相應(yīng)種類、數(shù)量的工業(yè)固廢及其存放的地點(diǎn),這樣才能降低成本,有效率的對(duì)工業(yè)固廢進(jìn)行資源化利用。二、工業(yè)固體殘?jiān)芾碚叩姆治?.管理體系不完整1.1工業(yè)固體廢物管理目標(biāo)不符合固體廢物管理和污染控制的規(guī)律《中華人民共和國(guó)固體廢棄物污染環(huán)境防治法》中提出的我國(guó)固體廢棄物管理的目標(biāo)是“為了防治固體廢物污染環(huán)境,保障人體健康,維護(hù)生態(tài)安全,促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展”,在這一目標(biāo)指導(dǎo)下,我國(guó)目前在固廢管理領(lǐng)域中仍在延續(xù)廢水和廢氣管理中的“末端控制”的思維方式,過(guò)于強(qiáng)調(diào)固體廢物處理處置過(guò)程中的污染防治。由于固體廢物的資源化價(jià)值極其污染的長(zhǎng)期性和間接性,為了最終保障人體健康而進(jìn)行的固體廢棄物污染控制是目前應(yīng)該最先達(dá)到的目標(biāo),但是不能是固體廢物管理的最終目標(biāo),隨著時(shí)間的發(fā)展、經(jīng)濟(jì)技術(shù)的進(jìn)步,應(yīng)該把污染控制和綜合利用并重,作為長(zhǎng)期的管理目標(biāo)。我國(guó)《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》的目標(biāo)是為了促進(jìn)循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展,提高資源利用效率,并且規(guī)定“發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)應(yīng)當(dāng)在技術(shù)可行、經(jīng)濟(jì)合理和有利于節(jié)約資源、保護(hù)環(huán)境的前提下,按照減量化優(yōu)先的原則實(shí)施”,強(qiáng)調(diào)資源有效利用的思路為我國(guó)工業(yè)固體廢棄物的管理提供了一定的指導(dǎo)作用。考慮到工業(yè)固體廢物的資源化價(jià)值和其不當(dāng)處置時(shí)帶來(lái)的嚴(yán)重的環(huán)境污染,我國(guó)工業(yè)固體廢物的管理的總目標(biāo)應(yīng)該表述為“嚴(yán)格執(zhí)行工業(yè)固體廢物污染控制標(biāo)準(zhǔn),以保障人體健康,維護(hù)生態(tài)安全;在技術(shù)可行、經(jīng)濟(jì)合理的前提下綜合利用工業(yè)固體廢物,以促進(jìn)資源循環(huán)和保護(hù),促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展。”1.2工業(yè)固體廢物管理目標(biāo)體系不完整,表述不清晰完整的政策目標(biāo)應(yīng)該包括總目標(biāo)和具體的行動(dòng)與階段目標(biāo),而目前我國(guó)工業(yè)固體廢物管理目標(biāo)體系不完整,有關(guān)的法律法規(guī)中只給出了總目標(biāo),而沒(méi)有給出定量的、可以具體考察及衡量的行動(dòng)目標(biāo)。通常,國(guó)家統(tǒng)計(jì)局在工業(yè)固體廢物方面主要的統(tǒng)計(jì)指標(biāo)有產(chǎn)生量、綜合利用量、排放量,因而在我國(guó)工業(yè)固體廢物管理政策的目標(biāo)體系中,階段行動(dòng)目標(biāo)應(yīng)具體、明確到這些指標(biāo),目標(biāo)應(yīng)具體描述為這些指標(biāo)在哪一年達(dá)到哪些標(biāo)準(zhǔn),相應(yīng)的要說(shuō)明這些指標(biāo)的標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)計(jì)范圍、監(jiān)測(cè)方案和處理方法等。只有將我國(guó)現(xiàn)有不完整、表述不清晰地工業(yè)固體廢物管理目標(biāo)加以改進(jìn)并且寫(xiě)入相應(yīng)的法律法規(guī),才能給具體的管理行動(dòng)提供依據(jù),并且便于評(píng)估政策的實(shí)施效果,便于建立相應(yīng)的問(wèn)責(zé)和鼓勵(lì)機(jī)制,與政府的績(jī)效、企業(yè)的獎(jiǎng)懲掛鉤。2.建立政府引導(dǎo)的積極開(kāi)展建立《排放污染物控制制度》2.1污染控制的手段強(qiáng)制性不強(qiáng),缺乏確定性工業(yè)固體廢物作為一種污染物,必須首先達(dá)到污染控制標(biāo)準(zhǔn),保證對(duì)人體健康的無(wú)害化,為了確定達(dá)到這一目標(biāo),需要環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)、環(huán)境影響評(píng)價(jià)等嚴(yán)格的命令-控制型手段。我國(guó)目前工業(yè)固體廢物管理體系中強(qiáng)制的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)只有《一般工業(yè)固體廢棄物貯存、處置場(chǎng)污染控制標(biāo)準(zhǔn)》,目的在于防治一般工業(yè)固體廢物貯存、處置場(chǎng)的二次污染。《中華人民共和國(guó)固體廢棄物污染環(huán)境防治法》中規(guī)定,國(guó)家實(shí)行工業(yè)固體廢物申報(bào)登記制度和排污收費(fèi)制度,具體制度依據(jù)《排放污染物申報(bào)登記管理規(guī)定》、《排污費(fèi)征收使用管理?xiàng)l例》及《排污費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)管理辦法》。申報(bào)登記和排污收費(fèi)這一主要的管理手段為經(jīng)濟(jì)刺激型手段,和對(duì)其他污染物控制的排污收費(fèi)制度相似,由于其強(qiáng)制性不足,因此管理的確定性不強(qiáng),難以滿足管理要求。2.2利用經(jīng)濟(jì)刺激型手段鼓勵(lì)工業(yè)固廢減量化和資源化鑒于工業(yè)固體廢物的綜合利用受到經(jīng)濟(jì)技術(shù)條件以及其他資源價(jià)格的制約,若強(qiáng)制企業(yè)進(jìn)行綜合利用,不僅利用工業(yè)固廢沒(méi)有收益,而且管理成本大、效率低,因此采取能夠?yàn)槠髽I(yè)提供足夠經(jīng)濟(jì)激勵(lì)的經(jīng)濟(jì)刺激型政策手段更有利于其綜合利用。同樣,由于減量化過(guò)程和企業(yè)每一個(gè)生產(chǎn)環(huán)節(jié)相聯(lián)系,若采取強(qiáng)制的生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)以減量化,不僅可能引起企業(yè)由于經(jīng)濟(jì)效益下降不愿執(zhí)行的管理阻力,而且需要巨大的監(jiān)測(cè)和監(jiān)督成本。因此在工業(yè)固體廢物最終處置達(dá)標(biāo)的基礎(chǔ)上配合以經(jīng)濟(jì)刺激型的政策,促進(jìn)鼓勵(lì)企業(yè)自身的減量化和相關(guān)企業(yè)對(duì)工業(yè)固體廢物的綜合利用。《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》中規(guī)定“企業(yè)使用或者生產(chǎn)列入國(guó)家清潔生產(chǎn)、資源綜合利用等鼓勵(lì)名錄的技術(shù)、工藝、設(shè)備或者產(chǎn)品的,按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定享受稅收優(yōu)惠”,因此在工業(yè)固體廢物管理方面,由國(guó)家規(guī)定鼓勵(lì)的生產(chǎn)設(shè)備、工藝以及需要限制、淘汰的設(shè)備及工藝,配合以適當(dāng)?shù)亩愂諆?yōu)惠或稅收懲罰,提供足夠的經(jīng)濟(jì)刺激促使企業(yè)采取先進(jìn)工藝和設(shè)備,減少工業(yè)固體廢物的產(chǎn)生量;對(duì)于工業(yè)固體廢物的綜合利用,可以對(duì)利用工業(yè)固廢的企業(yè)實(shí)行免稅措施,降低其利用成本,增加綜合利用量。3.建立工業(yè)固廢的信息平臺(tái)目前我國(guó)工業(yè)固體廢物管理中的信息機(jī)制有排放污染物申報(bào)登記制度和《大中城市固體廢棄物污染環(huán)境防治信息發(fā)布導(dǎo)則》規(guī)定下的信息發(fā)布制度,這一制度是根據(jù)《中華人民共和國(guó)固體廢物污染環(huán)境防治法》第十二條:“大、中城市人民政府環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)應(yīng)當(dāng)定期發(fā)布固體廢物的種類、產(chǎn)生量、處置狀況等信息”的規(guī)定,但是施行這一信息制度的目標(biāo)并不明確。筆者認(rèn)為,工業(yè)固體廢物管理的信息機(jī)制須有兩個(gè)方面構(gòu)成:一是需要各縣級(jí)以上環(huán)保部門(mén)公開(kāi)其每年的工業(yè)固體廢物產(chǎn)生量、排放量、綜合利用量、工業(yè)固廢治理投入等數(shù)據(jù),以評(píng)估政府對(duì)于工業(yè)固體廢物的管理效果;二是需要各縣級(jí)以上環(huán)保部門(mén)將本地區(qū)各個(gè)處置場(chǎng)中貯存的工業(yè)固體廢棄物的種類、數(shù)量、貯存地點(diǎn)等信息公開(kāi),共同建立工業(yè)固體廢物的信息平臺(tái),便于想要利用工業(yè)固體廢物的企業(yè)及時(shí)、準(zhǔn)確地獲得信息,提高利用的效率。為了滿足上述兩個(gè)方面的信息需求,需要完善目前的統(tǒng)計(jì)制度,進(jìn)一步統(tǒng)計(jì)各縣級(jí)以上地區(qū)的工業(yè)固廢管理的有關(guān)數(shù)據(jù),獲得準(zhǔn)確、可靠的以上兩方面的數(shù)據(jù);同時(shí)建立工業(yè)固廢的信息公開(kāi)平臺(tái),及時(shí)將上述兩方面信息公開(kāi)。3.2資金機(jī)制分析《中華人民共和國(guó)固體廢棄物污染環(huán)境防治法》中有關(guān)資金機(jī)制的規(guī)定僅有“對(duì)本法施行前已經(jīng)終止的單位未處置的工業(yè)固體廢物及其貯存、處置的設(shè)施、場(chǎng)所進(jìn)行安全處置的費(fèi)用,由有關(guān)人民政府承擔(dān)”,因此,一般企業(yè)建設(shè)工業(yè)固廢貯存、處置場(chǎng)所及設(shè)施的費(fèi)用是由企業(yè)自行承擔(dān)的,這是資金的需求。我國(guó)工業(yè)固體廢棄物管理中,污染者付費(fèi)是其資金機(jī)制的一般原則,根據(jù)此原則,我國(guó)工業(yè)固廢防治資金的一個(gè)主要的供給渠道是企業(yè)繳納的排污費(fèi)中用于污染治理的專項(xiàng)資金,但是在《固體廢棄物污染環(huán)境防治法》中卻沒(méi)有明確的規(guī)定資金的來(lái)源、使用及管理機(jī)制,不便于資金的管理。此外,為了利用經(jīng)濟(jì)刺激型手段鼓勵(lì)工業(yè)固體廢物的減量化和資源化,國(guó)家需要用稅收、補(bǔ)貼手段,因此需要在有關(guān)法律法規(guī)中明確這一部分的鼓勵(lì)方法、額度,相應(yīng)資金的來(lái)源、使用等,以提高管理效率。3.3監(jiān)測(cè)核查機(jī)制分析《中華人民共和國(guó)固體廢棄物污染環(huán)境防治法》中與固體廢棄物管理的監(jiān)測(cè)核查機(jī)制有關(guān)的規(guī)定有“國(guó)務(wù)院環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)建立鬼廢物污染環(huán)境監(jiān)測(cè)制度,制定統(tǒng)一的監(jiān)測(cè)規(guī)范,并會(huì)同有關(guān)部門(mén)組織監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)”、“縣級(jí)以上人民政府環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)和其他固體廢物污染環(huán)境防治工作的監(jiān)督管理部門(mén),有權(quán)依據(jù)各自的職責(zé)對(duì)管轄范圍內(nèi)與固體廢物污染環(huán)境防治有關(guān)的單位進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)檢查”,法律中對(duì)于監(jiān)測(cè)核查的主體進(jìn)行了明確的說(shuō)明,但是沒(méi)有具體的監(jiān)測(cè)核查的方案和指標(biāo),因此監(jiān)測(cè)核查的時(shí)候沒(méi)有具體的指導(dǎo)。3.4問(wèn)責(zé)機(jī)制分析《中華人民共和國(guó)固體廢棄物污染環(huán)境防治法》中,有單獨(dú)的“法律責(zé)任”一部分,其中不僅有被管理者違反相關(guān)條款時(shí)應(yīng)受到的處罰,還規(guī)定了管理部門(mén)在沒(méi)有依法履行監(jiān)督管理職責(zé)、沒(méi)有依法作出行政許可或者辦理批準(zhǔn)文件、對(duì)舉報(bào)后的違法行為不予查處時(shí)需要承擔(dān)的行政責(zé)任和刑事責(zé)任,問(wèn)責(zé)機(jī)制是相對(duì)完善的。三、關(guān)于政治建議1.可持續(xù)發(fā)展原則綜上分析,我國(guó)工業(yè)固體廢棄物管理中需要明確工業(yè)固廢的管理目標(biāo),即“嚴(yán)格執(zhí)行工業(yè)固體廢物污染控制標(biāo)準(zhǔn),以保障人體健康,維護(hù)生態(tài)安全;在技術(shù)可行、經(jīng)濟(jì)合理的前提下綜合利用工業(yè)固體廢物,以促進(jìn)資源循環(huán)和保護(hù),促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展?！痹谶@一管理目標(biāo)的指導(dǎo)下,需要完善工業(yè)固廢管理的政策框架體系,首先要制定單獨(dú)的工業(yè)固體廢棄物管理的主要法律,其次制定具體的指導(dǎo)固廢管理的法律法規(guī),制定有關(guān)鼓勵(lì)工藝設(shè)備名錄,制定綜合利用技術(shù)指導(dǎo)和鼓勵(lì)政策。2.完善工業(yè)固廢信息機(jī)制為了適應(yīng)工業(yè)固體廢物的管理目標(biāo),便于衡量縣級(jí)政府管理效果、便于企業(yè)綜合利用工業(yè)固廢,需要完善兩個(gè)方面的信息機(jī)制,統(tǒng)計(jì)更加具體、細(xì)致的數(shù)據(jù),及時(shí)在公開(kāi)的平臺(tái)上向公眾和企業(yè)公開(kāi)工業(yè)固廢的信息,讓公眾參與監(jiān)督、讓企業(yè)可以更加高效的利用工業(yè)固體廢物。同時(shí),需要加大公