未達(dá)起征點納稅調(diào)研報告

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一、當(dāng)前未達(dá)起征點納稅人稅收管理存在以下“五難”

（一）征、免稅劃定難。個體戶的起征點提高后，國家稅務(wù)總局和自治區(qū)地稅局雖然有明確的規(guī)定，但是，在具體操作中對納稅人征、免稅卻難以準(zhǔn)確界定，特別是界于起征點和免征稅點之間的納稅人，稅務(wù)機關(guān)無法準(zhǔn)確界定納稅人收入是否達(dá)到起征點的界線。例如：同一個行業(yè)、同一個地域、相同的面積、相同的門店的個體飲食戶，由于經(jīng)營者自身的經(jīng)營能力高，可能每月超過2000元營業(yè)額，按規(guī)定達(dá)到起征點，每月至少要征稅100元；而另一個納稅人，不會經(jīng)營，生意差，每月只有1900多元的營業(yè)額，按規(guī)定達(dá)不到起征點的，可以免稅。這使達(dá)到臨界點以上的納稅戶，在納稅上感到不合理，心理不平衡，容易產(chǎn)生矛盾。這些納稅人看臨界點以下的業(yè)戶不繳稅，干脆逾期繳納或不繳納，便想方設(shè)法使本該達(dá)到起征點的收入變化為起征點以下的收入，逃避納稅。

（二）稅務(wù)登記難。當(dāng)前，免稅戶大多數(shù)是門店小或沒有門店、沒有固定經(jīng)營場所的流動經(jīng)營戶或農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道個體工商業(yè)戶，這些業(yè)戶流動性大、季節(jié)性強，很不穩(wěn)定，經(jīng)常是圩日營業(yè)，空日停業(yè)，管理十分困難。主要表現(xiàn)在：一是免稅戶稅法觀念淡薄，認(rèn)為未達(dá)稅收起征點，不受稅務(wù)管理。二是假停業(yè)逃避辦證。不少納稅人仍然存在相互觀望和僥幸逃避的心理，不經(jīng)批準(zhǔn)，擅自營業(yè)，一旦追究，則停業(yè)逃避，風(fēng)聲過后，又重新開業(yè)，有的只辦營業(yè)執(zhí)照，而不申辦稅務(wù)登記，即使稅務(wù)機關(guān)上門催辦，也故意拖延，逃避稅收管理。

（三）發(fā)票管理難。無論是起征點以上的納稅人，還是起征點以下的免稅戶，根據(jù)《稅收征管法》的規(guī)定，稅務(wù)機關(guān)都應(yīng)當(dāng)給其提供發(fā)票。但起征點提高后，部分業(yè)戶的發(fā)票使用管理意識更加淡薄，使得稅務(wù)機關(guān)發(fā)票管理工作的難度更大。表現(xiàn)為：一是少開或不開發(fā)票。一部分接近起征點的個體戶盡量少開或不開或延緩開票。二是免征戶發(fā)票用量少，周期長，監(jiān)管難。有的免征戶一年只購一本發(fā)票，有的甚至幾年購一本發(fā)票，通過驗舊購新監(jiān)管困難很大。三是流動性大，發(fā)票存根回收難。有的經(jīng)?！按蛴螕簟?，開業(yè)、停業(yè)是“家常便飯”，很頻繁。有的業(yè)戶為了購發(fā)票才辦一個登記證，購到發(fā)票后，停歇業(yè)時未向稅務(wù)機關(guān)申報，稅務(wù)機關(guān)不知其去向，發(fā)票存根無法收回。四是虛開、代開發(fā)票。有的為了拉生意，代開發(fā)票或轉(zhuǎn)借、“大頭小尾”虛開發(fā)票現(xiàn)象時有發(fā)生。有的則是化整為零，讓已達(dá)起征點的納稅戶代開發(fā)票；同時，不少已達(dá)起征點的納稅戶為了少交稅不開票或讓他人代開票。五是由于難管理，有些地稅機關(guān)干脆不論免征戶或是應(yīng)征戶在領(lǐng)用發(fā)票時一律征稅，使應(yīng)免的不得免，違背國家優(yōu)惠政策。

（四）稅收監(jiān)管難。地稅部門對未達(dá)起征點納稅人的生產(chǎn)經(jīng)營情況及開業(yè)、停業(yè)情況的監(jiān)管十分困難：一是化整為零，一證多點。少數(shù)業(yè)戶以不同的名字辦理營業(yè)執(zhí)照、稅務(wù)登記證件，一戶多證，一證多點，將門店一分為二，人為造成達(dá)不到起征點，逃避納稅；二是前店后廠，掩人耳目。有的只在街面上租一個小門面，擺幾個樣品，從表面上看沒有什么商品，收入小，達(dá)不到起征點，不被稅務(wù)人員重視。而實際上卻采取送貨上門或批量銷售等手段直接從其存貨地點發(fā)售商品，掩蓋其經(jīng)營規(guī)模和收入，逃避納稅。三是以各種手段虛報、隱瞞收入及費用，導(dǎo)致稅務(wù)機關(guān)難以核實，以達(dá)免稅的目的，逃避納稅。

（五）稅負(fù)調(diào)整難。在原有模式下原本定額的核定、調(diào)整已是困難重重。起征點調(diào)整后，起征點以上的業(yè)戶千方百計把自己的收入降到起征點以下，逃避納稅，暫定為起征點以下的業(yè)戶為了使自己的收入長期位于起征點以下，享受優(yōu)惠政策不納稅，少數(shù)業(yè)主在稅務(wù)人員對其核實計稅依據(jù)時，常常設(shè)置種種障礙，不配合稅務(wù)人員工作，有的免稅戶經(jīng)營情況雖然發(fā)生了變化，達(dá)到了起征點，按規(guī)定應(yīng)該調(diào)整為征稅戶，但是，由于稅收依據(jù)無法準(zhǔn)確核實，少數(shù)月營業(yè)額高于起征點的個體戶鉆政策的空子，采取化整為零的做法逃避稅收。如將月營業(yè)額2000元的店，一分為二；合伙經(jīng)營的單立門戶，變單個納稅主體為多個不達(dá)起征點的個體；采取停業(yè)手段降低營業(yè)額。

二、當(dāng)前未達(dá)起征點納稅人稅收管理存在上述“五難”的原因

（一）稅務(wù)管理人員工作責(zé)任心不強。對免征戶的稅收雖然可以免，但是，稅收管理卻是不能免的。有的稅務(wù)管理員有畏難情緒，認(rèn)為那些免稅戶本來就不交稅，管不管無所謂。加之，人難找，工作難度大，管不管沒有關(guān)系，多一事不如少一事，認(rèn)為未達(dá)到起征點不征稅，不需稅務(wù)管理，減輕了工作量，減輕了工作壓力。該登記的也不登記，該按期申報的也不按期申報，該巡查的也不巡查，將起征點以下業(yè)戶打入“冷宮”，不管不問。有的怕登記后影響征管質(zhì)量，在考核時扣分，扣獎金，放松對免稅戶的監(jiān)督管理。特別是對免征戶擴大經(jīng)營范圍，營業(yè)額達(dá)起征點的，不聞不問，沒有恢復(fù)征稅，使之長期享受免稅優(yōu)惠。

（二）內(nèi)部管理脫節(jié)，部門間信息共享程度低。一是地稅內(nèi)部各崗位之間的信息傳遞和工作協(xié)作差。例如：發(fā)票管理崗未及時把各業(yè)戶用票量、使用情況和稅款征收情況按期傳遞給稅收管理員，而稅收管理員在日常管理過程中發(fā)現(xiàn)的問題也未及時向有關(guān)崗位反饋。二是與國稅部門的信息交換和協(xié)作差。對共管戶的稅收征、免劃定，地稅基本上按國稅局的確定，國稅局免征，地稅局也免征；國稅局征收，地稅局則也征收。但是，往往國稅局征收或者免征時未把信息傳遞給地稅部門，從而造成納稅人逃避稅收。三是與工商部門的戶籍比對難。由于各部門的信息化程度和管理模式不一，雖然《中華人民共和國稅收征收管理法》明確規(guī)定，工商行政管理機關(guān)應(yīng)當(dāng)將辦理登記注冊、核發(fā)營業(yè)執(zhí)照的情況，定期向稅務(wù)機關(guān)通報。但是，當(dāng)前稅務(wù)部門與工商部門的戶籍比對和信息共享程度較差，工商部門未定期向稅務(wù)機關(guān)通報核發(fā)營業(yè)執(zhí)照的情況。

（三）受現(xiàn)行定稅評稅手段較為落后的影響。在個體工商戶是否達(dá)到起征點的問題上，稅務(wù)人員的主觀判斷起著很大作用，加之，由于地稅部門人少，征管的范圍戶多面廣，工作量大，在一定的時間、一定的范圍內(nèi)，要將大量的個體戶起征點一一核實清楚，是一個比較困難的事情。

（四）起征點提高后，稅務(wù)人員的管票意識相對淡化。一是對起征點以下的業(yè)戶使用發(fā)票，由于達(dá)不到起征點、不征稅，稅務(wù)人員責(zé)任淡化、管理過少、很少檢查，使發(fā)票管理工作相對削弱，直接影響了發(fā)票管理工作的開展。二是對違章處罰的力度不夠。對免稅戶本來就是弱勢群體，部分稅務(wù)管理員懷同情心，對其不履行法定義務(wù)的行為，大多是上門催催，很少依法下達(dá)文書，進(jìn)行處罰，形成了惡性循環(huán)。

三、對未達(dá)起征點納稅人稅收管理的探討

（一）嚴(yán)格稅務(wù)登記管理。稅務(wù)登記既屬于征管工作的常規(guī)性工作，更是征管工作的基礎(chǔ)。依照《稅收征管法》和《稅務(wù)登記管理辦法》的規(guī)定，起征點以下業(yè)戶，同樣要辦理稅務(wù)登記、納稅申報、發(fā)票領(lǐng)購、稅收咨詢、稅款核定等項工作。要建立未達(dá)起征點戶的臺帳，隨時掌握免征戶的登記情況。建立戶籍管理制度，對業(yè)戶建立戶籍檔案，臨界點上下的業(yè)戶都要建立檔案，做到戶戶有檔案、檔案完整齊全。同時，加強與國家稅務(wù)局、工商部門等有關(guān)部門的聯(lián)系，開展數(shù)據(jù)比對，及時溝通相關(guān)信息，將從工商登記交換來的本月應(yīng)辦稅務(wù)登記信息，劃分到每一個責(zé)任區(qū)管理員。對達(dá)不到起征點的個體戶專門登記造冊，建立征管臺帳，登錄納稅人名稱、地址、核定定額等詳細(xì)信息，加強源頭控管，堵塞征管漏洞。

（二）實施動態(tài)管理辦法。一是對未達(dá)起征點的納稅人在申報上推行按季、半年或年申報制，一年或一季申報一次。二是對臨界線之間的納稅人可推行“淡旺季征收”辦法，旺季達(dá)到起征點征收，淡季達(dá)不到起征點可免稅，一年可確定幾個月為淡季，幾個月為旺季。如飲食業(yè)一年可確定10個月為旺季，征收1000元稅款，按6個月征收就是600元稅款，其余幾個月達(dá)不到起征點的辦理免稅手續(xù)。這樣，縮減了臨界點納稅人之間的稅負(fù)差距，就可避免臨界點之間的納稅人一個全交稅，一個全免稅的矛盾。各地可根據(jù)情況制定統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，避免臨界點之間的稅負(fù)不公，同時又加強免稅戶的管理。

（三）嚴(yán)格普通發(fā)票管理。一是大力推廣有獎發(fā)票，促使消費者索取發(fā)票。二是進(jìn)一步擴大定額票的使用面，嚴(yán)格實行以票控稅，對領(lǐng)購普通發(fā)票每月要定期進(jìn)行檢查，并根據(jù)檢查情況，及時調(diào)整定額。三是限量供應(yīng)。對未達(dá)起征點戶生產(chǎn)、經(jīng)營所需的發(fā)票數(shù)量實行有效控制，并制定未達(dá)起征點戶發(fā)票開具、保管和繳銷等管理辦法。對未達(dá)起征點戶開具的發(fā)票要指派專人逐一審核，繳銷的發(fā)票分納稅人進(jìn)行登記，以便備查。未達(dá)起征點戶如果當(dāng)月發(fā)票開具金額達(dá)到起征點的，稅務(wù)機關(guān)應(yīng)按其發(fā)票開具金額進(jìn)行征稅。三是嚴(yán)格檢查。定期組織人員對未達(dá)起征點戶發(fā)票領(lǐng)、用、存情況進(jìn)行檢查，對為其他納稅人代開發(fā)票或轉(zhuǎn)借、倒賣發(fā)票的行為，嚴(yán)肅處理，決不姑息遷就，維護正常的稅收秩序。四是要不折不扣地貫徹落實國家稅收優(yōu)惠政策。對未達(dá)起征點的業(yè)戶領(lǐng)購發(fā)票，月開具金額未達(dá)起征點的，要給予免稅優(yōu)惠，做到應(yīng)收盡收，應(yīng)免盡免。

（四）加強戶籍巡查力度。對未達(dá)起征點戶定期開展巡查，尤其是要加大對臨近起征點業(yè)戶的巡查力度，及時掌握其生產(chǎn)、經(jīng)營變化情況。要每月定期對業(yè)戶進(jìn)行巡查，并采取行之有效的方式，核實臨界點業(yè)戶的經(jīng)營收入，逐月確定其經(jīng)營收入。對達(dá)到起征點以上的業(yè)戶，及時轉(zhuǎn)入起征點以上業(yè)戶管理，及時恢復(fù)征稅，并對巡查的情況及時記錄在案，以備查閱檢查；對月度實際經(jīng)營額超過起征點的未達(dá)起征點戶，稅收管理員應(yīng)該依照法律、法規(guī)規(guī)定向納稅人下達(dá)《限期繳納稅款通知書》。實行定期定額方式繳納稅款的未達(dá)起征點戶，如其實際經(jīng)營額連續(xù)一定期限超過起征點的，稅收管理員應(yīng)將情況反饋稅務(wù)征收管理機構(gòu)，下達(dá)《核定稅款通知書》，敦促其依法納稅。

（五）增強公開辦稅的透明度。一是大力推行電子定稅制度，變?nèi)斯転闄C管。二是實行“開門評稅”和“集體定稅”公告制。認(rèn)定的未達(dá)起征點戶應(yīng)進(jìn)行公布，以接受納稅人和社會各界的監(jiān)督。未達(dá)起征點戶的認(rèn)定，首先由達(dá)不到起征點的納稅人填寫《未達(dá)到起征點納稅人申請審批表》，稅務(wù)人員匯總后在公示欄進(jìn)行公示，并在納稅人中分行業(yè)選舉群眾代表進(jìn)行評議，看是否達(dá)到免征條件，避免“暗箱操作”。通過納稅人、群眾代表、稅務(wù)人員三方面結(jié)合起來，按評議結(jié)果來定，改變過去稅務(wù)管理員“一言堂”，增加工作透明度。

（六）改革完善起征點免稅制度。在條件成熟的情況下，建議實行降低稅率征收或免征額免稅制度。這樣做既可從根本上解決起征點的固有缺陷，增加低收入者的收入水平，減輕個體納稅人的稅收負(fù)擔(dān)，又有利于規(guī)范納稅秩序，公平稅負(fù)，增強公民的納稅意識。

（七）加強內(nèi)部考核管理。一是要積極推行稅收管理員制度，明確各崗位工作職責(zé)，嚴(yán)格各崗位信息的定期交換制度，并對稅收管理員的工作進(jìn)行量化、細(xì)化。對工作不負(fù)責(zé)任、玩忽職守、徇私舞弊、弄虛作假，故意多核或少核應(yīng)稅收入等行為，視其數(shù)額大小，情節(jié)輕重，分別給予行政處理和紀(jì)律處分；情節(jié)嚴(yán)重，構(gòu)成犯罪的，移送司法機關(guān)追究刑事責(zé)任。二是要強化監(jiān)督考核，采取月份考核與年度考核相結(jié)合，對不按規(guī)定程序進(jìn)行定額核定、公開，造成稅款流失的，嚴(yán)格追究執(zhí)法過錯責(zé)任。三是建立激勵機制。對工作