英國議會圖書館的服務(wù)框架與啟示

英國議會圖書館的服務(wù)框架與啟示

英國議會圖書館是英國議會的一個輔助機構(gòu)，為議會及其成員的權(quán)力和履行職責(zé)提供信息，并為政策、法律研究和咨詢提供指導(dǎo)。英國議會由國王、上議院和下議院組成,而議會圖書館也相應(yīng)分為上議院圖書館和下議院圖書館。上下兩院圖書館各自具有獨立建制,獨立發(fā)展,并各自獨立服務(wù)于上下兩院議員。這一特點的形成與英國議會制度及上下兩院的機構(gòu)設(shè)置密切相關(guān)。研究英國議會圖書館,解析其服務(wù)特點,提煉為我所用的有益經(jīng)驗,對于中國國家圖書館履行立法決策服務(wù)職能,全面提升立法決策服務(wù)能力,具有現(xiàn)實意義。1英國議會圖書館及其服務(wù)1.1市面前達:同議院圖書館的權(quán)力職責(zé)與機構(gòu)規(guī)模在英國議會的機構(gòu)設(shè)置中,上、下兩院圖書館被定位為議會的助理機構(gòu)。上議院設(shè)有兩個部:黑杖部(警衛(wèi)部)和秘書長部。秘書長部負責(zé)上議院的行政文秘事務(wù)和資料管理,下轄上議院圖書館。下議院則設(shè)有六個機構(gòu),下議院圖書館是其中之一。相比而言,下議院的權(quán)力職責(zé)與機構(gòu)規(guī)模超過上議院,同樣,下議院圖書館的人員數(shù)量和機構(gòu)規(guī)模也遠遠超過上議院圖書館。以下議院圖書館為例,圖示其機構(gòu)置如下:從圖1可以看出,館長辦公室、業(yè)務(wù)管理處、資源管理與開發(fā)部、服務(wù)部共同構(gòu)成下議院議會圖書館的整體服務(wù)框架。其中,為議員提供信息研究與信息咨詢服務(wù)的業(yè)務(wù)主要集中在服務(wù)部下轄的研究與信息服務(wù)部,具體又劃分為商業(yè)與運輸、國內(nèi)事務(wù)、國際事務(wù)與國防、議會與憲法中心、經(jīng)濟政策與數(shù)據(jù)、科學(xué)與環(huán)境、社會政策、社會與統(tǒng)計等研究領(lǐng)域的10個業(yè)務(wù)科組。作為一線業(yè)務(wù)部門的服務(wù)部,因為承擔(dān)著最為重要的服務(wù)職責(zé)而成為下議院圖書館組織架構(gòu)的重心。其下屬研究與信息服務(wù)部則是重心中的核心,集中了具有各學(xué)科專業(yè)知識的研究人員,為議員提供咨詢服務(wù)。1.2社會共同的研究人員上下兩院圖書館的人員總量和研究人員數(shù)量相差較大,同所服務(wù)的議員數(shù)量之間的配比也相差懸殊。表1顯示,上議院大約平均每21位議員配備1名圖書館服務(wù)人員,每107位議員配備1名研究人員,下議院則每2位議員就配有1名服務(wù)人員,每10位議員就配備1名研究人員。這種情況,一方面是英國議會制度和兩院職責(zé)的差異所導(dǎo)致①,另一方面是上下兩院議員構(gòu)成因素的影響。上議院議員由王室后裔、世襲貴族、上訴法院法官和教會重要人物組成,還有國王或首相任命的個別成員。他們普遍受教育程度高,大多具有專業(yè)學(xué)科背景和較強的自主研究能力,因而對信息的需求及服務(wù)要求較低。反之,下議院議員是英國不同地區(qū)和不同行業(yè)的代表,其自身的學(xué)識和專業(yè)知識背景差異較大,需要大量的深層次文獻信息服務(wù),以支持其履行議員職責(zé)。1.3服務(wù)的主要形式和產(chǎn)品1.3.1館室館藏及內(nèi)容議會圖書館是英國議會出版品的法定收藏館,其館藏主要包括:兩院檔案,會議錄,議會辯論記錄,法律文本,兩院及各委員會出版物等。這些藏品均向議員開放查閱。1.3.2文獻綜述編制圖書館可以在預(yù)算內(nèi)自主、按需購買各類型文獻,為議員提供豐富的紙本和電子文獻服務(wù)。除了制作館藏目錄外,還根據(jù)需要編制專題文獻目錄、信息簡報和文獻綜述,接受議員的文獻咨詢。此外,還提供較深層次的音像資源服務(wù),例如整合BBC新聞和時事紀錄片,制成專題CD和DVD。1.3.3民主監(jiān)督機制這項服務(wù)是議會圖書館為議員提供服務(wù)的核心內(nèi)容。英國議會圖書館目前已形成一系列研究性的服務(wù)產(chǎn)品:(1)議會面臨的主要問題。在議會換屆時,圖書館研究人員會分析新議會可能面臨的主要問題,并預(yù)先準備相關(guān)背景資料供新任議員參考。內(nèi)容涵蓋廣泛,包括公共財政、議會改革、本國能源、戰(zhàn)略防務(wù)等等;(2)研究報告。涉及內(nèi)容廣泛,是上下兩院圖書館研究人員對某一問題的深度研究分析。既有議員委托報告,也有研究人員根據(jù)自己的關(guān)注點和學(xué)科背景的主動研究;(3)專報信息。既有不同主題的系列專報,也有獨立專題的專報。專報在篇幅上通常比研究報告短,是研究人員基于文獻信息的綜述和分析;(4)議會與憲法研究。由下議院圖書館議會與憲法研究中心編輯,內(nèi)容涉及對政府、憲法、王權(quán)、選舉、議會、黨派等的研究,旨在為議員提供準確、中立的信息服務(wù);(5)辯論參考資料。圍繞議會辯論主題,為議員提供相關(guān)背景資料。2對英國議會圖書館的理解和分析2.1英國議會制度與議會圖書館英國上下兩院圖書館規(guī)模差異性、議會圖書館服務(wù)與議會立法及政府決策的關(guān)系、議會圖書館為議員服務(wù)的基本原則和途徑,及其在議會立法中的作用,均同英國議會制度的特點密切相關(guān)。英國議會制度以下幾個方面的特征對議會圖書館的機構(gòu)設(shè)置、人員配備以及立法決策服務(wù)產(chǎn)生了直接影響②。2.1.1下議院對政府的支持英國議會兩院中,下議院主導(dǎo),上議院從之。上議院議員非選舉產(chǎn)生,由王室后裔、世襲貴族、終身貴族、上訴法院法官和教會大主教及主教構(gòu)成。下議院主要職權(quán)是立法、監(jiān)督財政和政府,下議院議員由直接選舉產(chǎn)生。下議院有權(quán)對政府表示信任與否,政府只對下議院負責(zé)。政府的財政法案須首先提交下議院審議;上議院不得修正或否決下議院所通過的財政法案。憲法賦予上下兩院不同的職責(zé),同時也規(guī)定了下議院在法律中的作用遠遠高于上議院,它集中體現(xiàn)和代表了平民的力量,并制約上議院和國王的權(quán)力。議會圖書館的成立,是伴隨著議會制的成熟應(yīng)運、應(yīng)需而生的,上下兩院的權(quán)力和職責(zé)的差異與兩院圖書館在館藏、機構(gòu)和人員規(guī)模的差異是一致的,憲法賦予下議院在職責(zé)和權(quán)力上相對于上議院的絕對優(yōu)勢,導(dǎo)致了下議院圖書館服務(wù)下議院議員責(zé)任的加大,因而,在機構(gòu)數(shù)量和人員數(shù)量上的規(guī)模遠遠超過上議院圖書館。2.1.2議會院的管理決策英國政府是由議會選舉中贏得最多下議院議席的政黨組成的。1832年議會改革后,議會不但成為實際的最高立法機關(guān),而且也具有了決定政府內(nèi)閣人選、監(jiān)督施政、決定政府去留、干預(yù)司法工作的權(quán)力,政府的執(zhí)政以獲得并保持議會的信任為前提。議會兩院中由下議院決定是否信任政府。下議院一旦以簡單多數(shù)通過不信任動議或譴責(zé)動議,政府就必須立即辭職,或提請國王解散議會而舉行議會選舉。因為政府從議會中產(chǎn)生并向議會負責(zé),同時現(xiàn)任議員中有約10%的大臣議員擔(dān)任政府大臣,責(zé)任大臣可以代表政府向下議院或上議院提出政府法案,因此,雖然議會圖書館明確只為議員個人提供沒有政治和政黨偏向的信息服務(wù),但其服務(wù)還是會通過占有多數(shù)議席的議員和大臣議員來影響政黨和政府的決策。2.1.3審議法案:政府內(nèi)政外交英國議會每年審議的法案中,80%以上由政府提出。政府法案由法案的責(zé)任大臣代表政府向下議院或上議院提出。普通議員提出法案不受立法規(guī)劃限制,其起草辦法亦無統(tǒng)一規(guī)定。議會兩院的全院大會和各委員會,均采用辯論形式審議問題。這種方式?jīng)Q定了議員必須掌握法案的來龍去脈、歷史沿革、制定依據(jù)等一系列背景資料和相關(guān)文獻信息;同時也要求議員能夠預(yù)測、分析其審議的法案對政府內(nèi)政外交的影響。由此導(dǎo)致了議員對圖書館服務(wù)需求的產(chǎn)生。綜上可以說,議會產(chǎn)生及其制度的形成是圖書館設(shè)置的前提條件,而圖書館的建立與服務(wù),是確保議會議員履行職責(zé)、發(fā)揮作用的重要支撐和保障。2.2議會圖書館的信息服務(wù)功能從表2可以看出,英國下議院圖書館的研究與服務(wù)領(lǐng)域幾乎覆蓋了英國政府和下議院專委會中所有機構(gòu)的相應(yīng)職責(zé)范圍,議會圖書館的信息服務(wù)與其服務(wù)對象的需求之間存在著極其緊密的供需關(guān)系,這種緊密的聯(lián)系使得議會圖書館的服務(wù)更加具有針對性,更加深入、到位,由此可知,議會圖書館的信息服務(wù)工作最終會影響到政府在各領(lǐng)域各方面的決策,議會圖書館在政府立法決策過程中起著至為關(guān)鍵的支撐作用,從而也奠定了議會圖書館在政府決策中極其穩(wěn)固的信息服務(wù)地位。2.3圖書館的學(xué)習(xí)制度英國議會圖書館能夠深入有效地開展服務(wù),其合理的、成規(guī)模的專業(yè)研究人員配備是關(guān)鍵。表2中所列的英國下議院圖書館的幾個信息服務(wù)領(lǐng)域又細分為955個專題研究和服務(wù)方向,每個領(lǐng)域和方向均配備有專業(yè)的研究人員。該部還制作了《圖書館專家名錄》,詳列該館所有研究專題及對應(yīng)的專家姓名和聯(lián)絡(luò)方式,每位議員人手一冊,查閱相當方便。同時,服務(wù)部的專家也很清楚自己負責(zé)的領(lǐng)域里有哪些議員,并主動與其聯(lián)系和交流。議會換屆時,還會主動聯(lián)系新當選的議員,宣傳、推送圖書館的服務(wù)。如前節(jié)所述,英國議會圖書館的專業(yè)研究人員配置與議員數(shù)量比呈優(yōu)質(zhì)配比狀態(tài),也是議會圖書館得以實施并開展有效服務(wù)的重要保障。筆者在對英國議會圖書館進行考察的同時,對美國、澳大利亞和日本的相關(guān)情況作了比較,也發(fā)現(xiàn)了類似的共同特點(表3)。當然,僅由少數(shù)幾個國家的情況并不能完全反映世界各國議會圖書館的人員配置全貌,但至少可以說明人員配置數(shù)量對于立法決策服務(wù)的重要保障性意義。2.4用戶需求的體現(xiàn)英國議會圖書館在近兩百年的發(fā)展過程中,樹立了中立、無黨派的服務(wù)原則,強調(diào)其提供的信息和服務(wù)都是建立在事實基礎(chǔ)上的客觀的信息和服務(wù),是基于用戶需求呈現(xiàn)的各方不同觀點的集合。這一原則在議會圖書館的服務(wù)產(chǎn)品中被解釋為:“為幫助議員履行職責(zé)而提供的信息,非圖書館員個人的陳述”。從中體現(xiàn)了議會圖書館的服務(wù)理念和精神,也明確了議會圖書館信息服務(wù)不同于政府智庫的特色。2.5強化對大量研究工具的研究分析在面向議會的服務(wù)過程中,英國議會圖書館形成了多層次的持續(xù)的服務(wù),并通過穩(wěn)定的服務(wù)產(chǎn)品實現(xiàn)這一服務(wù)。這些產(chǎn)品既有滿足一般需求的文獻提供,也有較深層次的文獻咨詢服務(wù),更有深入的調(diào)研分析產(chǎn)品。研究性的服務(wù)產(chǎn)品更是體現(xiàn)了議會圖書館多年一貫的持續(xù)積累和成果。例如下議院圖書館研究與信息服務(wù)部研究人員撰寫的《研究報告》,目前可以在議會的網(wǎng)站上看到1998-2010年的所有研究報告的摘要,還可以在英國政府機構(gòu)、歐盟機構(gòu)和國際組織等專為公眾服務(wù)的地點獲得。議會科技辦公室研究人員撰寫的《議會科技辦公室研究報告》按照編年(1995-2010)和主題匯總并全文發(fā)布于英國議會網(wǎng)站。3中國國家圖書館立法決策服務(wù)能力建設(shè)的建議中英兩國政治制度不同,文化傳統(tǒng)相異,機械照搬不可行。筆者結(jié)合我國國情,以及中國國家圖書館(下稱國家圖書館)的職能和機構(gòu)特點,就制度、機制、機構(gòu)以及服務(wù)體系等方面來提出一些想法,以期促進國家圖書館立法決策服務(wù)能力的提升。3.1國家立法決策服務(wù)的組織保證國家圖書館在履行其立法決策服務(wù)職能過程中,在法律保障和運行管理機制方面,都與國外有著原則性的不同。英國議會圖書館隸屬于議會,這種隸屬關(guān)系使其服務(wù)定位、服務(wù)對象和服務(wù)職責(zé)都非常明確,財政上也能夠直接得益于議會系統(tǒng)的支持和保障。這一點,世界各國議會圖書館都是相同的。中國國家圖書館雖然在職責(zé)上承擔(dān)著為國家立法決策服務(wù)的任務(wù),但其與國家的立法機構(gòu)、決策機構(gòu)沒有行政和職能上的隸屬關(guān)系,因而從根本上缺少像英國議會圖書館與議會的內(nèi)在關(guān)聯(lián)性?？陀^上也使國家圖書館在履行立法決策服務(wù)職責(zé)的過程中出現(xiàn)需求、服務(wù)和管理三個層面的分離和異位。這種制度保障性的缺失是我們拓展立法決策服務(wù)空間、深化立法決策服務(wù)工作所面臨的最大難題。從根本上改變這樣的困難局面,短期內(nèi)是不可能實現(xiàn)的。但如果能夠從財政資金撥付、業(yè)務(wù)渠道管理、專業(yè)人員培養(yǎng)等方面建立制度性保障,將會對立法決策服務(wù)能力的提升起到一定的保駕護航的作用。3.2該機制的創(chuàng)新3.2.1圖書館的立法決策服務(wù)對象單一,缺乏相應(yīng)的政府機構(gòu)英國議會圖書館以及美國、日本等國會圖書館作為隸屬議會的輔助服務(wù)機構(gòu),其與用戶密切相關(guān)又相對獨立的管理體系對于圖書館事業(yè)的發(fā)展有著無可比擬的優(yōu)勢。比較而言,國外議會圖書館只為議會提供文獻信息服務(wù),服務(wù)對象單一,服務(wù)職責(zé)明確。而國家圖書館的立法決策服務(wù)對象則涉及立法機構(gòu)和黨、政、軍各領(lǐng)導(dǎo)機關(guān),因此它的服務(wù)一方面需要考慮中國的國情和特色,另一方面必須建立在國家圖書館的總體服務(wù)框架之下。如果國家圖書館的整體機構(gòu)設(shè)置合理、職能定位明確,并且能夠在此基礎(chǔ)上賦予立法決策服務(wù)部門一定的行政職能屬性,將會在很大程度上為立法決策服務(wù)的開展和深化提供便利。3.2.2基于合作理念建立多層級戰(zhàn)略研究發(fā)展聯(lián)盟,拓展圖書館立法決策服務(wù)領(lǐng)域2010年國家圖書館成立“國家圖書館國情咨詢顧問委員會”和“國家圖書館國情咨詢專家委員會”,建立“國家圖書館信息聯(lián)絡(luò)員工作制度”,在國家圖書館立法決策服務(wù)業(yè)務(wù)工作機制創(chuàng)新方面做出了積極的努力和探索,而在具體工作層面,還要不斷制度化和規(guī)范化,完善管理與運作。未來工作機制的創(chuàng)新,要基于合作理念建立多層級戰(zhàn)略研究發(fā)展聯(lián)盟,拓展國家圖書館立法決策服務(wù)領(lǐng)域,在發(fā)揮圖書館自身服務(wù)特色和優(yōu)勢的同時,加強戰(zhàn)略情報分析研究,將與國內(nèi)外思想庫、智庫機構(gòu)及中國問題研究機構(gòu)的聯(lián)合與協(xié)作納入國家圖書館戰(zhàn)略研究發(fā)展聯(lián)盟之中。建立多層級戰(zhàn)略研究發(fā)展聯(lián)盟,是補充國家圖書館立法決策服務(wù)人員和能力階段性不足,強化基于戰(zhàn)略情報服務(wù)的業(yè)務(wù)基礎(chǔ)建設(shè),拓展完善立法決策服務(wù)的重要輔助方式。另外,可借鑒英國議會圖書館和目前許多國家國會圖書館的有效做法,力爭建立立法決策服務(wù)人員定期參加國家立法工作會議的制度。3.3各部門聯(lián)動下的業(yè)務(wù)運作模式創(chuàng)新的基參考英國議會圖書館的做法,結(jié)合多年來國家圖書館立法決策服務(wù)的業(yè)務(wù)實踐,調(diào)整和完善立法決策服務(wù)機構(gòu)的設(shè)置,是保障立法決策服務(wù)有效開展的重要條件。開展這項工作要同時考慮中央國家領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)的機構(gòu)設(shè)置和職責(zé)定位與國家圖書館業(yè)務(wù)工作特點和管理模式,以實現(xiàn)國家圖書館的服務(wù)與政府部門需求的有機對接。具體機構(gòu)設(shè)置應(yīng)該充分考慮業(yè)務(wù)開發(fā)、業(yè)務(wù)管理和服務(wù)推廣等業(yè)務(wù)發(fā)展要素。當然,從目前我們國家圖書館的服務(wù)范圍涵蓋黨政軍領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)和國家立法機構(gòu)的實際情況看,若以服務(wù)對象為參照系建立相關(guān)研究機構(gòu),也不失為一種有意義的嘗試。3.4為立法決策服務(wù)國家圖書館在立法決策服務(wù)文獻信息資源保障的建設(shè)上還應(yīng)加大力度。目前國家圖書館已建立起法律文獻和海外中國學(xué)文獻的專藏,并已經(jīng)展開了以此為基礎(chǔ)的立法決策服務(wù)。可進一步在此基礎(chǔ)上爭取國家政策支持,開展國外議會出版物的采購與交換,并同時收集和整理國家立法決策機構(gòu)在國家立法和政策制訂過程中所產(chǎn)生的相關(guān)文獻。收集、保存和整理這類文獻資料,對于準確把握國家立法進程發(fā)展脈絡(luò)、提高立法決策服務(wù)水平,具有重要意義。3.5服務(wù)深化3.5.1培訓(xùn)等服務(wù)方式國家圖書館目前已形成文獻