美英兩國(guó)的懲戒制比較研究

美英兩國(guó)的懲戒制比較研究

彈劾是西方國(guó)家議會(huì)對(duì)政府官員和法官進(jìn)行犯罪和嚴(yán)重職能的譴責(zé)和懲罰的制度。彈劾制度作為議會(huì)監(jiān)督的手段之一,對(duì)維護(hù)西方國(guó)家的憲政制度,保障公民的權(quán)利和自由,防止權(quán)力的濫用和腐化方面發(fā)揮著重要作用。現(xiàn)代意義上的彈劾制則起源于14世紀(jì)英國(guó)議會(huì)對(duì)貴族的監(jiān)控,但英國(guó)自1806年以后彈劾就廢置不用,因?yàn)榻⒘素?zé)任內(nèi)閣制,對(duì)高級(jí)官員的犯罪可以用不信任投票來(lái)使其下臺(tái)。后來(lái)許多西方國(guó)家紛紛仿效英國(guó)建立起彈劾制度,并延續(xù)至今,如美國(guó)、法國(guó)、德國(guó)、日本等國(guó)。一、對(duì)土地權(quán)的可彈1806年以前英國(guó)使用彈劾制時(shí),彈劾的對(duì)象包括內(nèi)閣閣員、各部大臣和議會(huì)議員。凡是內(nèi)閣閣員、各部大臣或議員職務(wù)上或非職務(wù)上的非法行為,均可構(gòu)成議會(huì)的彈劾案。被彈劾的對(duì)象主要為政府的高級(jí)官員,因?yàn)槿绻邢聦庸賳T的違法,一般都可以通過(guò)其上級(jí)或者司法機(jī)關(guān)給予懲戒、制裁。但是針對(duì)位高權(quán)重的高級(jí)官員的違法行為,司法機(jī)關(guān)往往顯得無(wú)能為力。將議員也列入可彈劾對(duì)象,是由于議員享有一定的法律豁免權(quán),有時(shí)司法機(jī)關(guān)對(duì)議員的違法行為懲戒起來(lái)有所不便,因此議員也就構(gòu)成了彈劾對(duì)象。1806年以后,不信任投票代替了彈劾制。不信任投票是指議會(huì)以投票表決方式對(duì)內(nèi)閣的施政方針或閣員、部長(zhǎng)的行為表示信任與否的活動(dòng)。其針對(duì)的對(duì)象為內(nèi)閣的施政方針或閣員、部長(zhǎng),排除了各部大臣和議會(huì)議員,增加了內(nèi)閣施政方針。美國(guó)基本上繼承了英國(guó)的彈劾制,但由于政體不同,美國(guó)的彈劾制與英國(guó)的彈劾制有一定區(qū)別。美國(guó)憲法第二條第四款規(guī)定:合眾國(guó)總統(tǒng)、副總統(tǒng)及其它所有文官,因叛國(guó)、賄賂或其它重罪和輕罪,被彈劾而判罪者,均應(yīng)免職。其被彈劾的對(duì)象是總統(tǒng)、副總統(tǒng)及其它所有文官。它與英國(guó)早期彈劾制度的區(qū)別是不包括議員,因?yàn)槊绹?guó)實(shí)行三權(quán)分立,議會(huì)和司法系統(tǒng)是各自獨(dú)立的,議員犯罪經(jīng)過(guò)議會(huì)同意就可以交由法庭處理?！白?789年以來(lái),共有14名聯(lián)邦官員受到眾議院彈劾,13人受到參議院審判。其中,法官9人,參議員1人,總統(tǒng)2人(安德魯·約翰遜和克林頓),部長(zhǎng)1人(格蘭特政府的陸軍部長(zhǎng))。最終只有4人被判有罪,均為法官。對(duì)于參議員的彈劫案,參議院以無(wú)管轄權(quán)為理由予以駁回。”二、不同的法律法規(guī)因受激,在英美法上也有所了由于英國(guó)的彈劾案都發(fā)生在1376年至1806年之間,在此期間內(nèi)發(fā)生的彈劾案都是下院針對(duì)貴族或高級(jí)官員的不法行為提出,并沒(méi)有明文規(guī)定那些行為應(yīng)受到彈劾,都是按照英國(guó)的慣例在處理,如英國(guó)第一例彈劾案,即1376年的拉蒂默案。這一年,英國(guó)下院集體上訴,控告王室總管拉蒂默從事羊毛走私貿(mào)易,向國(guó)王提供高利貸借款,并對(duì)英國(guó)在歐洲大陸上的領(lǐng)土布列塔尼兩座重要城堡的丟失負(fù)有直接責(zé)任。后來(lái)不信任投票幾乎取代了彈劾制。引發(fā)不信任投票程序主要有兩方面的原因,一是內(nèi)閣的施政綱領(lǐng)、方針政策或某項(xiàng)重大行政行為違背憲法和法律,議會(huì)通過(guò)不信任程序?qū)ζ浼右约m正,使之符合憲法和法律。二是內(nèi)閣成員有嚴(yán)重的違法失職行為。英國(guó)內(nèi)閣實(shí)行連帶責(zé)任制,即使內(nèi)閣的某個(gè)成員有嚴(yán)重的違法失職行為,內(nèi)閣也必須總辭職。何種嚴(yán)重違法失職行為法律也無(wú)具體規(guī)定,多依管理處理。在美國(guó),美國(guó)憲法僅規(guī)定了四種受到彈劾的罪行:叛國(guó)、賄賂或其它重罪和輕罪。這種規(guī)定比較模糊,在政治上經(jīng)常被靈活運(yùn)用。叛國(guó)罪完全是照搬英國(guó)的先例,英國(guó)法律規(guī)定,叛國(guó)罪是重罪中最嚴(yán)重的一種,對(duì)其處罰也很重。叛處叛國(guó)罪的人不僅要被處以死刑,還要被沒(méi)收全部財(cái)產(chǎn)。美國(guó)雖然繼承了叛國(guó)罪的罪名,但也作了限制,美國(guó)憲法第三條第三款規(guī)定:只有對(duì)合眾國(guó)發(fā)動(dòng)戰(zhàn)爭(zhēng),或投向它的敵人,予敵人以協(xié)助及方便者,方構(gòu)成叛國(guó)罪。賄賂罪既指給予賄賂又指接受賄賂,現(xiàn)在美國(guó)大多數(shù)的州已將其列為重罪。重罪和輕罪是法律意義上的刑事犯罪,在政治領(lǐng)域,則無(wú)法明確界定和分類。美國(guó)著名憲法學(xué)家羅歐·伯格把政治領(lǐng)域的“重罪和輕罪”的具體內(nèi)容大體分為以下幾類:(1)不當(dāng)申請(qǐng)、使用資金;(2)濫用職權(quán);(3)讀職;(4)侵犯和蔑視國(guó)會(huì)特權(quán)等。英國(guó)的彈劾轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)在的不信任投票后,使用范圍比以前寬,包括了內(nèi)閣的施政綱領(lǐng)、方針政策等,而美國(guó)的高級(jí)官員不會(huì)因?yàn)槭┱划?dāng)或者方針錯(cuò)誤而被彈劾。三、權(quán)分立原則決定了兩國(guó)議會(huì)對(duì)政府的訴訟監(jiān)督根據(jù)英國(guó)憲法理論和習(xí)慣,對(duì)于高級(jí)官員的違法行為,下議院一名議員就可提出彈劾動(dòng)議,經(jīng)下議院2/3的議員同意和議院會(huì)議通過(guò)后,便可起草彈劾起訴書送達(dá)上議院。上議院接到起訴書后,即傳喚被彈劾人到庭,審理彈劾案。但是隨著英國(guó)內(nèi)閣責(zé)任制理論的發(fā)展和司法權(quán)的獨(dú)立,彈劾程序在實(shí)踐中顯得過(guò)于煩瑣,英國(guó)議會(huì)從1806年起廢棄這種監(jiān)督方式,代之以不信任投票程序。不信任案的通過(guò)與一般法案的通過(guò)無(wú)異,需有下議院提出并經(jīng)過(guò)三讀程序。由于議會(huì)制政體和兩黨制相結(jié)合,內(nèi)閣經(jīng)常由下院中的多數(shù)黨議員組成,執(zhí)政黨通過(guò)黨紀(jì)控制著議會(huì)的多數(shù),因此,除非執(zhí)政黨內(nèi)部分裂或執(zhí)政黨在下院的穩(wěn)定多數(shù)受到威脅,否則議會(huì)不可能通過(guò)對(duì)內(nèi)閣的不信任案。據(jù)有關(guān)學(xué)者統(tǒng)計(jì),在19世紀(jì),英國(guó)議會(huì)通過(guò)對(duì)政府的不信任案投票只發(fā)生過(guò)4例,議會(huì)通過(guò)不信任案而推翻政府的例子也十分少見(jiàn)。1979年3月,卡拉漢領(lǐng)導(dǎo)的工黨政府因?qū)⑻K格蘭和威爾士事務(wù)的管轄權(quán)實(shí)行部分下放在議會(huì)瘴到強(qiáng)烈反對(duì),反對(duì)黨提出對(duì)政府的不信任案,結(jié)果以311對(duì)310的一票之差,不信任案獲得通過(guò)。由此可見(jiàn),盡管倒閣權(quán)很少被英國(guó)下院所使用,但它仍不失為議會(huì)監(jiān)督政府的一種重要手段。而美國(guó)國(guó)會(huì)的彈劾機(jī)制,可以由任何一個(gè)公民或眾議員向眾議院提出,彈劾動(dòng)議提出后,由司法部長(zhǎng)任命一位獨(dú)立檢察官進(jìn)行調(diào)查,并向眾議院呈交報(bào)告。其后,眾議院便會(huì)安排特別委員會(huì)開(kāi)展聽(tīng)證和調(diào)查以審核有無(wú)彈劾的依據(jù)。若查明屬實(shí),委員會(huì)便會(huì)向眾議院提交彈劾理由書,再到眾議院進(jìn)行辯論,若有1/2以上議員通過(guò),則將此案交由參議院審理。審理時(shí),眾議院選出7名議員組成彈劾處理委員會(huì)作為原告,行使檢察官的職權(quán),參議院全體議員為陪審員,而被彈劾人可以親自到庭辯護(hù)。雙方公開(kāi)辯論后,參議院主席會(huì)分三次表決:(1)違法失職是否成立;(2)是否應(yīng)該免職;(3)免職后是否允許被告再任公務(wù)員。任何彈劾動(dòng)議,須要經(jīng)出席2/3多數(shù)票通過(guò)才能成立。由此可見(jiàn),英國(guó)通過(guò)不信任案的程序和一般法案通過(guò)的程序相同,而美國(guó)要彈劾高級(jí)官員則要嚴(yán)格得多。英國(guó)憲法慣例雖保留彈劾的條款,但在1806年的梅爾維爾勛爵彈劾案后就把彈劾這種方式廢棄了,取而代之的是不信任動(dòng)議。而美國(guó)由于實(shí)行三權(quán)分立原則,因此只能以彈劾作為追究違規(guī)官員的方法。不過(guò)無(wú)論是不信任動(dòng)議或是彈劾,兩者均由下議院提出,均是議會(huì)對(duì)政府進(jìn)行監(jiān)督的最后手段和保留權(quán)力,對(duì)政府官員的行為起著威懾作用。不過(guò)無(wú)可否認(rèn)的是,兩國(guó)議會(huì)要啟動(dòng)不信任動(dòng)議和彈劾機(jī)制十分困難。因此可以說(shuō),英、美兩國(guó)議會(huì)追究違規(guī)官員的不信任動(dòng)議和彈劾機(jī)制的權(quán)力和效力均相差無(wú)幾。四、對(duì)不信任投票的處理如果被彈劾者經(jīng)上院或其他法定機(jī)關(guān)確定其被彈劾行為不存在,或者無(wú)充分證據(jù)證實(shí)其存在者,審理機(jī)關(guān)應(yīng)宣告其無(wú)罪。此時(shí),被彈劾者當(dāng)然可以繼續(xù)履行其法定職務(wù),這一點(diǎn)兩個(gè)國(guó)家都相同。如果被宣告罪名成立,兩國(guó)的做法就有差異了。如果不信任案在下議院一旦通過(guò),政府要么辭職要么解散議會(huì)重新進(jìn)行選舉。根據(jù)英國(guó)憲法慣例,如果議會(huì)通過(guò)對(duì)內(nèi)閣的不信任投票或者否決政府的重要法案(如財(cái)政法案),內(nèi)閣必須總辭職。不信任投票是一把既對(duì)著政府又同時(shí)對(duì)著議會(huì)本身的雙刃劍,因?yàn)樽h會(huì)下院在提出對(duì)政府的不信任投票的同時(shí),要承擔(dān)由此可能引起的下院自身被政府解散的風(fēng)險(xiǎn)。當(dāng)然,英國(guó)的兩黨制使議會(huì)和內(nèi)閣保持了議行合一,議會(huì)一般處于支持政府的地位,這種制度使英國(guó)內(nèi)閣比實(shí)行多黨制國(guó)家的內(nèi)閣更為穩(wěn)定。除非執(zhí)政黨本身產(chǎn)生了重大分歧,或執(zhí)政黨的議員在下院?jiǎn)适Я硕鄶?shù)議席,否則議會(huì)是不可能對(duì)政府進(jìn)行不信任投票的。也就是說(shuō),議會(huì)的不信任程序只有在上述“非?！睍r(shí)期才能啟動(dòng)并奏效。然而,英國(guó)議會(huì)對(duì)彈劾當(dāng)事人的處罰更帶有刑事判決的性質(zhì),處罰方式包括處死、流放、監(jiān)禁、罰款、沒(méi)收財(cái)產(chǎn)、剝奪公民權(quán)利、不受法律保護(hù)等等。一旦被控罪行成立,當(dāng)事人就要受到處死、流放、監(jiān)禁、罰款等嚴(yán)厲懲罰。在美國(guó),當(dāng)參議院經(jīng)審理認(rèn)定被彈劾者有罪時(shí),除對(duì)被彈劾者予以撤職,或進(jìn)一步剝奪其以后擔(dān)任任何合眾國(guó)榮譽(yù)職位、委任職位或有酬金的職位的資格以外,不能對(duì)其進(jìn)行刑事審判。美國(guó)憲法第二條第四款規(guī)定:被彈劾者經(jīng)參議院判定為有罪時(shí)必須罷免其職務(wù)。對(duì)此總統(tǒng)無(wú)權(quán)頒發(fā)赦免令(第二條第二款第一項(xiàng)),但是參議院卻不一定要?jiǎng)儕Z被彈劾者的任職資格,是否剝奪參議院可以自由決定。正因?yàn)閰⒆h院的判決僅限于撤職及剝奪任職資格,所以經(jīng)彈劾被定罪者仍然可以依普通司法程序被起訴、審訊、判決和懲罰(第一條第三款第七項(xiàng))。五、彈劾權(quán)的設(shè)立具有很強(qiáng)的威懾力從西方國(guó)家彈劾制的歷史實(shí)踐來(lái)看,英國(guó)除在彈劾制度創(chuàng)立的幾百年中成功地實(shí)施過(guò)多次彈劾外,自1806年以來(lái)就不曾用過(guò),經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期的發(fā)展,這一制度的精神已融入到其責(zé)任內(nèi)閣制中,由不信任投票取代了彈劾。在19世紀(jì),英國(guó)議會(huì)通過(guò)對(duì)政府的不信任案投票也只發(fā)生過(guò)4例。美國(guó)自1789年憲法生效以來(lái),共有14名聯(lián)邦官員受到眾議院的起訴,13人受到參議院的審訊。13人中,法官9人(其中1人為大法官)、參議員1人,總統(tǒng)2人、部長(zhǎng)1人。參議院的審理結(jié)果是:9名法官中,4人被審判有罪而被免職,5人被宣布無(wú)罪;以無(wú)管轄權(quán)為由駁回對(duì)參議員的起訴;2名總統(tǒng)(安德魯。約翰遜和克林頓)和1名陸軍部長(zhǎng)被宣告無(wú)罪。法國(guó)只有1972年對(duì)篷皮杜政府的彈劾獲得了必要的多數(shù)通過(guò),自1958年至1979年的24次彈劾案中,成功率僅為