關(guān)于加強公務(wù)員激勵機制建設(shè)的思考

關(guān)于加強公務(wù)員激勵機制建設(shè)的思考

自中國實施公共服務(wù)評估體系以來，各級政府制定了相關(guān)規(guī)章制度，重視對公共服務(wù)的評估，發(fā)揮了良好的作用。特別是公務(wù)員和公務(wù)員評估規(guī)定（試行）的實施，在一定程度上完善了中國的公務(wù)員評價體系。但是,隨著社會的不斷發(fā)展,政治體制改革的不斷深入,我國公務(wù)員考核制度出現(xiàn)了一些問題。因此,為了正確發(fā)揮考核制度的激勵作用,調(diào)動公務(wù)員積極性,實現(xiàn)行政機關(guān)的廉潔高效,必須建立健全公務(wù)員考核制度。一、考核主體和考核程序規(guī)范公務(wù)員考核制度,是指國家特定機關(guān)按照法定的標(biāo)準(zhǔn)和程序,對公務(wù)員的思想品德、工作實績和工作態(tài)度等進行考察,做出評價并以此作為對公務(wù)員獎懲、培訓(xùn)、辭退及調(diào)整職務(wù)、級別和工資等依據(jù)的制度。具體而言,公務(wù)員考核制度包括以下方面:一是考核對象和考核主體?？己藢ο蠹纯己丝腕w,是指已確定公務(wù)員身份的人,包括領(lǐng)導(dǎo)成員和非領(lǐng)導(dǎo)成員。對考核對象一定時期內(nèi)履行職責(zé)的情況進行調(diào)查、核實,并依據(jù)調(diào)查核實的情況進行評價的組織機構(gòu)或責(zé)任人就是考核主體。按照管理權(quán)限對領(lǐng)導(dǎo)成員進行管理的各級黨委及其組織部門等相關(guān)的主管機關(guān)是領(lǐng)導(dǎo)成員公務(wù)員的考核主體;本機關(guān)的上級領(lǐng)導(dǎo)等負(fù)責(zé)人或本機關(guān)負(fù)責(zé)人授權(quán)的考核委員會是非領(lǐng)導(dǎo)成員公務(wù)員的考核主體。二是考核內(nèi)容。對公務(wù)員的“德、能、勤、績、廉”五個方面進行考察,重點是對工作實績的考察。三是考核方法。為了使公務(wù)員考核客觀公正,就要堅持領(lǐng)導(dǎo)考核與群眾考核相結(jié)合,定期考核與平時考核相結(jié)合,定性考核與定量考核相結(jié)合的方法。四是考核的程序?？己顺绦?qū)珓?wù)員考核制度來說至關(guān)重要,它關(guān)系到考核的公正性和科學(xué)性。公務(wù)員的考核程序一般包括目標(biāo)制定、自我評價、考核主體考察評價、公布考核結(jié)果、復(fù)議等程序。五是考核結(jié)果的處理運用。通過對考核結(jié)果的處理來實現(xiàn)對公務(wù)員的激勵、人力資源的優(yōu)化組合以及政府行政效率的提高。二、中國公務(wù)員評價的主要問題由于受到主客觀因素的影響,我國公務(wù)員考核制度存在一些問題和不足,有待進一步改善。(一)考核方法不關(guān)建立高素質(zhì)的公務(wù)員隊伍及其和諧進取的良好秩序這一考核目的,在公務(wù)員考核工作中并未得到準(zhǔn)確的把握,而人才的選拔和官員懲戒的功能在公務(wù)員的考核中被比較突出地表現(xiàn)出來。這種考核不關(guān)大多數(shù)公務(wù)員的事,將會降低他們參與考核工作的熱情。考核方法是實現(xiàn)考核目的的橋梁。我國目前主要是把平時考核和年度考核作為公務(wù)員考核的主要方法,具體考核工作中再結(jié)合其他考核方法一同進行,但從實際情況上看,還是存在一些問題:1.考核對象的不實情況定期考核因時間段過長,往往會產(chǎn)生主觀臆斷,必須輔以平時考核才能全面、完整地反映被考核對象的真實情況。但由于平時考核與職務(wù)升降、工資福利等均不直接掛鉤,因此平時考核容易被忽略,甚至根本沒有進行平時考核。2.忽視群眾評價和定量評價長期以來,定性考核與領(lǐng)導(dǎo)考核依然是考核時被采用的主要方法,卻導(dǎo)致對公務(wù)員的評價單一化、概念化。(二)考核標(biāo)準(zhǔn)不詳細(xì)《公務(wù)員法》中明確指出公務(wù)員考核的內(nèi)容是“德、能、勤、績、廉”五個方面,但這五項考核內(nèi)容太抽象,也缺乏衡量五個方面好壞的依據(jù)。如何評判道德水平的高低,以何標(biāo)準(zhǔn)衡量業(yè)務(wù)素質(zhì)的好壞,如何界定工作所產(chǎn)生的效益,等等,這些明確而非具體的規(guī)定使得考核缺乏可操作性。對于考核內(nèi)容而言,公務(wù)員考核標(biāo)準(zhǔn)是用來衡量公務(wù)員的德才和工作表現(xiàn)的,考核標(biāo)準(zhǔn)過于籠統(tǒng)是由于考核內(nèi)容不夠具體,盡管對每一方面都作了原則性的規(guī)定,但沒有設(shè)置具體詳細(xì)的標(biāo)準(zhǔn)。實際上,由于公務(wù)員的工作性質(zhì)和工作內(nèi)容上存在差別,不同層次的部門和職位之間,對工作實績等方面的考核必然無法有一個統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。在考核過程中,大多數(shù)都是憑主觀、憑經(jīng)驗,不分類別、職位進行籠統(tǒng)的考核,忽略工作實績,沒有一個詳細(xì)的標(biāo)準(zhǔn),就會造成結(jié)果的不全面和不公正,影響公務(wù)員考核的結(jié)果。(三)責(zé)任主體難以認(rèn)定考核主體單一,以領(lǐng)導(dǎo)考核為主,缺少公眾和其他主體的參與,導(dǎo)致公務(wù)員只對上負(fù)責(zé)而不對下負(fù)責(zé)。從我國現(xiàn)行公務(wù)員考核制度中的考核主體和考核方式來看,成立專門的考核委員會的做法并不普遍。對一定級別的領(lǐng)導(dǎo)成員公務(wù)員的考核雖然已經(jīng)加入了民主測評的環(huán)節(jié),但往往只是流于形式,沒有切實地進行民主測評?？己酥袥]能聽到最有發(fā)言權(quán)的人的評判聲音,嚴(yán)重影響了考核結(jié)果的權(quán)威性,導(dǎo)致考核結(jié)果失真。責(zé)任主體難以認(rèn)定現(xiàn)象的出現(xiàn),是由于缺乏明確的責(zé)任分工,公務(wù)員考核中也存在同樣的問題。由于沒有從根本上建立起相應(yīng)的監(jiān)督制約機制和責(zé)任追究制度,考核主體難以認(rèn)定被考核者的責(zé)任過錯,使得被考核者不能得到有效的監(jiān)督,以致公務(wù)員考核工作沒有真正發(fā)揮作用。(四)考核程序不規(guī)范。在具體規(guī)范而透明的考核程序是保證考核過程和考核結(jié)果客觀公正的前提,公務(wù)員考核工作必須以國家公務(wù)員管理的相關(guān)法律、法規(guī)為依據(jù),由考核主體按照規(guī)定程序進行。《公務(wù)員法》第35條雖然明確規(guī)定了考核的一般程序,但在實際考核過程中,不少單位和部門都沒有嚴(yán)格依法進行,僅僅根據(jù)主管領(lǐng)導(dǎo)的考核結(jié)果或民主測評的結(jié)果來直接確定考核等次,使得考核委員會或考核小組形同虛設(shè);考核者缺少與被考核者的溝通,導(dǎo)致雙方信息不對稱,被考核者沒有知情權(quán),只能被動地接受考核結(jié)果,導(dǎo)致無法根據(jù)考核制度的規(guī)定合理合法地申訴來維護個人的合法權(quán)益。(五)可以減少對一般考核的激勵作用現(xiàn)行的《公務(wù)員法》雖將考核等級改為優(yōu)秀、稱職、基本稱職、不稱職四個等級,但等級仍然偏少,特別是“優(yōu)秀”和“稱職”之間缺少過度等級,而且對優(yōu)秀率有嚴(yán)格的限制,使得很多工作表現(xiàn)優(yōu)良的公務(wù)員只能被歸入“稱職”等級。由于對不稱職和基本稱職的人數(shù)沒有規(guī)定比例,而被評為“基本稱職”或“不稱職”的人又很少,絕大多數(shù)也都集中在“稱職”這一等級上。這樣,“稱職”等級就包括了部分工作表現(xiàn)優(yōu)良的人和部分工作表現(xiàn)一般的人,雖然工作表現(xiàn)不同但是卻有著同樣的結(jié)果,直接影響了考核的實效,降低公務(wù)員的工作積極性?？己私Y(jié)果沒有與公務(wù)員的獎懲和職業(yè)生涯發(fā)展有效結(jié)合,出現(xiàn)考核優(yōu)秀者“輪流坐莊”的現(xiàn)象,起不到應(yīng)有的激勵和導(dǎo)向作用。一般考核被評為“稱職”等次的公務(wù)員,就可以享受與年度考核等次“優(yōu)秀”人員同等的晉升機會,也能拿到年終獎金。有的地方在現(xiàn)實考核中出現(xiàn)優(yōu)秀等次“輪流坐莊”、論資排輩的現(xiàn)象,有的單位變相將公務(wù)員考核當(dāng)成“福利政策”,按級別大小、資歷深淺依次每人定三年優(yōu)秀等次再輪換。這樣一來,考核優(yōu)秀的人員沒有享受到本應(yīng)屬于“優(yōu)秀”等級的特殊獎勵,其他人員覺得考核結(jié)果只要“稱職”就足夠了,公務(wù)員考核也就失去了應(yīng)有的作用。三、中國公務(wù)員評價體系形成的原因要解決我國公務(wù)員考核制度存在著的問題,就要繼續(xù)深化體制改革,積極探尋產(chǎn)生問題的原因并加以分析,對癥下藥。(一)黨組織和行政活動的管理“黨管干部”原則一直是我國公務(wù)員管理的基本原則。現(xiàn)實中一般來說公務(wù)員大多具有黨員身份,因此公務(wù)員往往受到黨組織和行政的雙重管理。在公務(wù)員的考核上,由于存在領(lǐng)導(dǎo)成員和非領(lǐng)導(dǎo)成員公務(wù)員考核的區(qū)分,還必須從不同的主體、方式和程序進行,這就容易出現(xiàn)混亂。在政治體制改革推進的過程中,隨著社會的不斷發(fā)展和行政工作的不斷改革,原有的規(guī)章已不能全面適應(yīng)公務(wù)員考核制度的需要,是造成公務(wù)員考核制度問題出現(xiàn)的重要原因。(二)“人治”觀念中的官本位思想政治文化對于推行公務(wù)員考核制度有著巨大的影響。我國由于受到兩千多年封建傳統(tǒng)的政治文化的影響,封建專制思想、集權(quán)思想、人治思想等被滲透到社會各處,人治管理、人情社會成為我國政治文化環(huán)境中明顯的特征。中國幾千年濃厚的官本位思想,促使人們過度看重職位的高低和領(lǐng)導(dǎo)的賞識,忽視自身綜合素質(zhì)的提高和工作績效的改善。“人治”觀念則體現(xiàn)在當(dāng)前機關(guān)中的官本位思想、機會主義和平均主義。在這樣的環(huán)境下,人際關(guān)系顯得較為重要,以主觀臆斷代替客觀的考核標(biāo)準(zhǔn)成為評價公務(wù)員的重要因素。(三)主觀性政治領(lǐng)域任何組織都必然存在于一定的社會環(huán)境當(dāng)中,會受到社會大環(huán)境的影響?！霸诿恳粋€活動著的政治體系里,都存在著一種有秩序的主觀性的政治領(lǐng)域,它使政體有了內(nèi)容,機構(gòu)有了規(guī)矩,個人行為有了社會聯(lián)系”(1)。一些公務(wù)員不重視公務(wù)員考核,原因在于一些考核規(guī)定缺乏實用性,加上優(yōu)秀等次輪流坐莊、搞平衡的做法屢見不鮮以及怕得罪人的心理的存在等等。在這樣的環(huán)境影響下,公務(wù)員考核的真實性受到了影響,甚至個別公務(wù)員為了有一個較好的考核結(jié)果而損人利己,完全曲解了公務(wù)員考核的意義。四、關(guān)于改進公務(wù)員激勵機制的對策建議針對目前我國公務(wù)員考核制度存在的問題,為了使公務(wù)員考核制度更加科學(xué)、完善,我們可以從以下幾個方面考慮,提出改進考核制度的對策建議。(一)注重個人績效的建立公務(wù)員考核首先要準(zhǔn)確把握考核的目的,設(shè)定科學(xué)合理的目標(biāo)體系,使考核工作目的清晰,在選拔人才和懲戒官員的同時,要重視公務(wù)員和諧隊伍秩序的建立,以提升公務(wù)員對考核工作的參與熱情,提高公務(wù)員整體素質(zhì)。作為自身工作結(jié)果而存在的公務(wù)員個人績效,受所在部門工作環(huán)境的影響,一定程度上也體現(xiàn)著部門的績效。當(dāng)前我國政府正致力于建設(shè)一個本質(zhì)在于更好地為人民服務(wù)、更好地關(guān)注民生、更少地干涉人民正常生活的服務(wù)型、陽光型政府,在公務(wù)員考核方面就應(yīng)始終圍繞這一目標(biāo),提高認(rèn)識。(二)細(xì)化考核、激勵約束、考核標(biāo)準(zhǔn)。以工作實績?yōu)橹行?對考核進行分“考核要素是考核內(nèi)容的細(xì)化,是考核科學(xué)性的重要體現(xiàn),如果考核要素設(shè)置得不合理,考核標(biāo)準(zhǔn)不具體,將會直接影響到考核工作的質(zhì)量。”(2)在公務(wù)員的考核內(nèi)容方面,整體檢驗公務(wù)員的“德、能、勤、績、廉”,并對五個方面進行細(xì)化規(guī)定,以工作實績?yōu)橹攸c,綜合反映公務(wù)員的思想、能力、素質(zhì)、作風(fēng),使考核更具客觀性。同時在細(xì)化考核內(nèi)容時還要注意,一些輕而易舉就可以完成的任務(wù)或是經(jīng)過努力也無法完成的任務(wù)都不能納入考核的內(nèi)容,要注重考核內(nèi)容的合理性,設(shè)定有效、可行、操作性強的考核內(nèi)容。在設(shè)定考核標(biāo)準(zhǔn)時,以職位為依據(jù)實施分類考評,根據(jù)公務(wù)員責(zé)任輕重、工作難易程度、工作性質(zhì)等要素,分類進行等級評定。標(biāo)準(zhǔn)要規(guī)范,相同層次、相同職位設(shè)定統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn),不同的層次和職位的考核標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)依據(jù)職位的特點有針對性地進行設(shè)定,避免考核標(biāo)準(zhǔn)過于抽象、籠統(tǒng)。(三)日?？己伺c定期考核相結(jié)合要實施考核主體的多元化,并明確主體責(zé)任,在保證公務(wù)員考核順利進行的同時提高政府機關(guān)的工作效率。第一,堅持領(lǐng)導(dǎo)與群眾評價相結(jié)合,突出群眾考核,鼓勵公眾參與考評。考核主體可以是與被考核對象工作和生活聯(lián)系較密切的上下級、同級和基層群眾,使考核主體多元化、層次化。第二,平時考核與定期考核相結(jié)合,突出平時考核。充分利用電腦等現(xiàn)代化電子設(shè)備對公務(wù)員每天的工作內(nèi)容、工作效果等日常工作情況進行記錄并制成公務(wù)員工作記錄表進行歸檔,等到定期考核時,這些資料就可以作為考核的一個重要依據(jù)。第三,定性考核與定量考核相結(jié)合,突出定量考核?？己藭r要以具體完成工作的數(shù)量、質(zhì)量、成效、群眾滿意度等方面為主進行考察,結(jié)合公務(wù)員自身具備的業(yè)務(wù)知識、工作態(tài)度和工作能力等情況,確?？己说姆椒茖W(xué)、合理。對于如何讓現(xiàn)行的公務(wù)員考核工作具體、全面和有實效,筆者認(rèn)為行之有效的做法之一是引入“306度考核”(3)方法?！?60度考核”方法是一種全方位多角度的考核,是由被考核者上下級、同事和服務(wù)對象等從多個角度對考核者進行評價的一種考核方式。這種方法具有較高的有效度和可信度,避免了領(lǐng)導(dǎo)層的主觀臆斷,其考核結(jié)果對于被考核者能力、水平和業(yè)績的提高有著重要作用。(四)完善考核程序考核結(jié)果是否真實、準(zhǔn)確與考核程序的設(shè)計是否科學(xué)規(guī)范直接相關(guān)?？己顺绦蜃鳛楣珓?wù)員考核制度中的一項重要內(nèi)容,一般包括個人小結(jié)、群眾評議、主管領(lǐng)導(dǎo)評語、考核委員會或考核小組的審核、部門負(fù)責(zé)人公布考核結(jié)果等固定的程序。在規(guī)范公務(wù)員考核程序的過程中,在解決考核程序的形式化的基礎(chǔ)上還要增強考核程序的透明度,使考核程序盡可能簡化,以降低考核成本、提高考核效率,建立健全公務(wù)員考核的監(jiān)督機制和反饋機制,確保考核的客觀公正?！俺绦虻墓胶侠聿粌H有利于科學(xué)考核結(jié)果的產(chǎn)生,而且有利于增強考核結(jié)果的公信度和接受度?！?4)公務(wù)員考核工作能夠繼續(xù)進行,關(guān)鍵在于要把考核結(jié)果落到實處。為確?？己私Y(jié)果的合理,正確發(fā)揮考核的導(dǎo)向和激勵作用,可考慮做如下改進:1.增加官僚評估結(jié)果的級別，可以考慮增加“特殊優(yōu)”秀”和“良好”兩個等次,讓考核結(jié)果等次的跨度不會太大。這樣既能拓展激勵范圍,更能發(fā)揮激勵作用。2.確保評估結(jié)果的合理使用切實將考核結(jié)果與工資增長掛鉤、與職務(wù)升降掛鉤、與獎懲掛鉤,重視考核結(jié)果的運用。這樣,才能真正發(fā)揮公務(wù)員考核的成效。(五)完善公務(wù)員考核的制度2007年6月1日對《公務(wù)員法》中懲罰章節(jié)的進一步規(guī)定的《行政機關(guān)公務(wù)員處分條例》頒布實施,使得相關(guān)法律更加具體,在執(zhí)行相關(guān)措施時有具體明確的法律依據(jù)?？梢?健全法律法規(guī)、完善公務(wù)員考核制度的一個有效的方法,是在《公務(wù)員法》和《公務(wù)員考核規(guī)定(