歐盟排放交易體系改革的背景、內(nèi)容與特征

歐盟排放交易體系改革的背景、內(nèi)容與特征

一、歐盟排放交易管理體系的建立碳排放申報(bào)制度起源于美國(guó)，是解決環(huán)境污染問(wèn)題的制度創(chuàng)新。在1997年底的氣候談判中,也正是由于美國(guó)的主導(dǎo),排放交易才得以被納入《京都議定書(shū)》框架中。此后,由于2001年美國(guó)宣布退出《京都議定書(shū)》,歐洲接過(guò)國(guó)際氣候行動(dòng)的領(lǐng)導(dǎo)者角色,排放交易逐漸成為歐盟各成員國(guó)的共識(shí),并很快成為歐盟應(yīng)對(duì)氣候變化不可或缺的重要政策工具和各成員國(guó)履行《京都議定書(shū)》減排承諾的最主要手段。排放交易體系得以在歐洲施行還要?dú)w因于20世紀(jì)90年代歐盟委員會(huì)始終未能就在歐盟范圍內(nèi)實(shí)施碳稅制度達(dá)成一致共識(shí)(P1)。盡管碳稅曾是歐洲減排策略的“第一選擇”,并且在當(dāng)時(shí)得到了環(huán)境經(jīng)濟(jì)學(xué)家的廣泛支持,但在政策博弈和利益相關(guān)者游說(shuō)的過(guò)程中它還是漸漸被各種冷漠、遲疑、擔(dān)憂和反對(duì)的聲音所淹沒(méi),最后被放棄。根據(jù)《京都議定書(shū)》中8%的減排承諾目標(biāo),歐盟15個(gè)成員國(guó)在1998年6月達(dá)成了一項(xiàng)《負(fù)擔(dān)分?jǐn)倕f(xié)議》(BurdenSharingAgreement,BSA),同月,歐盟委員會(huì)發(fā)布題為《氣候變化:后京都時(shí)代的歐盟戰(zhàn)略》的報(bào)告,提出應(yīng)該在2005年前建立歐盟內(nèi)部排放交易體系。2003年10月25日,2003/87/EC排放交易指令正式生效,宣布EUETS從2005年1月1日開(kāi)始正式運(yùn)行,世界上最大的跨國(guó)家、跨行業(yè)溫室氣體排放交易體系由此建立,目前規(guī)定了三個(gè)實(shí)施階段。第一階段從2005年到2007年,是試驗(yàn)性階段,主要目的是“在行動(dòng)中學(xué)習(xí)”(LearningbyDoing),為關(guān)鍵的下一階段積累經(jīng)驗(yàn),進(jìn)行必要準(zhǔn)備。該階段限排的行業(yè)主要是能源生產(chǎn)行業(yè)和能源密集型行業(yè),涉及五個(gè)部門(mén),即能源供應(yīng)(包括電力、供暖和蒸汽生產(chǎn))、石油提煉、鋼鐵、建筑材料(水泥、石灰、玻璃等)、紙漿和造紙。該階段排放量的上限被設(shè)定在6600萬(wàn)噸CO2,不包括非二氧化碳的溫室氣體。在成員國(guó)國(guó)內(nèi)法層面,國(guó)家分配方案(NAP)是歐盟排放交易體系運(yùn)行的基本前提。歐盟雖然設(shè)計(jì)了排放交易體系的結(jié)構(gòu),但各成員國(guó)的排放總量和分配給國(guó)內(nèi)各管制對(duì)象的EUA的數(shù)量,是由各成員國(guó)自己決定的。每個(gè)成員國(guó)要提交一份國(guó)家分配方案(NAP)給歐盟委員會(huì),并在其中詳細(xì)說(shuō)明相關(guān)信息。歐盟委員會(huì)對(duì)所有NAP進(jìn)行評(píng)估,以決定其是否符合EUETS法令規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)。該階段,管制對(duì)象每超標(biāo)排放1噸二氧化碳被處以40歐元的罰款。第二個(gè)階段是從2008年到2012年,該階段是實(shí)現(xiàn)歐盟各成員國(guó)在《京都議定書(shū)》中的全面減排承諾的關(guān)鍵時(shí)期,減排目標(biāo)是在2005年的排放水平上各國(guó)平均減排6.5%。從這一階段開(kāi)始,EUETS的覆蓋范圍除了歐盟的27個(gè)成員國(guó)外,還包括了歐洲經(jīng)濟(jì)區(qū)的冰島、挪威和列支敦士登三國(guó)。這一階段首次考慮將航空業(yè)納入減排管制體系。該階段強(qiáng)調(diào)并加入了儲(chǔ)備(Banking)概念,以便為EUETS帶來(lái)市場(chǎng)活力和連續(xù)性,旨在鼓勵(lì)排放者根據(jù)他們現(xiàn)實(shí)狀況和對(duì)未來(lái)碳價(jià)格的預(yù)期進(jìn)行額外減排。該階段,對(duì)超標(biāo)排放的懲罰從第一階段的40歐元/噸上升到100歐元/噸,在次年的企業(yè)排放許可配額中還要將超標(biāo)的數(shù)量予以扣除。二、歐盟碳排放交易制度改革2013-2010(一)歐盟氣候政策的變化歐盟碳排放交易制度前兩個(gè)階段的主要特點(diǎn)在于分權(quán)模式(1)以及配額的免費(fèi)發(fā)放。2008年1月23日,作為歐盟《氣候行動(dòng)和可再生能源一攬子計(jì)劃》(2)中的一部分,歐盟委員會(huì)通過(guò)了改進(jìn)和擴(kuò)大溫室氣體排放交易體系建議書(shū)(3),該建議書(shū)于2009年4月形成正式的歐盟委員會(huì)指令(即指令2009/29/EC(4))予以發(fā)布,作為對(duì)歐盟委員會(huì)2003年87號(hào)指令(Directive2003/87/EC)的修正案,從EUETS第三階段開(kāi)始實(shí)施。2007年,歐盟委員會(huì)提出了氣候能源包裹政策,進(jìn)一步展示了氣候領(lǐng)導(dǎo)者的雄心,在同年3月通過(guò)了20-20-20目標(biāo)。以新的歐盟氣候政策目標(biāo)為基礎(chǔ),利益相關(guān)者針對(duì)第三階段EUETS的改革舉行了四次會(huì)議。第一次會(huì)議,在2007年3月初舉行,集中討論“指令的范圍”以及EUETS對(duì)其他行業(yè)的擴(kuò)張。在同年4月召開(kāi)了第二次會(huì)議,集中討論強(qiáng)大的遵守和執(zhí)行問(wèn)題。同年5月末舉行了第三次會(huì)議,集中討論進(jìn)一步協(xié)調(diào)和提高可預(yù)見(jiàn)性。第四次會(huì)議在6月召開(kāi),討論了EUETS與CDM/JI相連接的問(wèn)題,以及嚴(yán)格的數(shù)量限制(P72)。最終,在2008年1月23日,歐盟委員會(huì)通過(guò)了改進(jìn)和擴(kuò)大溫室氣體排放交易體系的建議書(shū)。(二)改革的內(nèi)容1.階段涵蓋的排放量據(jù)歐盟委員會(huì)估計(jì)(5),EUETS第三階段涵蓋的排放量(已考慮到成員國(guó)將部分小型設(shè)施排除的情況)將比第二階段凈增大約6%,相當(dāng)于1.2億至1.3億噸CO2。2.覆蓋行業(yè)EUETS從2013年開(kāi)始將一些新的工業(yè)領(lǐng)域納入交易體系,包括化工業(yè)、制氨行業(yè)和鋁業(yè)等。3.酸、乙醛酸和全氟化碳的管制從2013年開(kāi)始,除CO2之外,歐盟開(kāi)始將在硝酸、乙二酸、乙醛酸生產(chǎn)中產(chǎn)生的氧化亞氮(N2O)和電解鋁行業(yè)產(chǎn)生的全氟化碳(PFCs)納入管制。全部六種溫室氣體的捕集、運(yùn)輸和地質(zhì)封存(CCS)也被涵蓋進(jìn)入該體系。4.歐盟排放總量的限制配額分配模式由第一階段和第二階段的分權(quán)模式向集權(quán)模式轉(zhuǎn)變。在第三階段,取消國(guó)家分配方案(NAP),取而代之的是歐盟范圍內(nèi)統(tǒng)一的排放總量限制。在該總量下,排放配額基于充分協(xié)調(diào)的原則分配到各個(gè)成員國(guó),而之前的歐盟排放總量實(shí)際上是各國(guó)設(shè)定排放量限制的簡(jiǎn)單加總。排放上限的設(shè)置參照第二階段發(fā)放配額數(shù)量的平均值,然后每年線性遞減1.74%(第二階段時(shí)各成員國(guó)基本上都是將總配額數(shù)量平均相等地分配到各年),這意味著第三階段可發(fā)放的配額數(shù)量將從2013年的19.74億EUA逐年遞減至2020年的17.2億EUA,每年平均配額數(shù)量為18.46億EUA,比第二階段的配額(平均每年20.8億EUA)減少了11%。5.行業(yè)內(nèi)部分性區(qū)分該階段配額分配方法逐步由免費(fèi)發(fā)放向拍賣(mài)配額方式轉(zhuǎn)變。采用拍賣(mài)方式分配配額的比例大大提高,甚至逐漸建立起“100%拍賣(mài)”的原則?！半娏π袠I(yè)”和“工業(yè)行業(yè)”之間關(guān)鍵性的區(qū)別被提出。對(duì)電力部門(mén)的免費(fèi)配額從2013年開(kāi)始取消;對(duì)于其他部門(mén),配額的拍賣(mài)比例將從2012年的20%漸漸提升到2027年的100%,拍賣(mài)的權(quán)利和所獲得的收入由各成員國(guó)擁有;但是對(duì)于一些參與全球競(jìng)爭(zhēng)的行業(yè)(如鋁業(yè)),仍然有免費(fèi)的許可配額發(fā)放,不過(guò)關(guān)于無(wú)償分配的規(guī)則必須由歐盟委員會(huì)和各成員國(guó)一致認(rèn)同,也就是說(shuō),免費(fèi)發(fā)放將逐步成為“例外”。6.u3000振興項(xiàng)目的碳信用使用對(duì)EUETS外部的減排信用抵消的使用限制將更加嚴(yán)格。歐盟委員會(huì)認(rèn)為第二階段允許使用的低成本的CER/ERU過(guò)多,不利于實(shí)現(xiàn)減排目標(biāo),因此從2013年之后,2008—2012期間所有成員國(guó)共同認(rèn)可的減排項(xiàng)目產(chǎn)生的碳信用可繼續(xù)使用(6),而對(duì)于新項(xiàng)目則只允許使用來(lái)自最不發(fā)達(dá)國(guó)家(LeastDevelopedCountries)的CER,其他發(fā)展中國(guó)家需要與歐盟簽訂相關(guān)協(xié)議才可向歐盟出口基于能效或可再生能源項(xiàng)目的減排信用。7.euets的分段協(xié)同管理在更嚴(yán)格的限制措施下,為了使受管制對(duì)象有更多的靈活性,歐盟委員會(huì)也為第三階段留下了一些空間。例如第二階段剩余的配額可以無(wú)限制地“儲(chǔ)備”到第三階段使用;允許各成員國(guó)在一定條件下將EUETS管轄范圍內(nèi)、二氧化碳排放量相對(duì)較小的小型設(shè)施排除在體系之外(7)。從第三階段開(kāi)始,儲(chǔ)備將會(huì)被允許跨期使用。8.氣候友好型技術(shù)的收入分配80%的拍賣(mài)收入將根據(jù)成員國(guó)2005年ETS排放水平進(jìn)行分配(或依據(jù)2005—2007年的水平)。10%的收入將在成員國(guó)中根據(jù)人均收入在成員國(guó)中從高到低再分配。為了加強(qiáng)對(duì)氣候友好型技術(shù)的投入和能力建設(shè),2%的收入將被分配給2005年溫室氣體排放量在基準(zhǔn)年的20%以下的國(guó)家,來(lái)自于新進(jìn)入儲(chǔ)備的3億配額用于補(bǔ)貼,以支持CCS示范項(xiàng)目和可再生能源技術(shù)示范項(xiàng)目。除此之外,引導(dǎo)成員國(guó)在歐盟和發(fā)展中國(guó)家采取措施以應(yīng)對(duì)和適應(yīng)氣候變化。(三)euets改革的核心第一,歐盟政策制定和一體化中的自由政府間主義(8)方法的運(yùn)用,主要來(lái)自于國(guó)家間談判的結(jié)果。理性的國(guó)家行為假設(shè),即各國(guó)利用被認(rèn)為最合適的手段實(shí)現(xiàn)其目標(biāo),經(jīng)濟(jì)相互依存的成本和收益是國(guó)家優(yōu)先選擇的首要決定因素;國(guó)家偏好形成的自由主義理論,國(guó)家優(yōu)先選擇的形成取決于國(guó)內(nèi)政治因素。因此,歐盟成員國(guó)的利益與優(yōu)先偏好才是理解ETS改革的關(guān)鍵點(diǎn)。歐盟政策制定的核心首要的是由各國(guó)政府決定的,并受限于國(guó)內(nèi)政治利益。這一觀點(diǎn)與超國(guó)家主義相對(duì),EUETS的改革的范圍取決于成員國(guó)改變他們的立場(chǎng)以及獲得更強(qiáng)大影響的程度,這一改革進(jìn)一步印證了自由政府間主義的方法(P77)。第二,多層次治理替代了歐盟政策制定中的國(guó)家中心主義方法。EUETS政策制定過(guò)程中,國(guó)家的角色被削弱,多種角色影響到政策的制定過(guò)程。歐盟作為超國(guó)家角色,其作用已超出國(guó)家內(nèi)部機(jī)構(gòu)所扮演的角色,體現(xiàn)了超國(guó)家機(jī)構(gòu)的影響力(P78)。第三,歐盟的外部因素的影響,使其更具外部協(xié)調(diào)性特征。自由政府間主義和多層次治理方法強(qiáng)調(diào)的都是歐盟內(nèi)部因素,而歐盟氣候政策的制定,在某種程度同樣受到國(guó)際制度的影響。歐盟在國(guó)際氣候談判中一直扮演領(lǐng)導(dǎo)性角色,EUETS的改變與國(guó)際氣候體制相一致,EUETS的改革同時(shí)也反映了國(guó)際氣候制度的需要,特別體現(xiàn)在EUETS與京都議定書(shū)所規(guī)定的清潔發(fā)展機(jī)制(CDM)和聯(lián)合履約(JI)機(jī)制的鏈接上。三、環(huán)境污染減排是一個(gè)前提作為發(fā)展中國(guó)家,盡管中國(guó)并不在《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》及《京都議定書(shū)》所確定附件一國(guó)家之列,暫時(shí)不需承擔(dān)強(qiáng)制性溫室氣體減排義務(wù),但是,作為一個(gè)負(fù)責(zé)任的發(fā)展中大國(guó),中國(guó)在發(fā)展進(jìn)程中高度重視氣候變化問(wèn)題,為應(yīng)對(duì)氣候變化做出了不懈努力和積極貢獻(xiàn)。2011年12月5日,南非德班氣候談判期間,中國(guó)代表團(tuán)團(tuán)長(zhǎng)解振華表示,中國(guó)政府可以接受有法律約束力的全球減排協(xié)議,但有五大前提:其一,必須要有《京都議定書(shū)》第二承諾期。其二,發(fā)達(dá)國(guó)家兌現(xiàn)300億美元快速啟動(dòng)資金和2020年之前每年1000億美元的長(zhǎng)期資金,盡快啟動(dòng)綠色氣候基金;對(duì)減緩和提供資金、技術(shù)轉(zhuǎn)讓的情況,要建立監(jiān)督執(zhí)行機(jī)制。其三,落實(shí)適應(yīng)、技術(shù)轉(zhuǎn)讓、森林、透明度、能力建設(shè)等方面的共識(shí),建立相應(yīng)的機(jī)制。其四,加快對(duì)各國(guó)兌現(xiàn)承諾、落實(shí)行動(dòng)情況的評(píng)估,確保2015年之前完成科學(xué)評(píng)估。其五,要堅(jiān)持“共同但有區(qū)別的責(zé)任”原則、公平的原則、各自能力的原則,確保環(huán)境的整體性,各國(guó)承擔(dān)與自己發(fā)展階段和水平相適應(yīng)的責(zé)任和義務(wù)(9)。此前,《國(guó)家“十二五”規(guī)劃綱要》已明確提出,要“合理控制能源消費(fèi)總量,明確總量控制目標(biāo)和分解落實(shí)機(jī)制,逐步建立碳排放交易市場(chǎng)”。2011年6月和10月,國(guó)家發(fā)改委明確提出選擇北京、天津、上海、重慶、廣東、湖北、深圳作為試點(diǎn)省市,開(kāi)展區(qū)域碳排放交易的試點(diǎn),并明確指出,地方碳排放交易試點(diǎn)為總量控制—交易模式試點(diǎn)。(一)中國(guó)碳排放交易的基本結(jié)構(gòu)1.建立和健全氣候變化法律體系我國(guó)于2007年正式發(fā)布了《中國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化國(guó)家方案》,明確了到2010年中國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化的具體目標(biāo)、基本原則、重點(diǎn)領(lǐng)域和政策措施。在《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十一個(gè)五年規(guī)劃綱要》中明確了減排目標(biāo),并正在著手實(shí)際履行自己應(yīng)盡的責(zé)任。2008年10月中國(guó)發(fā)布《中國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化的政策和行動(dòng)》(白皮書(shū)),明確了應(yīng)對(duì)氣候變化的戰(zhàn)略和目標(biāo),即,到2010年,實(shí)現(xiàn)單位國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值能源消耗比2005年降低20%左右,相應(yīng)減緩二氧化碳排放。2009年8月,全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)通過(guò)了《關(guān)于積極應(yīng)對(duì)氣候變化的決議》,為我國(guó)建立、健全氣候變化法律體系提供了基本依據(jù)。2009年11月25日,中國(guó)政府研究部署應(yīng)對(duì)氣候變化工作,會(huì)議決定,到2020年我國(guó)單位國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值二氧化碳排放量比2005年下降40%~45%,作為約束性指標(biāo)納入國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展中長(zhǎng)期規(guī)劃,并制定相應(yīng)的國(guó)內(nèi)統(tǒng)計(jì)、監(jiān)測(cè)、考核辦法。會(huì)議還決定,通過(guò)大力發(fā)展可再生能源、積極推進(jìn)核電建設(shè)等行動(dòng),到2020年我國(guó)非化石能源占一次能源消費(fèi)的比重達(dá)到15%左右;通過(guò)植樹(shù)造林和加強(qiáng)森林管理,森林面積比2005年增加4000萬(wàn)公頃,森林蓄積量比2005年增加13億立方米。2010年10月18日通過(guò)的《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃的建議》再次提出,把大幅降低能源消耗強(qiáng)度和二氧化碳排放強(qiáng)度作為約束性指標(biāo),有效控制溫室氣體排放。2011年3月審議通過(guò)的《“十二五”規(guī)劃綱要》規(guī)定:單位國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值能源消耗降低16%,單位國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值二氧化碳排放降低17%。主要污染物排放總量顯著減少,化學(xué)需氧量、二氧化硫排放分別減少8%,氨氮、氮氧化物排放分別減少10%。森林覆蓋率提高到21.66%,森林蓄積量增加6億立方米。2.碳市場(chǎng)的發(fā)育從歷屆國(guó)際氣候談判觀察,氣候變化議題已非單純的“環(huán)境”問(wèn)題,更包括各國(guó)在經(jīng)濟(jì)及外交上之角力。由此可推斷,目前已成為各國(guó)溫室氣體減量重要政策之一的排放交易制度,其中亦多隱含經(jīng)濟(jì)與外交層面之考量(P51)。國(guó)際間在《哥本哈根協(xié)議》時(shí)期,只是略微提到碳市場(chǎng),并未就此形成任何決議,并且,只是從減緩行動(dòng)的角度提到碳市場(chǎng),而不是將之作為發(fā)展中國(guó)家減緩行動(dòng)的資金來(lái)源。但是,到了《坎昆協(xié)議》時(shí)期,則認(rèn)同市場(chǎng)機(jī)制的作用,由《京都議定書(shū)》創(chuàng)建的市場(chǎng)機(jī)制在該協(xié)議中得到重申,以保障發(fā)達(dá)國(guó)家實(shí)現(xiàn)其承諾(P9)。及至德班會(huì)議,未來(lái)氣候制度的框架也從“議定書(shū)”轉(zhuǎn)向“公約”,自上而下的方法也由自下而上的方法所代替,并且提供了約束性激勵(lì)機(jī)制,依據(jù)相同的透明性邏輯,MRV機(jī)制(10)逐步取代公約的履行機(jī)制(P13)。碳排放交易制度除在“環(huán)境”領(lǐng)域之作用外,其功能同樣亦可延伸至“經(jīng)濟(jì)”和“外交”層面。3.碳排放交易的立法現(xiàn)狀我國(guó)開(kāi)展排放交易的實(shí)踐工作主要從控制二氧化硫排放開(kāi)始。水體污染物(主要是化學(xué)需氧物)排放權(quán)交易試點(diǎn)比較零星,2008年建立的嘉興水體污染物試點(diǎn)是一個(gè)相對(duì)比較成功的案例。2007年之后,我國(guó)污染物排放權(quán)交易的試點(diǎn)范圍有突破性的發(fā)展,主要體現(xiàn)在全國(guó)行業(yè)性的二氧化硫污染物排污權(quán)交易出現(xiàn)和流域性水體污染物排污權(quán)交易已在醞釀。在《京都議定書(shū)》生效之后,碳排放交易也開(kāi)始進(jìn)入視野,清潔發(fā)展機(jī)制的減排項(xiàng)目交易規(guī)模數(shù)量不斷上升,而2008年各地先后出現(xiàn)了多家環(huán)境交易所和碳交易平臺(tái)。我國(guó)的排放交易實(shí)踐證明,政策實(shí)施中強(qiáng)制執(zhí)行力非常重要。而至今為止,無(wú)論從國(guó)家立法還是地方立法層面,專(zhuān)門(mén)的碳排放交易類(lèi)立法僅發(fā)布了《清潔發(fā)展機(jī)制項(xiàng)目運(yùn)行管理辦法》(2011年修改),且僅為部門(mén)規(guī)章,位階較低。目前正在制定的《自愿減排交易活動(dòng)管理辦法》,被認(rèn)為是中國(guó)自愿碳市場(chǎng)在真正意義上建立起來(lái)的標(biāo)志,是規(guī)范和促進(jìn)中國(guó)國(guó)內(nèi)碳市場(chǎng)發(fā)展的強(qiáng)心針,但也尚未出臺(tái)。借鑒歐盟碳排放交易制度的經(jīng)驗(yàn),對(duì)于政策制定者而言,不論中央層面還是地方立法層面,亟待出臺(tái)總量控制模式下的碳排放交易管理辦法或地方碳排放交易管理法規(guī),為我國(guó)碳排放交易試點(diǎn)的展開(kāi)提供法律保障。(二)交易制度的設(shè)計(jì)原則,尤其要關(guān)注成本交易碳排放交易法律制度設(shè)計(jì)應(yīng)依據(jù)以下基本原則:第一,交易制度的設(shè)計(jì)應(yīng)保障環(huán)境有效性;第二,交易制度的設(shè)計(jì)應(yīng)確保成本效益;第三,交易制度的設(shè)計(jì)應(yīng)提供經(jīng)濟(jì)靈活性(P6)。碳排放交易制度設(shè)計(jì)中應(yīng)考量的基本因素(如表1所示)主要包括:1.我國(guó)碳排放交易體系的發(fā)展階段在我國(guó)碳排放交易試點(diǎn)階段,配額分配權(quán)限必然從地方開(kāi)始,法定主管機(jī)構(gòu)為地方發(fā)展與改革委員會(huì)。從歐盟排放交易的經(jīng)驗(yàn)看,配額分配從分權(quán)到集權(quán)是其發(fā)展趨勢(shì)。我國(guó)碳排放交易排放體系發(fā)展的階段可以設(shè)計(jì)為:第一,國(guó)內(nèi)碳排放交易試點(diǎn)階段。但這一階段參與的城市不亦太多,否則將導(dǎo)致資源的過(guò)度分散,在此階段應(yīng)賦予試點(diǎn)的地方行政機(jī)構(gòu)相對(duì)大的權(quán)限,依據(jù)各地方情況,進(jìn)行制度設(shè)計(jì)。第二,國(guó)家碳排放交易階段。這一階段法定管理機(jī)構(gòu)的權(quán)限應(yīng)從地方收歸中央,從分權(quán)到集權(quán),由試點(diǎn)城市,逐步轉(zhuǎn)變?yōu)槿珖?guó)范圍內(nèi)的國(guó)家排放交易體系,并統(tǒng)一交易平臺(tái)。第三,國(guó)家碳排放交易體系與EUETS和國(guó)際碳排放交易體系的鏈接階段。2.通過(guò)“協(xié)調(diào)”的方式來(lái)設(shè)定總量在EUETS設(shè)定總量時(shí),最基本的思路可以用兩個(gè)詞來(lái)概括:“靈活性”和“協(xié)調(diào)性”,在某種程度上這兩者之間還有些互相矛盾。靈活性是針對(duì)各成員國(guó)而言。由于EUETS是全球第一個(gè)真正意義上的跨國(guó)實(shí)施的排放交易體系,因此如何確保歐盟各成員國(guó)的特點(diǎn)和訴求,并能夠在該體系內(nèi)兼容并蓄,是一個(gè)引起各方廣泛關(guān)注和爭(zhēng)論的話題,從2000年的《歐盟溫室氣體排放交易綠皮書(shū)》開(kāi)始,一系列建議中都提到了各成員國(guó)要有足夠的自由度和靈活性,即由他們自行設(shè)定上限、確定本國(guó)內(nèi)的覆蓋范圍及分配配額給管制對(duì)象。同時(shí)EUETS又是一個(gè)統(tǒng)一實(shí)施的體系,它的配額可以在成員國(guó)之間自由交易;然而各國(guó)可能出于本國(guó)利益考慮而設(shè)定一個(gè)較為寬松的排放上限或?qū)δ承┊a(chǎn)業(yè)或企業(yè)的管制相對(duì)緩和,這造成了對(duì)歐盟內(nèi)部不公平競(jìng)爭(zhēng)的擔(dān)憂,即有的管制對(duì)象可能因各成員國(guó)之間管制力度的不同而傾向于遷移到強(qiáng)制減排要求較低的國(guó)家,而且這也不利于歐盟整體完成預(yù)定的減排目標(biāo)。因此從歐盟委員會(huì)的層面還要通過(guò)協(xié)調(diào)各成員國(guó)的“靈活性”使其盡量保持整體一致。成員國(guó)主要是基于兩個(gè)方面來(lái)設(shè)定總量:一是在《京都議定書(shū)》和《負(fù)擔(dān)分?jǐn)倕f(xié)議》中承諾的減排目標(biāo),二是排放量預(yù)測(cè)(EmissionProjections)。排放量預(yù)測(cè)一般針對(duì)基準(zhǔn)情景(BusinessasUsual,BAU),即假定沒(méi)有減排政策約束的情形狀態(tài),成員國(guó)需要收集大量基礎(chǔ)數(shù)據(jù)進(jìn)行模型評(píng)估和預(yù)測(cè),如經(jīng)濟(jì)活動(dòng)發(fā)展趨勢(shì)、減排趨勢(shì)、異常氣候、政策效果等。但由于EUETS第一階段開(kāi)始前的準(zhǔn)備時(shí)間不足,各國(guó)普遍缺乏建立完善的預(yù)測(cè)模型所需的相關(guān)數(shù)據(jù),再加上很多成員國(guó)基本上設(shè)定了等于或略低于BAU情景下排放量預(yù)測(cè)的配額總量(P66-67),導(dǎo)致EUETS第一階段設(shè)定的總量過(guò)高,配額供給過(guò)量。有學(xué)者(P2)曾提出EUETS與經(jīng)典“總量控制與交易”模式的一個(gè)重要區(qū)別是它在設(shè)定總量時(shí)采用了“自下而上”(Decentralized)的思想,因?yàn)樗目偭渴峭ㄟ^(guò)對(duì)25個(gè)成員國(guó)(后來(lái)增至27個(gè))各自設(shè)定的允許排放量加總而來(lái)。但EUETS的總量設(shè)定不僅僅是“自下而上”的,“自上而下”的特點(diǎn)也貫穿在這個(gè)過(guò)程中。首先,各成員國(guó)制定的國(guó)家分配計(jì)劃(NAP)必須基于歐盟委員會(huì)頒布的2003/87/EC指令(即歐盟排放交易指令)中所規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)和原則。其次,各個(gè)NAP還需提交歐盟委員會(huì)審核,經(jīng)批準(zhǔn)通過(guò)后方可生效,實(shí)際上在EUETS的第一階段,最終歐盟委員會(huì)公布的排放總量比各國(guó)提交的配額需求量的總和減少了2.2億噸。另外,可以看出歐盟委員會(huì)對(duì)“協(xié)調(diào)性”(Harmonization)越來(lái)越強(qiáng)調(diào)———EUETS從第三階段開(kāi)始將在歐盟委員會(huì)的層面統(tǒng)一設(shè)定排放總量,再基于充分協(xié)調(diào)的原則將配額分配到各個(gè)成員國(guó),取消了國(guó)家分配方案(NAP)。因此,EUETS的總量設(shè)定兼顧了成員國(guó)內(nèi)部的自由空間、靈活調(diào)整和成員國(guó)之間的充分協(xié)調(diào)、整體一致,兼顧了集中管制和分散賦權(quán)。在初期時(shí)“靈活性”體現(xiàn)得更為明顯,但之后“協(xié)調(diào)”逐漸成為主流。而這一特點(diǎn),正是我國(guó)地方碳排放交易試點(diǎn)可借鑒之處。我國(guó)地方排放交易試點(diǎn)建設(shè)中,總量分配方法也應(yīng)同時(shí)貫穿“自上而下”和“自下而上”兩種模式。在總量的分配上,我國(guó)中央對(duì)地方已規(guī)定有強(qiáng)制性節(jié)能減排指標(biāo),而基于《京都議定書(shū)》的義務(wù),我國(guó)現(xiàn)階段雖不承擔(dān)強(qiáng)制性減排義務(wù),但仍負(fù)有報(bào)告義務(wù)。因此,為了履行報(bào)告義務(wù),地方政府近幾年已開(kāi)展碳排放盤(pán)查,并向國(guó)家發(fā)改委定期報(bào)告。在總量分配上,建議設(shè)計(jì)一定的程序:首先,由地方發(fā)改委根據(jù)各地試點(diǎn)情況給出總量控制指標(biāo),建立國(guó)家層面的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn);其次,各地方試點(diǎn)一旦確立總量分配指標(biāo),需向國(guó)家發(fā)改委申報(bào)。這樣即可避免地方過(guò)量發(fā)放排放配額,中央與地方亦可相互約束,避免產(chǎn)生分配過(guò)程中的尋租行為,也可相對(duì)保障公平性和靈活性。3.鼓勵(lì)企業(yè)整體賦權(quán),調(diào)整分配方式排放配額的分配方法可以分為兩種:有償分配和無(wú)償發(fā)放。根據(jù)“污染者付費(fèi)”的基本原則,受管轄的排放設(shè)施理應(yīng)為獲得配額支付成本,也就是說(shuō)排放配額有償分配。在理論上經(jīng)濟(jì)學(xué)家們大多傾向于用公開(kāi)拍賣(mài)的方式分配配額,因?yàn)樗健⑼该鞯亟o予了所有企業(yè)獲得排放權(quán)的機(jī)會(huì),不易滋生權(quán)力尋租,而且拍賣(mài)能夠給企業(yè)釋放出一個(gè)清晰的價(jià)格信號(hào),即排放會(huì)造成成本,從而迫使企業(yè)投資減排措施、有效減少環(huán)境危害。然而,有償分配的方式增加了企業(yè)的直接支出,容易引起企業(yè)抵觸或逃避排放交易體系。鑒于我國(guó)現(xiàn)階段經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)峰值還遠(yuǎn)未到達(dá),減排成本過(guò)高,借鑒EUETS初期分配方法,初期以主體免費(fèi)分配配合少量拍賣(mài)方式刺激市場(chǎng)的形成更為合適。一些國(guó)有壟斷性較強(qiáng)且不參與國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)的行業(yè),如電力行業(yè)可采用拍賣(mài)方式,未來(lái)隨著排放交易階段的深入,逐步擴(kuò)大拍賣(mài)行業(yè)范圍和拍賣(mài)比例。4.將上升到上游,逐漸擴(kuò)展到下游管制行業(yè)的確定涉及責(zé)任點(diǎn)的界定問(wèn)題,將排放源從上游一直向下游切分,可依此分為上游、中上游、上中下游等不同的方法。管制行業(yè)的確定與產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力息息相關(guān)。歐盟排放交易體系的初期分配為中上游,到第二階段才逐步擴(kuò)展到航空業(yè),第三階段才開(kāi)始將一些新的工業(yè)體系納入交易體系(如圖1所示)。建議在國(guó)內(nèi)排放交易市場(chǎng)建立初期,以納入中上游行業(yè)管制范圍為宜。這種責(zé)任點(diǎn)從上游向中游推進(jìn)的做法,優(yōu)點(diǎn)在于:第一,涵蓋了主要的排放者,既可激發(fā)市場(chǎng)流動(dòng)性,又不至于對(duì)產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力產(chǎn)生重大沖擊,且可為未來(lái)管制行業(yè)之?dāng)U展累積經(jīng)驗(yàn);第二,管制單位集中在大企業(yè),廠商數(shù)目較少,交易及行政成本較低。其缺點(diǎn)在于,第一,未納入中小企業(yè)及未來(lái)碳排放增長(zhǎng)較快的交通業(yè)及建筑業(yè),可能產(chǎn)生碳泄露的風(fēng)險(xiǎn);第二,可能增加廠商之盤(pán)查及驗(yàn)證成本。但中小企業(yè)、交通業(yè)與建筑業(yè)由于排放源較分散,為前期盤(pán)查大幅增加難度及行政成本,排放交易初期不易納入。5.分配過(guò)程中的參與者四、euets的立法背景現(xiàn)今的國(guó)