中小型飲食娛樂服務(wù)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)審批過程中亟待解決的問題

歡迎閱讀本文檔，希望本文檔能對(duì)您有所幫助!歡迎閱讀本文檔，希望本文檔能對(duì)您有所幫助!感謝閱讀本文檔，希望本文檔能對(duì)您有所幫助感謝閱讀本文檔，希望本文檔能對(duì)您有所幫助歡迎閱讀本文檔，希望本文檔能對(duì)您有所幫助!感謝閱讀本文檔，希望本文檔能對(duì)您有所幫助中小型飲食娛樂服務(wù)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)審批過程中亟待解決的問題摘要。本文提出了目前南京市中小型飲食娛樂服務(wù)業(yè)建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)審批過程中存在的一些問題，并就如何解決這些問題提出建議。隨著產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，城市市區(qū)飲食娛樂服務(wù)業(yè)發(fā)展勢(shì)頭迅猛，為繁榮經(jīng)濟(jì)、方便群眾生活、提供就業(yè)機(jī)會(huì)作出了貢獻(xiàn)。但是以油煙、噪聲為代表的飲食娛樂服務(wù)業(yè)污染有蔓延趨勢(shì)，為數(shù)不少的新建飲食娛樂服務(wù)項(xiàng)目存在選址不當(dāng)、環(huán)境保護(hù)措施落實(shí)不力的問題，造成群眾信訪投訴，引發(fā)環(huán)境糾紛，困擾飲食娛樂服務(wù)業(yè)健康發(fā)展?，F(xiàn)行飲食娛樂服務(wù)項(xiàng)目環(huán)保審批依據(jù)《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》第十三條第一款指出?！敖ㄔO(shè)污染環(huán)境的項(xiàng)目，必須遵守國(guó)家建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理的規(guī)定”；《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》、《南京市飲食娛樂服務(wù)企業(yè)環(huán)境保護(hù)管理辦法》以及國(guó)家環(huán)?？偩?，省、市環(huán)境保護(hù)廳、局等職能部門制定的一系列規(guī)范性文件，對(duì)各級(jí)環(huán)保部門審批飲食娛樂服務(wù)項(xiàng)目做了具體規(guī)定。國(guó)家對(duì)建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)審批實(shí)行分類管理。根據(jù)項(xiàng)目可能產(chǎn)生的污染及對(duì)環(huán)境影響的大小，要求在項(xiàng)目建設(shè)前報(bào)批《環(huán)境影響報(bào)告書》、《環(huán)境影響報(bào)告表》或《環(huán)境影響登記表》。國(guó)家環(huán)保總局發(fā)布的《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)分類管理名錄》，要求位于“敏感區(qū)”（如人口密集區(qū)）的飲食娛樂服務(wù)業(yè)報(bào)批《環(huán)境影響報(bào)告表》，位于“非敏感區(qū)”的報(bào)批《環(huán)境影響登記表》，并落實(shí)污染防治措施?！董h(huán)境影響報(bào)告表》由建設(shè)單位（業(yè)主）委托有資質(zhì)的環(huán)境影響評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)編制，《環(huán)境影響登記表》可由建設(shè)單位（業(yè)主）自行填報(bào)。存在問題1.選址不當(dāng)。選址不當(dāng)是造成新建飲食娛樂服務(wù)項(xiàng)目污染擾民的最主要因素。投資者（業(yè)主）、政府管理部門、公眾對(duì)項(xiàng)目選址有各不相同的要求，不同的管理部門對(duì)項(xiàng)目選址也有不同的考慮。業(yè)主考慮經(jīng)營(yíng)效益，管理者要求符合本部門的規(guī)定，公眾希望既方便生活又遠(yuǎn)離污染。目前沒有建立有效的機(jī)制把三者統(tǒng)一起來，也沒有環(huán)保法規(guī)明確規(guī)定城市市區(qū)哪些區(qū)域不得興建飲食娛樂服務(wù)項(xiàng)目，使得相當(dāng)多的項(xiàng)目“先天不足”，即使建設(shè)了污染防治設(shè)施也難以避免污染擾民。據(jù)鼓樓區(qū)環(huán)保局2021年3月對(duì)該區(qū)922家飲食娛樂服務(wù)企業(yè)所做的調(diào)查，有737家位于居民密集區(qū)，占80%，經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所位于居民樓內(nèi)或緊鄰居民樓的626家，占68%。國(guó)家環(huán)境保護(hù)局、國(guó)家工商行政管理局1995年2月發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)飲食娛樂服務(wù)企業(yè)環(huán)境管理的通知》，規(guī)定“在居民樓內(nèi)不得興辦產(chǎn)生噪聲污染的娛樂場(chǎng)點(diǎn)、機(jī)動(dòng)車修配廠及其它超標(biāo)準(zhǔn)排放噪聲的加工廠”，“禁止在居民區(qū)內(nèi)興辦產(chǎn)生惡臭、異味的修理業(yè)、加工業(yè)等服務(wù)業(yè)”，“嚴(yán)格限制在無排水管網(wǎng)處興辦產(chǎn)生和排放污水的飲食服務(wù)業(yè)”；南京市環(huán)保局1999年3月發(fā)布的《南京市飲食娛樂服務(wù)業(yè)建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理實(shí)施辦法》第四條指出：“在集中住宅和教學(xué)區(qū)內(nèi)、非鄰街的第二層以上為居民住宅的多層和高層樓內(nèi)、以及城市規(guī)劃不得興辦飲食娛樂服務(wù)業(yè)的其它區(qū)域，不準(zhǔn)建設(shè)飲食娛樂服務(wù)業(yè)項(xiàng)目”。這兩個(gè)規(guī)范性文件一是效力等級(jí)比較低，二是對(duì)城市市區(qū)飲食娛樂服務(wù)業(yè)（尤其是餐飲業(yè)）并沒有起到實(shí)質(zhì)性的限制作用。比如，“在居民樓內(nèi)不得興辦產(chǎn)生噪聲污染的娛樂場(chǎng)點(diǎn)、機(jī)動(dòng)車修配廠及其它超標(biāo)準(zhǔn)排放噪聲的加工廠”，換句話說，只要不產(chǎn)生“噪聲污染”就可以興辦。根據(jù)《中華人民共和國(guó)環(huán)境噪聲污染防治法》第二條第二款，所謂“環(huán)境噪聲污染”，是指“所產(chǎn)生的噪聲超過國(guó)家規(guī)定的環(huán)境噪聲排放標(biāo)準(zhǔn)，并干擾他人正常生活、工作和學(xué)習(xí)的現(xiàn)象”。在樓內(nèi)建設(shè)的“娛樂場(chǎng)點(diǎn)”是否會(huì)產(chǎn)生噪聲污染，只有項(xiàng)目建成并運(yùn)行才能得到最終答案，因此這一規(guī)定并不能限制項(xiàng)目的選址；再比如，“在集中住宅和教學(xué)區(qū)內(nèi)、非鄰街的第二層以上為居民住宅的多層和高層樓內(nèi)、以及城市規(guī)劃不得興辦飲食娛樂服務(wù)業(yè)的其它區(qū)域，不準(zhǔn)建設(shè)飲食娛樂服務(wù)業(yè)項(xiàng)目”，什么是“集中住宅”。如何理解“集中住宅與非鄰街的第二層以上為居民住宅的多層和高層樓”的關(guān)系，“鄰街”的“集中住宅”能否興辦飲食娛樂服務(wù)業(yè)項(xiàng)目。非鄰街的第三層（或第四層……）以上為居民住宅的多層和高層樓內(nèi)能否興辦?！敖帧钡母拍钍鞘裁础Ｊ侵饕傻肋€是小區(qū)步行街。由于存在這些疑問，該條款限制飲食娛樂服務(wù)項(xiàng)目選址的作用就打了折扣，環(huán)保部門審批時(shí)也難以掌握。2.環(huán)境保護(hù)審批滯后。國(guó)家規(guī)定建設(shè)飲食娛樂服務(wù)項(xiàng)目執(zhí)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度（《建設(shè)項(xiàng)目管理?xiàng)l例》，1998年11月29日，國(guó)務(wù)院令第253號(hào)第六條），中小型飲食娛樂服務(wù)項(xiàng)目編制《環(huán)境影響報(bào)告表》或填報(bào)《環(huán)境影響登記表》，環(huán)保行政主管部門對(duì)《環(huán)境影響報(bào)告表》（《環(huán)境影響登記表》）提出審批意見。環(huán)境影響評(píng)價(jià)是對(duì)建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施后可能對(duì)環(huán)境造成的影響進(jìn)行預(yù)測(cè)和估計(jì)，并就項(xiàng)目建設(shè)、污染防治提出建議。環(huán)境影響評(píng)價(jià)的目的是為了預(yù)防污染，應(yīng)在項(xiàng)目籌備階段開展。但是現(xiàn)實(shí)情況不盡人意，大部分辦理“環(huán)境影響評(píng)價(jià)”審批的中小型飲食娛樂服務(wù)項(xiàng)目往往是在開工建設(shè)甚至接近竣工才進(jìn)行，大量建設(shè)資金已經(jīng)投入，此時(shí)環(huán)境影響評(píng)價(jià)已經(jīng)失去了“預(yù)測(cè)和估計(jì)”的作用，環(huán)保部門對(duì)《環(huán)境影響報(bào)告表》進(jìn)行審批時(shí)項(xiàng)目建設(shè)已既成事實(shí)。目前沒有有效的機(jī)制使環(huán)保部門在飲食娛樂服務(wù)項(xiàng)目籌備階段即可介入，環(huán)保部門也無從了解有多少項(xiàng)目正在準(zhǔn)備建設(shè)。2021年5月國(guó)家環(huán)?？偩帧?guó)家工商行政管理總局聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于加強(qiáng)中小型建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理工作有關(guān)問題的通知》，規(guī)定“需要辦理營(yíng)業(yè)執(zhí)照的，應(yīng)當(dāng)在辦理營(yíng)業(yè)執(zhí)照前報(bào)批建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響報(bào)告書、環(huán)境影響報(bào)告表或者環(huán)境影響登記表”；江蘇省環(huán)境保護(hù)廳、江蘇省工商行政管理局2021年12月《關(guān)于轉(zhuǎn)發(fā)的通知》（蘇環(huán)管[2021]191號(hào)）明確指出“未經(jīng)環(huán)保部門同意，工商部門不予辦理營(yíng)業(yè)執(zhí)照”。這兩個(gè)文件促進(jìn)和強(qiáng)化了工商與環(huán)保部門的溝通與協(xié)調(diào)，提高了中小型飲食娛樂服務(wù)項(xiàng)目環(huán)保“審批率”，但并沒有從根本上解決“源頭控制”的問題，建設(shè)單位（業(yè)主）在辦理工商執(zhí)照時(shí)項(xiàng)目選址往往已經(jīng)確定，購房租房手續(xù)辦理完畢，有的已經(jīng)開工建設(shè)甚至開業(yè)經(jīng)營(yíng)。3.飲食娛樂服務(wù)建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)審批公眾參與的程序及公眾意見的法律地位不明確?！督ㄔO(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》第十五條規(guī)定：“建設(shè)單位編制環(huán)境影響報(bào)告書，應(yīng)當(dāng)依照有關(guān)法律規(guī)定，征求建設(shè)項(xiàng)目所在地有關(guān)單位和居民的意見”。南京市為了加大對(duì)飲食娛樂服務(wù)業(yè)項(xiàng)目審批管理力度，將屬于編制“環(huán)境影響報(bào)告表”的飲食娛樂服務(wù)業(yè)項(xiàng)目納入“實(shí)行公眾參與”范疇。《南京市飲食娛樂服務(wù)業(yè)建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理實(shí)施辦法》第三條：“在周邊已建住宅的混合區(qū)、未設(shè)計(jì)餐飲業(yè)功能的高層商住樓等環(huán)境敏感區(qū)域內(nèi)建設(shè)飲食娛樂服務(wù)業(yè)項(xiàng)目，必須實(shí)行公眾參與。其中餐飲業(yè)項(xiàng)目，應(yīng)征求住戶的意見”。但是如何實(shí)行飲食娛樂服務(wù)業(yè)建設(shè)項(xiàng)目公眾參與。公眾填寫《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)公眾意見征詢表》需要對(duì)項(xiàng)目情況有所了解，誰負(fù)責(zé)向公眾客觀介紹擬建項(xiàng)目概況。誰負(fù)責(zé)發(fā)放、回收《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)公眾意見征詢表》。征求多大范圍內(nèi)公眾意見。環(huán)保行政主管部門在審批項(xiàng)目時(shí)如何對(duì)待公眾參與意見。這些問題亟待解決。目前實(shí)踐中還存在這樣幾個(gè)問題，一是建設(shè)單位自行發(fā)放及回收《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)公眾意見征詢表》，可信度不高；二是“公眾參與”與環(huán)境影響評(píng)價(jià)脫節(jié)，甚至《環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告表》編寫完畢，《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)公眾意見征詢表》還未收集，公眾意見不能在環(huán)境影響評(píng)價(jià)中得以反映。4.環(huán)境影響評(píng)價(jià)的不足。由于目前飲食娛樂服務(wù)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)主要是基于環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、污染物排放標(biāo)準(zhǔn)、總量控制標(biāo)準(zhǔn)等技術(shù)因素、自然因素，主要考慮項(xiàng)目對(duì)自然環(huán)境的影響，以污染物“達(dá)標(biāo)”排放為目標(biāo)，評(píng)價(jià)過程中對(duì)社會(huì)因素考慮不夠（如上述的公眾參與與環(huán)評(píng)脫節(jié)），對(duì)項(xiàng)目可能產(chǎn)生的社會(huì)環(huán)境影響沒有進(jìn)行認(rèn)真的“評(píng)價(jià)”。從理論上講，以目前的經(jīng)濟(jì)技術(shù)條件，飲食娛樂服務(wù)項(xiàng)目可以做到達(dá)標(biāo)排放，所以很鮮見環(huán)境影響評(píng)價(jià)結(jié)論是否定的。但是“達(dá)標(biāo)”就不擾民了嗎。達(dá)標(biāo)不是零排放。再者，有些擾民因素是沒有排放標(biāo)準(zhǔn)的，比如加工食物時(shí)產(chǎn)生的氣味。因此通過環(huán)境影響評(píng)價(jià)的飲食娛樂服務(wù)項(xiàng)目擾民糾紛并不少見。建議與對(duì)策1.制定市、區(qū)兩級(jí)飲食娛樂服務(wù)業(yè)發(fā)展規(guī)劃。在城市發(fā)展總體規(guī)劃框架下，制定市、區(qū)飲食娛樂服務(wù)業(yè)發(fā)展規(guī)劃。各區(qū)建設(shè)若干飲食娛樂服務(wù)商業(yè)街或商業(yè)中心，相對(duì)集中管理，強(qiáng)調(diào)合理布局，避免“遍地開花”；逐步消除經(jīng)營(yíng)單位與居民住宅相混雜的情況，引導(dǎo)飲食娛樂服務(wù)業(yè)健康發(fā)展。2.修訂《南京市飲食娛樂服務(wù)企業(yè)環(huán)境保護(hù)管理辦法》（南京市政府令[1997]133號(hào)）。（1）增加對(duì)飲食娛樂服務(wù)業(yè)項(xiàng)目選址的限制，明確規(guī)定住宅樓、未設(shè)計(jì)餐飲娛樂等功能的高層商住兩用樓內(nèi)不準(zhǔn)建設(shè)飲食娛樂服務(wù)項(xiàng)目。（2）規(guī)定在人口密集區(qū)、文教區(qū)、黨政機(jī)關(guān)集中辦公地點(diǎn)、療養(yǎng)地、飲用水源保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、自然保護(hù)區(qū)等“環(huán)境敏感區(qū)”內(nèi)建設(shè)飲食娛樂服務(wù)項(xiàng)目實(shí)行公眾參與，從嚴(yán)審批。（3）明確規(guī)定中小型飲食娛樂服務(wù)項(xiàng)目未經(jīng)環(huán)保部門審批同意，工商管理部門不予辦理營(yíng)業(yè)執(zhí)照。（4）規(guī)定建設(shè)單位報(bào)批《環(huán)境影響報(bào)告表》（或《環(huán)境影響報(bào)告表》）時(shí)同時(shí)提交污染治理方案、污染治理設(shè)施定做或訂購合同。3.制定公眾參與程序。由省或市環(huán)境保護(hù)行政主管部門制定中小型飲食娛樂服務(wù)項(xiàng)目審批公眾參與執(zhí)行程序。明確開展公眾參與應(yīng)在項(xiàng)目籌備階段，由建設(shè)單位（業(yè)主）委托有資質(zhì)的環(huán)境影響評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)開展公眾意見征詢，受委托的環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)根據(jù)環(huán)保法規(guī)、項(xiàng)目可能產(chǎn)生的影響確定公眾意見征詢范圍，并將意見作為環(huán)境影響評(píng)價(jià)的依據(jù)之一。建立意見反饋機(jī)制，對(duì)公眾意見不采納的應(yīng)及時(shí)告知被征詢?nèi)?，做好解釋工作。建立仲裁機(jī)構(gòu)，處理公眾意見與環(huán)評(píng)結(jié)論不合而產(chǎn)生的爭(zhēng)議。4.加強(qiáng)源頭控制。城市市區(qū)中小型飲食娛樂服務(wù)項(xiàng)目大多建在商住樓甚至住宅樓內(nèi)。房產(chǎn)管理部門應(yīng)加強(qiáng)門面房管理，房屋售租合同應(yīng)載明房屋用途，擬建飲食娛樂服務(wù)項(xiàng)目的，必須符合規(guī)劃、環(huán)保等要求。新建未設(shè)計(jì)餐飲、娛樂等功能的多層、高層住宅及商住樓不得建設(shè)飲食娛樂項(xiàng)目。建設(shè)單位（業(yè)主）在辦理飲食娛樂服務(wù)項(xiàng)目環(huán)保審批時(shí)應(yīng)提供購（租）房合同（協(xié)議）、房屋原設(shè)計(jì)使用方案或有關(guān)部門出具的房屋用途證明。結(jié)語飲食娛樂服務(wù)業(yè)在我市經(jīng)濟(jì)發(fā)展中占有重要地位。加強(qiáng)飲食娛樂服務(wù)建設(shè)