農(nóng)村社會(huì)管理創(chuàng)新與政府職能轉(zhuǎn)變研究

農(nóng)村社會(huì)管理創(chuàng)新與政府職能轉(zhuǎn)變研究

一、基層弱治理的目標(biāo)取向社會(huì)管理創(chuàng)新是指以下幾點(diǎn)。為了維護(hù)社會(huì)秩序，促進(jìn)社會(huì)和諧，銷售手段和社會(huì)組織采取了多種措施，通過(guò)傳統(tǒng)的管理理念和管理機(jī)制的改革，建立了新的社會(huì)管理機(jī)制和制度，以實(shí)現(xiàn)以下幾點(diǎn)社會(huì)管理的新目標(biāo)活動(dòng)或這些活動(dòng)的過(guò)程?！吨泄仓醒腙P(guān)于構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)若干重大問(wèn)題的決定》提出,要“健全黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與的社會(huì)管理格局,在服務(wù)中實(shí)施管理,在管理中體現(xiàn)服務(wù)?！薄稕Q定》提出要寓管理于服務(wù)之中,這一要求,一方面使社會(huì)管理創(chuàng)新的內(nèi)涵得到了極大豐富;另一方面,也對(duì)政府在社會(huì)管理創(chuàng)新中的職能提出了進(jìn)一步的界定,即進(jìn)行社會(huì)管理創(chuàng)新,要求政府必須切實(shí)轉(zhuǎn)變自身職能,從以往的以“管制”為特征的傳統(tǒng)管理模式轉(zhuǎn)為以“治理”為特征的現(xiàn)代管理模式,把政府建設(shè)成為“公共服務(wù)型”政府。加強(qiáng)社會(huì)管理創(chuàng)新不僅是我國(guó)建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義的重大舉措,而且是我國(guó)構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的重要戰(zhàn)略部署,對(duì)于實(shí)現(xiàn)社會(huì)的和諧穩(wěn)定發(fā)展具有重要意義。其中,加強(qiáng)農(nóng)村社會(huì)管理創(chuàng)新又具有特別重要的意義。這是因?yàn)?農(nóng)村人口目前仍占我國(guó)人口相當(dāng)大的比重,農(nóng)村社會(huì)是中國(guó)社會(huì)的基礎(chǔ),農(nóng)村社會(huì)管理是整個(gè)社會(huì)管理的重要組成部分。而在農(nóng)村社會(huì)管理中,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府直接面向農(nóng)村和農(nóng)民,是農(nóng)村公共服務(wù)的直接提供者。因而,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府能否切實(shí)轉(zhuǎn)變自身職能,能否切實(shí)擔(dān)當(dāng)起提供公共服務(wù)的責(zé)任、擔(dān)當(dāng)起社會(huì)管理創(chuàng)新的重任,在很大程度上決定著農(nóng)村社會(huì)管理創(chuàng)新的狀況。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府轉(zhuǎn)變職能的目標(biāo)就是應(yīng)從傳統(tǒng)社會(huì)管理中的“政權(quán)經(jīng)營(yíng)者”轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣?huì)管理創(chuàng)新中的“社會(huì)治理者”。“社會(huì)治理者”的提出是基于社會(huì)管理創(chuàng)新理論與治理理論的高度契合。第一,治理是指在一定的社會(huì)領(lǐng)域范圍內(nèi),包括政府和非政府組織等在內(nèi)的公共機(jī)構(gòu)為了滿足社會(huì)公眾需求,運(yùn)用權(quán)威維持公共秩序的活動(dòng)。從價(jià)值目標(biāo)上來(lái)講,治理就是為了最大程度地增進(jìn)社會(huì)公眾的公共利益。因而,社會(huì)管理創(chuàng)新理論與治理理論的目標(biāo)取向一致,即都是以增進(jìn)公共利益、滿足公共需要為目標(biāo)。第二,社會(huì)管理創(chuàng)新與治理都強(qiáng)調(diào)社會(huì)管理主體或治理主體的多元化。社會(huì)管理創(chuàng)新要求形成黨委、政府、社會(huì)以及公眾多元主體協(xié)調(diào)配合的格局。而治理理論也強(qiáng)調(diào)政府、非政府組織以及公民的合作,強(qiáng)調(diào)治理主體的多元化,“建構(gòu)的是多主體合作共治的多中心治理結(jié)構(gòu)”(1)。因而,政府作為社會(huì)管理創(chuàng)新的主體,同時(shí)也是社會(huì)治理的最主要主體。本文以“社會(huì)治理者”界定社會(huì)管理創(chuàng)新視域下鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的角色,即把鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府定義為社會(huì)管理創(chuàng)新的主體,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是公共服務(wù)的提供者和公共利益的增進(jìn)者,其職能和目標(biāo)就是應(yīng)該最大限度地增進(jìn)人民群眾的公共利益而非“經(jīng)營(yíng)政權(quán)”、謀求自身利益?？梢哉f(shuō),本文提出“社會(huì)治理者”這一概念,體現(xiàn)了社會(huì)管理創(chuàng)新對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變的價(jià)值訴求。二、政權(quán)經(jīng)營(yíng)者楊善華等曾梳理了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“政權(quán)經(jīng)營(yíng)者”這一概念,并且將其進(jìn)一步細(xì)分為“代理型政權(quán)經(jīng)營(yíng)者”與“謀利型政權(quán)經(jīng)營(yíng)者”(2)。分別指人民公社時(shí)期和改革開放之后的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。人民公社時(shí)期的“代理型政權(quán)經(jīng)營(yíng)者”主要是指鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“代”國(guó)家經(jīng)營(yíng)。而“謀利型政權(quán)經(jīng)營(yíng)者”主要是指鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在20世紀(jì)80年代財(cái)政體制改革后,面臨生存壓力,因而開始謀求自身的經(jīng)濟(jì)利益。并且,這種謀求經(jīng)濟(jì)利益的行為隨著20世紀(jì)90年代社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革目標(biāo)的確立而進(jìn)一步增強(qiáng)。所以,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不是把主要精力用于社會(huì)公共事務(wù)的管理上,而是把經(jīng)濟(jì)活動(dòng)作為自己工作的主要內(nèi)容。實(shí)際上,無(wú)論是“代理型政權(quán)經(jīng)營(yíng)者”還是“謀利型政權(quán)經(jīng)營(yíng)者”,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府都是政權(quán)的“經(jīng)營(yíng)者”,只是表現(xiàn)出的特征不同而已。本文繼續(xù)使用“政權(quán)經(jīng)營(yíng)者”這一概念,因?yàn)樗旧戏从沉藗鹘y(tǒng)社會(huì)管理中鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行為邏輯。同時(shí)本文還將對(duì)傳統(tǒng)社會(huì)管理中鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的“經(jīng)營(yíng)”行為作進(jìn)一步探討,具體分析其“經(jīng)營(yíng)”行為產(chǎn)生的原因,而也正是這些原因在制約著鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能轉(zhuǎn)變,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府若想轉(zhuǎn)變?yōu)椤吧鐣?huì)治理者”,也必須從這些方面實(shí)現(xiàn)突破。(一)農(nóng)村的財(cái)政壓力楊善華等的研究分析了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在20世紀(jì)80年代初財(cái)政制度改革背景下,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府面臨的生存壓力。實(shí)際上,直到目前,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的這種生存壓力仍然很大,特別是原來(lái)以農(nóng)業(yè)為主要財(cái)源的鄉(xiāng)鎮(zhèn),在農(nóng)業(yè)稅取消后,由于其財(cái)政收入大幅度減少以及隨農(nóng)業(yè)稅搭車收費(fèi)的非規(guī)范性收入完全取消,因而導(dǎo)致其財(cái)政壓力大為增加。筆者在2011年曾經(jīng)對(duì)山東省WD縣的財(cái)政狀況進(jìn)行調(diào)查,截止2010年底,該縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道辦)因農(nóng)業(yè)開發(fā)、基金會(huì)轉(zhuǎn)貸、義務(wù)教育達(dá)標(biāo)、林業(yè)生產(chǎn)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等形成的債務(wù)已經(jīng)超過(guò)1億元,與當(dāng)年鄉(xiāng)鎮(zhèn)地方財(cái)政收入基本上持平。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)平均負(fù)債在600萬(wàn)元以上,有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)高達(dá)2000萬(wàn)元,已大大超出本鄉(xiāng)鎮(zhèn)當(dāng)年財(cái)政收入,并仍有繼續(xù)增長(zhǎng)的可能,這種狀況嚴(yán)重影響了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的正常運(yùn)轉(zhuǎn),鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政根本滿足不了日常辦公的需要,所以就更談不上社會(huì)公共事業(yè)的投資。在這樣的財(cái)政壓力下,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不得不把主要精力用于直接的經(jīng)濟(jì)活動(dòng),一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府喊出的口號(hào)就是:“發(fā)展是根本,投入是關(guān)鍵,招商是重點(diǎn)”,這直接導(dǎo)致了鄉(xiāng)鎮(zhèn)行為的異化。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的這種困難狀況在全國(guó)來(lái)說(shuō)是普遍的,如2008年4月,中國(guó)科學(xué)院農(nóng)業(yè)政策研究中心在全國(guó)有代表性地抽取了5個(gè)省(江蘇、四川、山西、河北、吉林)25個(gè)縣的50個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行了有關(guān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)情況的調(diào)查,截至2007年末,樣本鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)總額為4.3億元,每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)平均負(fù)債902.2萬(wàn)元(3)。即使在江蘇這樣經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的東部沿海省份,鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政狀況也不容樂(lè)觀。在江蘇省1200多個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)中,其貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)大約占總數(shù)的三分之一。2008年江蘇省貧困地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)高達(dá)14億元,平均每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)近450萬(wàn)元,如果再考慮村級(jí)債務(wù),數(shù)字恐怕還要翻一番(4)。在如此困難的財(cái)政狀況下,“保工資、保運(yùn)轉(zhuǎn)”就成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府最主要的工作,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府根本沒(méi)有心思也沒(méi)有能力去為農(nóng)民提供公共服務(wù)。造成當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政困難的主要原因,除了前文提到的取消農(nóng)業(yè)稅的影響之外,還有,一方面是我國(guó)中央政府和地方政府在基本公共服務(wù)供給中責(zé)任不清晰,在農(nóng)村義務(wù)教育、農(nóng)村公共衛(wèi)生、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面,哪些公共服務(wù)應(yīng)由中央政府負(fù)責(zé),哪些由地方政府負(fù)責(zé),在我國(guó)法律上并沒(méi)有明確的界定;另一方面,也是更為重要的一個(gè)方面就是我國(guó)現(xiàn)行財(cái)政體制設(shè)計(jì)不合理,特別是1994年分稅制改革對(duì)地方政府財(cái)政產(chǎn)生了直接的負(fù)面影響。分稅制改革后,處于政府最底層位置的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府,其分享的財(cái)政收益最少。近些年來(lái),雖然我國(guó)對(duì)于“三農(nóng)”的投入不斷增加,但其占我國(guó)財(cái)政總支出的比重仍處于較低水平。農(nóng)業(yè)稅取消后,針對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府產(chǎn)生的財(cái)政缺口,上級(jí)政府雖然也加大了對(duì)其轉(zhuǎn)移支付的力度,但鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政困難的狀況難以有根本轉(zhuǎn)變,財(cái)力不足難以彌補(bǔ)。(二)基層政府“壓力型”體制導(dǎo)致的問(wèn)題“壓力型”體制實(shí)際上是傳統(tǒng)社會(huì)管理體制的反映,集中體現(xiàn)了在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下,上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府在發(fā)展經(jīng)濟(jì)、建設(shè)民主政治、促進(jìn)社會(huì)穩(wěn)定等方面的要求。在“壓力型”體制下,因?yàn)橐粋€(gè)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)總量和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度在一定程度上代表著該地區(qū)的發(fā)展水平,也代表著官員的能力和政績(jī),因而基層政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)的工作任務(wù)最為重要,而經(jīng)濟(jì)的發(fā)展最終還要體現(xiàn)在GDP的總量以及增長(zhǎng)速度上,因而,基層政府為了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)往往不惜一切代價(jià),從而忽視了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的質(zhì)量,忽視了公共需求和公共利益。所以這種“壓力型”體制具有較多弊病。隨著科學(xué)發(fā)展觀的提出以及貫徹落實(shí),地方政府雖然改變了以往僅以GDP為核心的干部考核指標(biāo)體系,政府的公共服務(wù)職能開始被納入到考核指標(biāo)范圍之內(nèi)。但是,在基層政府的實(shí)際工作中,“壓力型”體制的作用機(jī)制并未發(fā)生根本變化,只是借“科學(xué)發(fā)展觀”之名,行“經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)至上”之實(shí),進(jìn)行“名實(shí)分離”的非正式運(yùn)作(1)。如山東省某縣,為發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì),發(fā)起了招商引資攻堅(jiān)會(huì)戰(zhàn),要求“各級(jí)各部門主要負(fù)責(zé)人全部投入到招商引資一線,日常工作由鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)或部門副職主持。”在招商引資攻堅(jiān)會(huì)戰(zhàn)活動(dòng)中,該縣把招商任務(wù)分解,“擔(dān)子”共擔(dān),各鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道辦)及部分部門在活動(dòng)期間擔(dān)起引進(jìn)兩個(gè)10億元以上項(xiàng)目的“擔(dān)子”。這種壓力型體制導(dǎo)致的一個(gè)直接結(jié)果就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的部門利益與社會(huì)公共利益的沖突。在上級(jí)政府的考核壓力下,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為了自己的部門利益,其工作必然圍繞考核內(nèi)容進(jìn)行。(三)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的公共性和政治倫理失范鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府之所以成為“政權(quán)經(jīng)營(yíng)者”,固然有其客觀因素,但不可否認(rèn)的是,政府倫理的失范和公共服務(wù)理念的缺失是重要的影響因素?！罢畟惱硎侵刚畽C(jī)關(guān)及其工作人員在角色行為中應(yīng)當(dāng)遵守、以善惡為評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)、通過(guò)社會(huì)輿論和內(nèi)心信念等起作用的行為規(guī)范的總和”(2)。政府倫理建設(shè)是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變的必然需要,對(duì)于“服務(wù)型政府”構(gòu)建具有重要意義。公共行政的本質(zhì)就在于其公共性,政府管理活動(dòng)的根本目的就是為了維護(hù)和增進(jìn)人民群眾的公共利益,政府的職責(zé)就應(yīng)當(dāng)是為全體公民提供公共服務(wù)。從公共管理的角度講,為社會(huì)公眾提供公共服務(wù)是政府獲得合法性資源的根本途徑。所以,作為行政主體的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在行使其公共權(quán)力時(shí)也應(yīng)當(dāng)遵循公共利益至上的原則,堅(jiān)持政府管理的公共性,不應(yīng)追求個(gè)人利益和部門私利。但是,根據(jù)公共選擇理論,政府官員也是“經(jīng)濟(jì)人”,人的“經(jīng)濟(jì)人”性質(zhì)不會(huì)因?yàn)槠浠顒?dòng)從經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域改為政治領(lǐng)域而改變。因而,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府官員在活動(dòng)中也會(huì)進(jìn)行按成本———收益的分析,追求經(jīng)濟(jì)收益的最大化。實(shí)際上,他們不僅僅追求經(jīng)濟(jì)收益的最大化,而且追求政治收益的最大化,其結(jié)果必然導(dǎo)致行政倫理失范的產(chǎn)生。改革開放以來(lái),雖然我們一直強(qiáng)調(diào)政府的公共責(zé)任和公共服務(wù)意識(shí),但實(shí)際上,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作人員的政府倫理建設(shè)依然比較薄弱,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所從事的大量的旨在獲得部門利益和個(gè)人利益的經(jīng)濟(jì)活動(dòng),實(shí)際上就充分表明了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及其官員行政倫理責(zé)任的缺失。因而,由于服務(wù)理念和行政倫理的缺失,作為“政權(quán)經(jīng)營(yíng)者”,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府很難積極、主動(dòng)地為社會(huì)公眾提供公共服務(wù)。三、實(shí)現(xiàn)基層社會(huì)管理創(chuàng)新和“社會(huì)治理者”的轉(zhuǎn)變實(shí)現(xiàn)社會(huì)管理創(chuàng)新,要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府從傳統(tǒng)的“政權(quán)經(jīng)營(yíng)者”轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)代的“社會(huì)治理者”。實(shí)現(xiàn)這一轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵在于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能的轉(zhuǎn)變。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能如果不能真正轉(zhuǎn)變,那么社會(huì)管理創(chuàng)新和“社會(huì)治理者”的實(shí)現(xiàn)就只能是有名無(wú)實(shí),農(nóng)村社會(huì)管理的創(chuàng)新也就不可能實(shí)現(xiàn)。針對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“政權(quán)經(jīng)營(yíng)者”行為的產(chǎn)生邏輯,“社會(huì)治理者”的實(shí)現(xiàn)應(yīng)從以下著手:(一)完善公共財(cái)政體系(二)“壓力+動(dòng)力”的轉(zhuǎn)變?cè)诳茖又普M織體制中,自上而下的“壓力型”體制的形成有其必然性,并且對(duì)于保證上級(jí)政府的工作目標(biāo)和決策意圖的實(shí)現(xiàn)也具有重要作用。但這種“壓力型”體制作為一種管理模式,它與傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)相適應(yīng),在進(jìn)行社會(huì)管理創(chuàng)新的過(guò)程中,應(yīng)當(dāng)進(jìn)行改革,把“壓力型”體制改為“動(dòng)力型”體制,在“壓力型”體制下,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的工作“壓力”來(lái)自上級(jí)政府,而在“動(dòng)力型”體制下,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的工作“動(dòng)力”來(lái)自于社會(huì)公眾,即讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在一定的動(dòng)力驅(qū)使下行使公共服務(wù)職能,實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府由被動(dòng)應(yīng)對(duì)上級(jí)政府的壓力轉(zhuǎn)向主動(dòng)為社會(huì)公眾提供公共服務(wù)。具體來(lái)說(shuō),一方面,在考核方式上,應(yīng)把上級(jí)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的“自上而下”的考核轉(zhuǎn)變?yōu)槿嗣袢罕妼?duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的“自下而上”的考核,即讓人民群眾而非上級(jí)政府對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)及工作人員的工作進(jìn)行評(píng)價(jià),這種考核向度的改變,會(huì)使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不僅有動(dòng)力、而且也必須圍繞人民群眾的需求開展工作。另一方面,在考核內(nèi)容上,應(yīng)全面落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀,摒棄“以GDP為中心”的觀念,樹立正確的發(fā)展理念,在具體的考核指標(biāo)設(shè)置上,應(yīng)突出民生指標(biāo),把農(nóng)村義務(wù)教育、農(nóng)村社會(huì)保障、農(nóng)村公共衛(wèi)生、農(nóng)村道路、農(nóng)田水利及自來(lái)水工程等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為考核重點(diǎn),降低與GDP相關(guān)的地方財(cái)政收入、招商引資等指標(biāo)所占的權(quán)重,從而使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府?dāng)[脫對(duì)GDP指標(biāo)的迷戀,從根本上減少其“經(jīng)營(yíng)”行為。(三)加強(qiáng)政府倫理構(gòu)建,建設(shè)公共服務(wù)型的社會(huì)治理者在服務(wù)型政府中,服務(wù)既是理念和信念,也是一種價(jià)值實(shí)體,是由行政主體所承載起來(lái)的價(jià)值實(shí)體,其傳輸?shù)囊?guī)則是通過(guò)公共權(quán)力的道德行使,使服務(wù)上升為行政主體不懈追求的境界(2)。因此,在社會(huì)管理創(chuàng)新的過(guò)程中,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府首先應(yīng)當(dāng)明確“社會(huì)治理者”的角色定位,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)從直接的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中退出,界定好政府與市場(chǎng)的職能邊界,明確政府不再是無(wú)所不能的“全能型政府”,而是“有限責(zé)任政府”,應(yīng)當(dāng)有所為、有所不為。同時(shí),鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)牢固樹立“公共利益至上、服務(wù)為先”的行政倫理精神,在觀念上實(shí)現(xiàn)“以官為本”向“以人為本”的轉(zhuǎn)變,改變傳統(tǒng)的單純依靠行政權(quán)力實(shí)施的單項(xiàng)度的、自上而下的垂直式的管理模式。另外,應(yīng)注重在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府中積極營(yíng)造現(xiàn)代政府的服務(wù)理念,注重鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作人員的政府倫理教育,培養(yǎng)其服務(wù)意識(shí),因?yàn)樽鳛檎ぷ鞯膶?shí)際執(zhí)行者,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作人員良好的職業(yè)道德和倫理素養(yǎng)是行使公共權(quán)力、履行公共職能、維護(hù)公共利益、提供公共服務(wù)的思想基礎(chǔ)。對(duì)于政府工作人員而言,要想擔(dān)當(dāng)起維護(hù)公共利益的責(zé)任,就必須首先確立維護(hù)公共利益的信念,如果沒(méi)有這種信念的支持,那么當(dāng)其個(gè)人利益與公共利益發(fā)生沖突的時(shí)候,他就有可能為了個(gè)人利益而放棄甚至損害公共利益。因此,在政府倫理構(gòu)建中,應(yīng)采取切實(shí)措施、通過(guò)有效的方式加強(qiáng)政府工作人員的政府倫理教育,提高他們的公共倫理素養(yǎng),為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“社會(huì)治理者”的實(shí)現(xiàn)奠定思想基