省管縣財政體制與縣級財政的減壓型

省管縣財政體制與縣級財政的減壓型

一、深化財政體制改革目前，許多科學(xué)家將區(qū)域金融困難的原因歸因于市政當(dāng)局的財政體制，并希望省、市政府的財政體制能夠幫助區(qū)域一級的金融困難。賈康,白景明(2002)認(rèn)為,有限的財政資源很難合理分配于五級政府之中,主張從財政改革與政府改革兩條路徑著手,將市和鄉(xiāng)一級政府虛化,變“五級政府”為“三級政府”,通過壓縮政府級次進(jìn)而壓縮財政級次的制度創(chuàng)新實現(xiàn)縣級財政解困。傅光明(2006)認(rèn)為省管縣財政體制可以調(diào)動縣級發(fā)展經(jīng)濟(jì)的積極性,促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展;同時減少了管理層次,省對縣的補(bǔ)助、資金、?？睢⒇斦杖胫苯永@開了市級財政,加大省級財政對縣級財政支持,從而可以緩解縣鄉(xiāng)財政困難。操世元、姚莉(2007)認(rèn)為,市管縣增加管理層次,提高行政成本,降低行政效率和管理效能;而且規(guī)模小、輻射功能弱的地級市“小馬拉大車”,不能帶動所轄縣發(fā)展,經(jīng)濟(jì)績效低;經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)雷同的市還普遍存在“吃”、“刮”、“卡”、“壓”、“擠”縣現(xiàn)象,加劇市縣矛盾和縣級財政困難。張獻(xiàn)國(2008)認(rèn)為實行“省直管”不僅意味著縮短了地方財政鏈條,簡化了地方財政層級,提高了縣級財政地位,實行省管縣的縣(市)也就獲得了與省轄市平等的財政權(quán)限。特別是浙江省一直實行省管縣的財政體制,多年來縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展良好、縣級財源充裕,似乎這些功勞主要得益于省管縣財政體制。各方面因素作用的結(jié)果導(dǎo)致對省管縣財政體制作用估計過高。本文鑒于一些學(xué)者回避考核縣級財政是否困難,簡單地把縣級財政困難當(dāng)做既定事實,本文先借鑒現(xiàn)有衡量財政困難指標(biāo)(周建元,2005),論證我國很多縣級財政確實困難;接著通過探討導(dǎo)致縣級財政困難的原因不難發(fā)現(xiàn),僅憑省管縣財政體制調(diào)整難以使縣級財政脫困;最后從病根上提出根除地方財政困難的政策建議。二、分析中國區(qū)域金融狀況(一)以總體財富最大化為目標(biāo)的財政支出結(jié)構(gòu)優(yōu)化安排市場經(jīng)濟(jì)制度就是追求價值財富極大化的制度。但人不僅需要價值財富,還需要非價值財富。把價值等同于財富的做法,是主流經(jīng)濟(jì)學(xué)把財富極端化做法的必然結(jié)果、如果全社會都追求價值財富的極大化,那么,這個社會必定是畸形的,反人性的。如果價值財富的極大化生產(chǎn)出不適合人自身生存發(fā)展的環(huán)境,那么價值就走向財富的反面。1政府作為公共利益的代表追求價值財富和非價值財富及二者的協(xié)調(diào)發(fā)展。政府公眾利益的代表,為追求社會價值和非價值財富構(gòu)成的總財富最大化,財政安排也應(yīng)以整個社會總財富最大化為目標(biāo),依據(jù)帕累托最優(yōu)標(biāo)準(zhǔn)衡量縣級財政是否困難。財政支出存在邊際效用遞減規(guī)律,假設(shè)在追求全社會財富的最大化情況下優(yōu)化資金安排就要保證每級財政最后一單位貨幣帶來的邊際社會總財富相等,即MU中央=MUi=MUij=MUijk=MUijkl。MUi:第i省級財政支出的邊際社會總財富,i是我國省級中任一個;MUij:第i省級j市級財政支出的邊際社會總財富,j是我國市級中任一個;MUijk:第i省級j市級k縣級財政支出的邊際社會總財富,k是我國縣級中任一個;MUijkl:第i省級j市級k縣l鄉(xiāng)級財政支出的邊際社會總財富,l=是我國鄉(xiāng)級中任一個。如果MUijk>MU中央,或者M(jìn)Uijk>MUi,或者M(jìn)Uijk>MUij,或者M(jìn)Uijk>MUijkl,那么第i省級j市級k縣級財政就相對存在財政困難,如果從最后一單位貨幣支出增加的社會總財富相對小的政府轉(zhuǎn)移貨幣給該政府,則社會總財富增加,就會實現(xiàn)帕累托改進(jìn),轉(zhuǎn)移規(guī)模達(dá)到MU中央=MUi=MUij=MUijk=MUijkl,就實現(xiàn)帕累托最優(yōu)——社會總財富最大,那么就不存在財政困難。然而,整個社會總財富很難衡量,財政支出的邊際社會財富更加難以測量,帕累托最優(yōu)標(biāo)準(zhǔn)的理論衡量指標(biāo)在實踐中難以發(fā)揮作用。(二)預(yù)算困難的實踐評估和評價1.地方預(yù)算困難的計量指標(biāo)周建元，2005(1)財政收入/縣級財政總支出財政資金的滿足率=本級財政收入/本級財政總支出=1-(上級財政收入/本級財政總支出)。因為,我國以中央財政資金滿足程度非常高,而且其資金滿足程度具有不斷提高的趨勢,得出我國地方財政在財力配置中的地位不斷下降、縣級財政困難不斷加大。(2)滿足比較高的資金需求財政資金只有在滿足了相對低層次的需求的基礎(chǔ)上,才能滿足比較高的資金需求。如果縣級財政部門的資金滿足層次比較低,例如縣級財政資金如能夠修建華麗的機(jī)關(guān)辦公樓,那么縣級財政就很充裕。(3)位是否困難時試把縣級財政部門作為一個消費(fèi)主體來看待時,引進(jìn)恩格爾系數(shù)這一指標(biāo)來衡量縣級財政單位是否困難。財政恩格爾系數(shù)越大,則縣級財政困難就越大,財政恩格爾系數(shù)越大,則縣級財政困難就越大。財政恩格爾系數(shù)Ⅰ=工資發(fā)放總額/財政總支出;財政恩格爾系數(shù)Ⅱ=食品開支/工資發(fā)放總額;財政恩格爾系數(shù)Ⅲ=1-實際發(fā)放的工資總額/應(yīng)發(fā)工資總額。2.評估上述測量指標(biāo)的性能上述衡量指標(biāo),在一定程度上彌補(bǔ)了當(dāng)前研究的不足,為判斷地方財政困難與否提供了依據(jù),但是其不嚴(yán)謹(jǐn)之處也很明顯。(1)政府支出責(zé)任根據(jù)選票箱理論,各級政府都盡量追求財政支出最大化,財政收入的增長很難滿足日益膨脹的財政支出需要;我國預(yù)算外和制度外財政收入的存在,政府收入游離于預(yù)算法的約束,一般預(yù)算內(nèi)財政收入規(guī)模小于預(yù)算內(nèi)財政支出;而且縣級財政資金的滿足率=本級財政收入/本級財政總支出≠1-(上級財政收入/本級財政總支出),分稅制下上級財政的資金滿足情況不能作為下級的判決依據(jù)。(2)政府官員的逆向選擇行為馬斯洛需求理論把人們的需求分成生理需求、安全需求、社交需求、尊重需求和自我實現(xiàn)需求五類,依次由較低層次到較高層次排列,由人構(gòu)成的各級財政部門對財政資金的安排層次不一定嚴(yán)格遵循以上層次。只要當(dāng)?shù)氐腉DP和招商引資的規(guī)模是考核官員政績的主要依據(jù),那么政府官員就肯定有著不同于普通民眾的效用函數(shù)。在信息不對稱的情況下,縣級政府官員為了在考核中取得較好成績,逆向選擇的結(jié)果是制定各種名目的稅收優(yōu)惠政策;不顧地區(qū)公共需求差異性將財政支出投向一些能獲得好評的項目,往往是同級政府惡性競爭導(dǎo)致財政支出結(jié)構(gòu)各地雷同,或者與上屆政府攀比想方設(shè)法標(biāo)新立異等,不遵循一般需求層次排序安排財政支出。(3)財政狀況過多如果一個地方行政機(jī)構(gòu)臃腫、人浮于事,財政供養(yǎng)人員過多,加之國家調(diào)高財政供養(yǎng)人員工資,當(dāng)然財政恩格爾系數(shù)不免很高,這樣的財政狀況即使緩解后財政支出也是低效的。(三)中國的區(qū)域金融困難更為常見1.財政支出責(zé)任。在縣本文從中西部選取部分地區(qū)加以說明。2006年,湖北省76個市區(qū)縣所有的縣級地方財政支出都遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過預(yù)算內(nèi)財政收入,總預(yù)算內(nèi)財政收入為114.88億元,總財政支出為402.6億元,平均預(yù)算內(nèi)資金滿足率為28.54%,其中新洲區(qū)最高為58%,羅田縣最低僅為2%。22007年,西部地區(qū)重慶的區(qū)縣財政預(yù)算內(nèi)自有資金自給率同樣很低,收支散點(diǎn)都靠近縱軸,普遍預(yù)算收不抵支,財政支出對轉(zhuǎn)移支付和預(yù)算外收入依賴性很強(qiáng)。有些縣甚至還存在一定規(guī)模的隱性債務(wù)。2004年末,內(nèi)蒙古自治區(qū)縣鄉(xiāng)兩級累計債務(wù)總額高達(dá)278.6億元,其中,旗縣級債務(wù)為225.2億元,占80.8%;旗縣平均負(fù)債2.2億元,縣鎮(zhèn)平均負(fù)債0.43億元。32.解決了基本公共服務(wù)很多地區(qū)財政收入不能滿足財政供養(yǎng)人員工資發(fā)放的需要,還常常出現(xiàn)拖欠工資現(xiàn)象,政府維持正常運(yùn)轉(zhuǎn)都存在困難。江西宜黃普通公務(wù)員工資存在大量被拖欠克扣的現(xiàn)象——基層公務(wù)員,拖欠多的有五六十個月沒能拿到工資,拖欠少的,普遍也有10個、8個月的工資欠著。4很多地區(qū)還存在拖欠中小學(xué)教師工資,吉林、河南、湖北、重慶、陜西等都存在不同程度的多年拖欠教師工資,有的甚至拖欠高達(dá)10年之久。很多縣連飲用水這種滿足起碼需求的公共服務(wù)都不能很好地解決,據(jù)不完全統(tǒng)計,我國農(nóng)村有3億多人飲水不安全,其中有1.9億人飲用水有害物質(zhì)含量超標(biāo),至于日常衛(wèi)生用水就更不用說。5農(nóng)村的水利設(shè)施、道路橋梁年久失修就不在話下,更別提醫(yī)療、衛(wèi)生、教育等公共服務(wù)的匱乏?？h級財政預(yù)算內(nèi)資金自給水平低,財政滿足需求層次低,加之轉(zhuǎn)移支付和負(fù)債累累才能維持“吃飯財政”,可見我國很多縣級財政確實存在嚴(yán)重的財政困難。三、分析區(qū)域一級的預(yù)算困難(一)當(dāng)前的金融體系導(dǎo)致地方資金和權(quán)力的不對稱1.現(xiàn)行的地方稅“共享”的情況1994年實行分稅制財政體制以來,我國地方稅體系日漸萎縮。1994年中央與地方的共享稅種只有3個,即增值稅、資源稅和證券交易稅,而目前“共享”稅種數(shù)量即擴(kuò)大到12個,占稅種總數(shù)的31%。6雖說從數(shù)量上看地方稅有13個稅種,占29個稅種的45%,真正屬于地方的稅種少之又少,而且還是些稅源不穩(wěn)定的稅種。特別是一些屬于地方的稅種,如固定資產(chǎn)投資方向調(diào)節(jié)稅、農(nóng)業(yè)稅、牧業(yè)稅等先后被停征,遺產(chǎn)稅尚未開征。隨著稅費(fèi)改革的深化,縣級預(yù)算外收入取得受到約束,縣級財政收入必然少而不穩(wěn)。2.各地承擔(dān)義務(wù)教育的費(fèi)用,中央地承擔(dān)義務(wù)教育的費(fèi)用,基本情況就分稅制財政體制改革以來,我國地方各級財政普遍受到來自上級的財政管制。主要表現(xiàn)為“上出政策,下出資金”,支出政策在上,資金供應(yīng)在下,上級政府制定統(tǒng)一政策,直接影響著下級支出規(guī)模和支出方向,影響著下級政府的預(yù)算平衡。義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)投入來講,目前,無論是發(fā)達(dá)國家還是發(fā)展中國家,都是由中央和地方財政共同承擔(dān)義務(wù)教育的全部或主要費(fèi)用,特別是中央政府和省級財政承擔(dān)更大責(zé)任,例如日本(1980年)中央財政承擔(dān)初、中等教育的25.4%,縣財政(相當(dāng)于中國的省)承擔(dān)67.8%;美國(1979年)聯(lián)邦承擔(dān)8.5%,州承擔(dān)40.1%;德國(1978年)聯(lián)邦承擔(dān)0.3%,州承擔(dān)74.2%。而我國目前的義務(wù)教育投入中,鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)擔(dān)78%左右,縣財政承擔(dān)約9%,省地(市)負(fù)擔(dān)約11%,而中央財政只負(fù)擔(dān)2%。7財政管制的存在,破壞了各級政府間事權(quán)劃分的基本格局,地方財政特別是縣級財政的獨(dú)立性、完整性、主動性在很大程度上受到肢解,基本處于“無財可控”的狀態(tài),更進(jìn)一步可稱之為較高層級政府的“出納”,以“委托—代理”關(guān)系,從屬于上級政府而成為“附屬物”,依靠上級政府補(bǔ)助“過日子”、“辦事業(yè)”。63.地方主導(dǎo)的轉(zhuǎn)移支付目前,我國橫向轉(zhuǎn)移支付規(guī)模太小,主要還是縱向的轉(zhuǎn)移支付?？v向轉(zhuǎn)移支付的本質(zhì)是資金的單方面的無償轉(zhuǎn)移,而不是交易或合作。目前兩種形式,一種是地方要配套資金為條件的專項轉(zhuǎn)移支付;另一種是無附加條件的一般性轉(zhuǎn)移支付。我國一般性轉(zhuǎn)移支付比重太小,而專項轉(zhuǎn)移支付比重大,但專項轉(zhuǎn)移支付需要地方有配套資金,結(jié)果變成越是富有的地方財政得到越多的轉(zhuǎn)移支付,進(jìn)一步加劇困難地方財政困境。加之在從上向下的轉(zhuǎn)移支付過程中還存在一定程度的層層刮油現(xiàn)象,對縣級財政困難無疑是雪上加霜。(二)有利于地方政府引進(jìn)外資和技術(shù)財政競爭雖在一定程度上能夠促進(jìn)地方政府的制度創(chuàng)新、改善區(qū)域經(jīng)濟(jì)環(huán)境和產(chǎn)業(yè)配套環(huán)境,有利于地方政府引進(jìn)外資和技術(shù)。但地方政府為改善地區(qū)投資環(huán)境、吸引外資、支持下崗職工再就業(yè)和促進(jìn)高新技術(shù)企業(yè)發(fā)展等相互之間常常展開惡性財政競爭,結(jié)果是削弱地方財政收入、膨脹地方財政支出規(guī)模和異化地方財政支出結(jié)構(gòu),加劇縣級財政困難程度。1.稅收優(yōu)惠競爭中被爭取資源的積極參相對的稅收優(yōu)惠可以吸引其他轄區(qū)資源的流入。改革開放以來,稅收優(yōu)惠的意義得到社會各界的認(rèn)同,縣級政府對其運(yùn)用也越來越充分。相對落后地區(qū)想要爭取到更多的資源而迅速發(fā)展本地經(jīng)濟(jì),就必須積極地參與稅收優(yōu)惠競爭。參與稅收優(yōu)惠競爭并在競爭中獲得最大化的利益,客觀上要求參與者擁有較為豐富的稅收資源,在競爭中擁有足夠的減稅空間,形成相對低的稅負(fù)吸引資源流入本地。歷史累積結(jié)果,我國的區(qū)域性稅收負(fù)擔(dān)呈現(xiàn)出“西高東低”的狀況,這和區(qū)域性經(jīng)濟(jì)發(fā)展實力表現(xiàn)出的“東高西低”的狀況正好相反,出現(xiàn)了所謂的“逆向稅負(fù)調(diào)節(jié)體制”。8稅收優(yōu)惠競爭的后果雖然減少每個參與競爭的地方的稅收收入,但是中西部發(fā)展相對滯后的地區(qū)必須減稅力度更大方能有效爭取資源。結(jié)果落后地區(qū)地方財政收入下降更多,加劇地方收支失衡和縣級財政困難。2.建設(shè)規(guī)范高?；鶎游拿鬟z產(chǎn)目前,各級政府往往出于自身的目的和利益而不嚴(yán)格按預(yù)算行事,財政的支出還是行政首長的“一支筆”審批,加之財政支出監(jiān)督機(jī)制不完善很容易,導(dǎo)致預(yù)算財政資金的亂支、挪用、浪費(fèi)等不良現(xiàn)象,給以公謀私者提供了可乘之機(jī)。一些地方政府或部門把修建豪華辦公樓當(dāng)做政績,美其名曰“展現(xiàn)地方形象”,為了“招商引資”。于是,他們不顧實際需要,大建豪華辦公大樓和樓堂館所,大興“形象工程”,濫占城鄉(xiāng)土地,辦公大樓越修越豪華,一些縣級市或區(qū)的辦公樓可以和歐洲中等國家的總統(tǒng)府相媲美。綜上所述,分稅制財政體制不完善是造成縣級財政困難的根本原因,縣級政府出于緩解財政困難目的而展開的財政惡性競爭加劇了縣級財政困難,在財政體制不作基本調(diào)整情況下縣級財政越困難越惡性競爭,形成縣級財政困難陷阱。四、簡單的省級財政體制無法解決區(qū)域一級的財政困難1.行政成本降低省管縣財政體制雖然縮小市級財政事權(quán),可能節(jié)約市級行政成本,但勢必增加省級財政管理的難度和管理的成本,省級政府行政成本很可能相應(yīng)會增加,總體而言很難降低行政成本。2.影響縣級政府之間財政競爭的主要因素在市管縣的約束下縣級政府之間的競爭還受到市級政府之間競爭對財政資金的牽制,在沒有其他配套改革的情況下縣級財政權(quán)限增加很可能導(dǎo)致縣級政府之間惡性財政競爭愈演愈烈,參與競爭的主體越來越多,競爭的參照系也相應(yīng)提高。以前是各市下轄幾縣之間的低水平低標(biāo)準(zhǔn)競爭,現(xiàn)在可能變成各省轄的眾多市和縣的惡劣競爭,各曾經(jīng)的市轄縣的稅收優(yōu)惠和財政支出的標(biāo)準(zhǔn)都向以前的省轄市看齊。3.省管縣體制“擴(kuò)權(quán)推行”,“縣級擴(kuò)權(quán)”而不是“完全增長”造成縣級財政困難的分稅制財政體制的事權(quán)和財權(quán)分配格局并沒有動搖?？h級財政還是先天的預(yù)算收入少而不穩(wěn),在財政轉(zhuǎn)移支付制度沒做調(diào)整情況下,財政支出根本就無法滿足支出責(zé)任的需要?？梢?僅憑省管縣財政體制并不能根除造成縣級財政困難的毒瘤,特別是目前多數(shù)地方在進(jìn)行省管縣財政體制試點(diǎn)時,一般都選擇經(jīng)濟(jì)實力較強(qiáng)的縣試點(diǎn),把省管縣財政體制改革與“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”畫上等號。省管縣體制希望通過避免市“刮”縣,發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì),使縣級財政擺脫困局,是“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”而不是“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”。那么欠發(fā)達(dá)的“弱縣”希望走出財政困境更加不能指望省管縣財政體制的調(diào)整。五、推進(jìn)財政體制改革基于財政領(lǐng)域的特殊性,必須通過中央政府從上向下推動財政體制改革,以弱化上級政府的行政命令干預(yù),尊重地方政府的積極性和主動性為原則,并在以下方面作出調(diào)整。1.從支出責(zé)任的部門角度確定其職能通過明確各級政府事權(quán),解決我國多級政府行政設(shè)置中越基層的政府承擔(dān)越為沉重的社會公共服務(wù)職能的困擾。應(yīng)根據(jù)公共商品的層次性理論和供給效率來劃分地方各級政府的職能從而確定其事權(quán)和支出范圍。當(dāng)公共商品的收益范圍與行政區(qū)劃不嚴(yán)格地相一致時,應(yīng)遵循職能下放原則,凡是能夠由較低一級政府行使的職責(zé)就盡量下放事權(quán)。因為基層政府更接近公共商品的消費(fèi)者,具有信息上的優(yōu)勢,能更好地了解居民的偏好。最重要的還是使各級政府間的事權(quán)劃分穩(wěn)定,將事權(quán)劃分制度化、法制化,各級政府間事權(quán)的調(diào)整也需要通過法律的程序加以規(guī)范,不得再依據(jù)行政上的權(quán)力隨意改變以保障各級政府都能獨(dú)立地行使其職權(quán),從根本上理順地方各級政府間的財政關(guān)系。2.定縣縣財政主體