PPP片區(qū)開發(fā)EPC、ABO之間如何相互轉(zhuǎn)化

隨著ppp管理庫的暫停，客戶咨詢好像都在問一類相似的問題:PPP模式和片區(qū)開發(fā)模式到底有什么區(qū)別？如何把PPP轉(zhuǎn)化為片區(qū)開發(fā)模式？轉(zhuǎn)化為F-EPC?如何把PPP轉(zhuǎn)化為ABO模式？一、PPP與片區(qū)開發(fā)的異同（一）表面技術基本相同從項目開始策劃到實施的流程，從項目工作量或者時間耗費上來看，在項目識別、可行論證、管理架構(gòu)、方案編制、項目采購、公司設立等方面，PPP和片區(qū)開發(fā)的主要工作內(nèi)容是相同的，所需的流程和時間也基本相同。PPP和片區(qū)開發(fā)的顯著差異是付款條件上的差異，將產(chǎn)業(yè)園區(qū)PPP改造成為片區(qū)開發(fā)模式的主要工作，在于對其支付相關條款的設計和修改?？傮w上來說，相比PPP,單體片區(qū)開發(fā)項目的測算要更為簡單一些，也不必履行物有所值和財政承受能力評價程序；不過，其社會資本承擔的風險要更大，與之對應的，是預期利潤率會高很多。對于剛?cè)腴T的讀者，可以暫時忽略其他復雜技術，把針對PPP修改為片區(qū)開發(fā)的過程，理解為僅有簡單的支付條款修改的過程。在PPP領域中，城鎮(zhèn)建設類PPP與片區(qū)開發(fā)模式相似度很高，易于調(diào)整,特別是產(chǎn)業(yè)園區(qū)/新城PPP,幾乎僅有付款方式存在差異。PPP模式要受到不能超出財政承受能力10%的限制，AB0模式當然不受到這種限制，理論上講，預算能夠安排就可以。這是AB0模式的主要優(yōu)點之一。與PPP模式的另一個顯著的不同，是AB0模式不必履行復雜的評審和申報程序，信息公開度的要求也不高。從這些方面上來看，PPP轉(zhuǎn)AB0的操作，具有一定的實踐意義，即：輕裝上陣，而且，節(jié)約寶貴的財承空間。（三）PPP轉(zhuǎn)化為ABO的限制條件和技術路徑pPP轉(zhuǎn)化為AB0的限制條件采用購買服務的ABO方式,必須要突破的技術障礙是購買服務的3年合同期限，我們稱之為“持續(xù)經(jīng)營”問題。解決持續(xù)經(jīng)營問題的必要前提條件是，物業(yè)本身必須具有持續(xù)經(jīng)營的基礎，一般來說應當是商業(yè)用地性質(zhì)，而且，社會資本投資人應當自己持有物業(yè)。加PP轉(zhuǎn)化為ABO的技術路徑將擬采用PPP模式的項目轉(zhuǎn)化為AB0模式操作，一般來說，首先應確認項目已經(jīng)滿足上節(jié)所述的各項基本限制條件：土地規(guī)劃用途為商業(yè)經(jīng)營性用地。然后，社會資本投資人通過招拍掛方式摘地；同時，可以附帶摘牌條件，內(nèi)容為AB0項目所包含的服務內(nèi)容，包括但不限于會展、文化、民政等方面；雙方可約定，“地方政府向社會資本投資人購買相應服務，期限3年，每年末可滾動續(xù)簽1年，當?shù)胤秸艞壻徺I服務時，社會資本投資人可以自行處置物業(yè)”。由于附帶條件，因此一般可低價摘牌，因此當?shù)胤秸?年后放棄購買服務時，相當于是向社會資本投資人支付了不續(xù)約的賠償，從而實質(zhì)上地實現(xiàn)了持續(xù)經(jīng)營。對于已經(jīng)采取PPP模式操作的項目，由于土地性質(zhì)和土地使用權人都已經(jīng)確定，不能重新組織招拍掛，因此，合規(guī)轉(zhuǎn)化為ABO模式的操作將會變得非常復雜：需要考慮到項目進展情況、建設和市場等方面的可行性，可能涉及到地性、立項等一系列的調(diào)整和修改,然后按照TOT模式去操作。當然，如果成功進行轉(zhuǎn)化了的話,好處是將會節(jié)約大量的財政承受能力空間。對于建構(gòu)筑物的處理，實際上只是一個財務問題。在ABO中，社會資本大多不向地方政府交付固定資產(chǎn)建構(gòu)筑物，但實際上，也可以交付，在財務和稅務方面計算得當即可。0PPP轉(zhuǎn)化為ABO的案例關于PPP轉(zhuǎn)化為ABO的相關內(nèi)容，能夠符合條件合規(guī)轉(zhuǎn)化為ABO購買服務模式的PPP項目少之又少，而且，這種轉(zhuǎn)化，目前我們僅在項目策劃階段實際實施過，對于已經(jīng)進入實施階段的項目，這種轉(zhuǎn)化的操作難度將會非常大。因此在實操中，管理庫外的購買服務ABO模式是很少見的，ABO模式，大多數(shù)還僅僅以片段的形式，存在于片區(qū)開發(fā)的工程建設中，本身則很難合規(guī)地獨立存在。再或者，以下面所列的違規(guī)的形式存在：（四）PPP轉(zhuǎn)化為庫外ABO的違規(guī)情形超出3年購買服務期限聲稱采取ABO模式的項目，最常見的違規(guī)類型是超出3年購買服務期限，在管理庫之外，所有的軌道交通ABO項目和特許經(jīng)營ABO項目，無一例外地都屬于這一類型的違規(guī)。承諾回購ABO項目公司股權這種掩耳盜鈴的違規(guī)類型挺詭異，大家都知道，對于地方政府承諾支付款項逐年回購基建工程的BT模式，是新增隱性債務的違規(guī)舉債行為，那么，難道地方通過承諾回購擁有基建工程的項目公司股份的方式，來實際實現(xiàn)支付所欠工程款本息的情形，就不是違規(guī)舉債了？簡直是個天大的笑話。在ppp項目的公開信息中，含有土地一級開發(fā)的園區(qū)開發(fā)類PPP項目至少有二十多個，按照它們的項目實施方案，僅對付款環(huán)節(jié)加以修改，就可以完成一個片區(qū)開發(fā)項目實施方案的初稿了。在其他方面，對于公用事業(yè)、高速軌交、文體教育等非生產(chǎn)類PPP,在庫外實施均為違規(guī)，基本不能直接修改為片區(qū)開發(fā)模式，而是需要依靠片區(qū)開發(fā)本身的生產(chǎn)性來捆綁搭售。例如，征拆建設需15億且預期土地出讓收入50億，由于收入足以覆蓋，可以捆綁搭售5-15億的其他無收益基礎設施建設內(nèi)容。（二）付款條件差異的根源在于采購屬性不同PPP和片區(qū)開發(fā)的顯著差異是付款條件上的差異，這一顯著差異的根源，產(chǎn)生于PPP和片區(qū)開發(fā)分屬于不同的政府采購類別屬性：pPP的本質(zhì)屬于政府購買服務PPP的本質(zhì)屬于一種政府敗買服務，是地方政府通過向社會資本逐年付費，以向社會資本購買高速軌交、污水垃圾處理、文化體育等方面服務的方式，相應實現(xiàn)了高速公路軌道交通、污水垃圾處理、文化體育場館等基礎設施建設的過程。與政府購買法律咨詢等服務的不同之處在于，實施ppp所實現(xiàn)的娣買族務，必須要依托于一個固定資產(chǎn)建構(gòu)筑物才能提供，而且按照交易習慣，經(jīng)過十幾或者幾十年之后,這個建筑物往往會交付給地方政府。除了“必然依賴建筑物固定資產(chǎn)”這個差異之外，PPP模式與政府購買服務的童大區(qū)別還在于：期限。PPP模式的合作期限多在10-30年左右,而政府敗買箱務合同期限則為「3年。道理也很簡單，如果不對政府敗買彼務的期限加以限制的話，就不會有人那么辛苦地做PPP了：PPP會受到財承空間等多重約束限制，而豉應娣買欣務沒什么限制。片區(qū)開發(fā)的本質(zhì)屬于政府采購工程片區(qū)開發(fā)模式的本質(zhì)屬于一種政府采原工程，要求是項目達到交付條件后就要支付主要部分款項。只有加入了產(chǎn)業(yè)導入條件，才能夠合理地將付款時間延后。PPP和片區(qū)開發(fā)模式分屬于不同采購類型的本質(zhì)差異，造成了二者在付款方式測算上的顯著差異。風險分配環(huán)節(jié)的重大差異PPP與片區(qū)開發(fā)模式在風險分配環(huán)節(jié)存在一個重大差異，即,一般來說，在PPP項目中，并不要求社會資本投資人承擔經(jīng)濟發(fā)展狀況對政府付費部分的影響。簡單的說，不論經(jīng)濟多么不景氣，只要績效考核合格了，政府付費是不受到影響的,在大多數(shù)PPP項目中，經(jīng)濟發(fā)展的風險不是完全由社會資本投資人來承擔的。但是在片區(qū)開發(fā)模式中，由于片區(qū)開發(fā)具有自平衡的獨特屬性，社會資本投資人的主要收入來源來自于其通過開發(fā)片區(qū)而創(chuàng)造的新增財政收入。因此，在片區(qū)開發(fā)中，土地一級開發(fā)的風險，需要由社會資本投資人來承擔:對當?shù)赝顿Y環(huán)境做出基本準確的趨勢判斷，確保土地能夠按照預期價格順利出讓，是社會資本投資人成長成為城市運營商的入學考試。日“政府一平臺一社會資本”二層結(jié)構(gòu)與PPP不同的是，目前的片區(qū)開發(fā)采購環(huán)節(jié)，多采取“政府一平臺一社會資本”的二層結(jié)構(gòu)。出于適用寬松政策、提高管理效率、激發(fā)企業(yè)活力等多方面原因，目前的片區(qū)開發(fā)采購環(huán)節(jié)，多采取“政府一平臺一社會資本”的二層結(jié)構(gòu)，按照我們在2020-2021年進行的全國片區(qū)開發(fā)項目調(diào)研數(shù)據(jù)情況來看，二層結(jié)構(gòu)所占比重，估計應該在八成以上。收入來源不同PPP項目沒有確定的收入來源，測算依據(jù)主要是針對一般公共預算。片區(qū)開發(fā)項目收入的測算依據(jù)主要是針對預期土地出讓收入。采用預期土地以外的收入作為項目主要收入來源的庫外項目，均為違規(guī)項目。二、將PPP轉(zhuǎn)化為片區(qū)開發(fā)的簡易操作（一）PPP逐年付款方式測算的簡單原理PPP的逐年付款方式測算，簡單原理是：二工程成本+合作年限+運營成本/年比如說，工程造價30億，合作期30年，每年運營成本0.1億,那么達到盈虧平衡需要的每年付款金額是：=30億+30年+0.1億/年二1.1億元/年當然,另外還必須加上合理利潤率,以及，也必須要考慮到財務成本，考慮到其他風險，需要進行總體的、動態(tài)的分析，所以，上文只是一個極簡的思路過程。簡單的說，PPP的付款方式，很像我們零首付買房后支付的:等額本息房貸+物業(yè)費的方式。如果是一個需要地方政府出資及其他配套條件的PPP項目，那可以再考慮到購房首付及裝修的情況。這里面有一點兒微小的差異是，買房時，房貸是需要剛性支付不可撤銷的，物業(yè)費可以視物業(yè)服務情況而定；而PPP項目中地方政府需要支付的可行性缺口補助，在理論上是需經(jīng)績效考核的，如果考核不合格，在理論上是存在完全不付的可能性的，雖然這種考核本來一般應當是能夠合格的。（二）單體片區(qū)開發(fā)項目付款的測算原理單體片區(qū)開發(fā)項目模式的付款測算原理是：=工程和運營成本比如說，工程和運營服務需投入30億，合作期3年，那么盈虧平衡的付款金額是：二30億對,就是這么簡單。然后再考慮到財務成本、風險因素，加上累計若干年的合理利潤率，就0K了。簡單的說，片區(qū)開發(fā)的付款方式，更像是到期時連本帶利一次性支付的方式。當然，很多片區(qū)開發(fā)項目都是滾動開發(fā)的,不僅僅是一期接一期的滾動開發(fā)，各期也經(jīng)常會疊加在一起，那么計算過程就會相對復雜起來。不過，對于單體片區(qū)開發(fā)項目來說，就是這么簡單。現(xiàn)實中，也有很多片區(qū)開發(fā)項目針對單體一期的建設內(nèi)容約定分期交付、分期付款。這種分期支付的方式，使得片區(qū)開發(fā)項目在支付形式上，看起來很像是PPP模式的支付方式。（三）將PPP轉(zhuǎn)化為片區(qū)開發(fā)模式測算片區(qū)開發(fā)的社會經(jīng)濟效益片區(qū)開發(fā)中所必須包含的土地一級開發(fā)環(huán)節(jié)，必然會為片區(qū)開發(fā)項目帶來增量的社會投資、財政收入、GDP及就業(yè)，這是片區(qū)開發(fā)項目與其他普通基礎設施建設項目的最深層差異。因此，對片區(qū)開發(fā)項目內(nèi)容所必然派生的社會經(jīng)濟效益進行分析測算，就成為了片區(qū)開發(fā)模式區(qū)別于其他基礎設施建設資金籌集模式的重要工作內(nèi)容。很多讀者表達了對這一環(huán)節(jié)的困惑和擔憂，沒關系，這個環(huán)節(jié)不需要我們咨詢機構(gòu)來主導，打個1分鐘電話，讓發(fā)改局和工信局、統(tǒng)計局的同志們來完成這項對于他們屬于小學生難度的工作。將發(fā)展指標作為績效考核條件完成了對于片區(qū)開發(fā)的社會經(jīng)濟效益分析之后，我們需要把這些社會和經(jīng)濟效益數(shù)據(jù)以指標的形式表現(xiàn)出來，例如社會投資、財政收入、GDP各多少億元，就業(yè)多少人等等。然后，把這些指標設置為績效考核條件，也就是付款條件，這樣我們就基本完成了PPP向片區(qū)開發(fā)的轉(zhuǎn)化。有的讀者會問到：這些指標能不能完成？如果完成不了指標，真的不付款么？別擔心，如果指標完成不了的話，地方政府本來就沒有能力付錢，作為社會資本投資人，何必擔心績效考核的卷子達多少分哩？本來也沒人付錢、血本無歸了嘛，肚皮都填不飽，何必在乎臉皮呢。這就是我們常說的，片區(qū)開發(fā)績效考核，是片區(qū)開發(fā)項目內(nèi)容促進區(qū)域發(fā)展這枚硬幣的另一面，而不是，一手抓基礎建設征拆賣地一手抓產(chǎn)業(yè)導入經(jīng)濟發(fā)展。（四）PPP轉(zhuǎn)化為F-EPCF-EPC在本質(zhì)上與BT并沒有大的區(qū)別，合規(guī)與否，關鍵在于付款條件的設定，造成財政滯后付款的，必然屬于違規(guī)舉債;未造成財政滯后付款的，當然不屬于違規(guī)舉債。因此，將PPP轉(zhuǎn)化成F-EPC的過程，可以參照PPP轉(zhuǎn)化為片區(qū)開發(fā)的過程。向片區(qū)開發(fā)轉(zhuǎn)化的健康趨勢是，把基礎設施建設中的土地一級開發(fā)所產(chǎn)生的經(jīng)濟社會進步，量化成為績效考核條件和付款條件，從而形成了“一手交錢一手交貨”的按效付費機制的，就屬于合規(guī)的基建融資項目。相反的，沒有土地一級開發(fā)，不能形成綜合性營商環(huán)境考核，從而必然鎖定財政滯后付款的，就必然屬于新增隱性債務的違規(guī)舉債行為。三、PPP與ABO的異同和轉(zhuǎn)化操作(一)PPP與ABO基本同質(zhì)PPP的本質(zhì)是超長期限、交付建筑的購買服務。ABO模式，授權(Authorize)一建設(BuiId)一運營(Operate)模式，由政府授權單位履行業(yè)主職責，依約提供所需公共產(chǎn)品及服務，政府履行規(guī)則制定、績效考核等職責，同時支付授權運營費用。ABO大多屬于購買服務，這種ABO,與PPP基本上是相同采購性質(zhì)的。因此，總體上來說，在一定條件下，PPP和ABO這兩種模式，存在著相互轉(zhuǎn)化的合規(guī)路徑。在另一方面，對于屬于采購工程性質(zhì)的ABO,其合規(guī)性架構(gòu)設計，與片區(qū)開發(fā)基本相同，與ABO三個字母所表述的授權建設運營環(huán)節(jié)，沒有太大關系。（二）PPP與ABO的實操差異合同期限是核心差異PPP與ABO的實操差異，主要在于合同期限，PPP最長期限一般可達到30年，而ABO的合同期限，與一般政府購買服務的規(guī)定相同，最長不能超過3年。這是二者實操差異的關鍵點，因為30年基本上可以實現(xiàn)回收投入，但是3年卻基本沒希望。這個核心差異，是造成PPP轉(zhuǎn)化為ABO的主要障礙，一一要不是有這個購買服務3年期限的