基于作業(yè)基礎(chǔ)的人民銀行費用預(yù)算定額體系研究

基于作業(yè)根底的人民銀行費用本文本文“費用〞只限于根本支出和工程支出，不涉及利息支出和業(yè)務(wù)支出。定額標準體系研究【摘要】部門預(yù)算對于強化財政預(yù)算資金的管理至關(guān)重要。人民銀行自2007年執(zhí)行部門預(yù)算，采用逐級審批的指標控制模式。在此過程中，遇到了諸如觀念障礙、體制障礙、機制障礙、勝任力障礙等難題，其中以缺乏科學可行的費用定額體系為核心結(jié)癥。進而導致人民銀行現(xiàn)行預(yù)算執(zhí)行機制下生成的會計信息對外失卻可靠性、對內(nèi)失卻相關(guān)性。而借鑒作業(yè)根底預(yù)算〔ABB〕或作業(yè)本錢核算〔ABC〕，引入作業(yè)觀，一方面有助于定額標準體系的建立，提高人民銀行部門預(yù)算編制質(zhì)量；另一方面可提供決策相關(guān)的信息，滿足內(nèi)部管理之需?！娟P(guān)鍵詞】部門預(yù)算，定額標準，作業(yè)根底人民銀行實行部門預(yù)算管理的歷史簡述〔一〕部門預(yù)算概念闡述部門預(yù)算是政府各級部門按照國家有關(guān)政策規(guī)定及其行使職能的需要，由基層預(yù)算單位編制，逐級上報、審核、匯總，經(jīng)財政部門審核后提交立法機關(guān)依法批準的涵蓋部門各項收支的綜合財政方案[1]

賈文娟，我國部門預(yù)算改革與政府會計矛盾的解決[J]

，財務(wù)與會計，2023〔3〕，P35-38。換言之，就是各個部門都編制本單位的預(yù)算，并且該預(yù)算由本部門機關(guān)本級及其所屬各單位的職能機構(gòu)預(yù)算組成。與傳統(tǒng)的預(yù)算制度相比，部門預(yù)算主要優(yōu)點如下：一是綜合性較強，部門及其所屬單位的所有收入和支出均納入預(yù)算，加強了對資金管理的全面性和[1]

賈文娟，我國部門預(yù)算改革與政府會計矛盾的解決[J]

，財務(wù)與會計，2023〔3〕，P35-38零基預(yù)算〔ZBB，Zero-basedBudgeting〕是指不考慮過去的預(yù)算工程和收支水平，以零為基點編制的預(yù)算，其根本特征是不受以往預(yù)算安排和預(yù)算執(zhí)行情況的影響，一切預(yù)算收支都建立在本錢效益分析的根底上，根據(jù)需要和可能來編制預(yù)算。〔二〕人民銀行預(yù)算改革的相關(guān)背景與進程部門預(yù)算在我國是一項全新的改革，實踐時間很短，從2000年開始才在中央各部門編制以部門為主體的預(yù)算，此后逐步在全國范圍內(nèi)鋪開。人民銀行自1994年實行獨立的財務(wù)預(yù)算管理制度以來，預(yù)算管理改革經(jīng)歷了三個開展階段：[2][2]王強，基層央行部門預(yù)算管理的現(xiàn)狀分析與路徑選擇[J]，中國物價，2023〔06〕，P63-651.傳統(tǒng)“基數(shù)法〞預(yù)算模式〔1994年—2001年〕：即在分配各部門的支出指標時，按照基數(shù)加增長的原那么，在基期年〔即上一年〕的支出基數(shù)上簡單加上一個增長比例?；鶖?shù)法未充分考慮實際業(yè)務(wù)開展需要，而是根據(jù)前期數(shù)據(jù)和經(jīng)驗編制“約當〞的預(yù)算，一方面容易造成預(yù)算批復(fù)和實行需求脫節(jié)；另一方面助長了“多支出爭基數(shù)，上工程求增長〞的想法。2.全賬戶預(yù)算管理模式〔2002年—2005年〕：即上級給下級核批費用時，對每個科目下的每個賬戶都核定具體指標，各賬戶之間不準相互串用。該模式雖能有效控制預(yù)算資金的支出，但囿于經(jīng)費支出定額體系尚未建立、年終下達全額預(yù)算指標不合理等因素影響，容易造成預(yù)算帳戶之間結(jié)構(gòu)不合理的矛盾。3.部門預(yù)算管理模式〔2006年—至今〕：即人民銀行作為一個部門，實行一本預(yù)算。該模式要點為：預(yù)算支出劃分為根本支出和工程支出兩類，根本支出按照定員定額標準核定，工程支出按照具體工程逐項核定。按照財政部對人民銀行財務(wù)預(yù)算改革的要求，2005年人民銀行財務(wù)工作開始納入部門預(yù)算，2006年試運行，2007年正式執(zhí)行。人民銀行執(zhí)行部門預(yù)算管理存在問題〔一〕觀念滯后于部門預(yù)算管理要求部門預(yù)算具有較高的嚴肅性，要求在預(yù)算編制環(huán)節(jié)就要努力提高預(yù)算的準確性和預(yù)見性。但目前基層央行預(yù)算觀念不適應(yīng)新形勢要求，主要表達在單位領(lǐng)導重視不夠、財務(wù)人員編制技能缺乏、業(yè)務(wù)人員“事不關(guān)己高高掛起〞以及普遍存在的“重預(yù)算分配、輕預(yù)算編制〞現(xiàn)象。〔二〕指標管理模式弊端積重難返人民銀行財務(wù)管理現(xiàn)實行“指標管理〞模式，不同于一般預(yù)算單位國庫集中支付、實撥資金等財務(wù)管理模式。指標管理模式可硬性控制各項預(yù)算支出，但該模式成效發(fā)揮有個核心前提：業(yè)已建立一套可學可行的預(yù)算定額標準體系。如預(yù)算定額標準未建立、或標準混論、或標準不準確，指標管理將失去理論和實踐根底。人民銀行現(xiàn)行指標管理模式主要弊端有二：一是剩余指標不可跨年使用，一方面造成各單位無“挖潛節(jié)流〞動力實撥資金管理模式下那么不然，“挖潛節(jié)流〞下來的資金可以跨年使用。，另一方面年底“突擊花錢〞和“集中調(diào)賬〞成為人民銀行財務(wù)管理中的兩大怪象。二是指標結(jié)構(gòu)矛盾激化，即人事部門核準的工資方案和財務(wù)部門核批的人員費用指標嚴重脫節(jié)。以筆者所在單位為例，僅2023年9月份已執(zhí)行工資方案超過核批全年人員費用，占比105%。為確保人員費用不突破指標，只有進行調(diào)賬處理，即將“超支的人員費用調(diào)至公用經(jīng)費，公用經(jīng)費再調(diào)至工程支出〞，該做法導致實撥資金管理模式下那么不然，“挖潛節(jié)流〞下來的資金可以跨年使用。人民銀行指標管理下的財務(wù)報表失真現(xiàn)象較為嚴重，為體制性矛盾使然，不在本文解決范疇?！踩橙狈茖W可行的預(yù)算定額標準部門預(yù)算的編制，必須建立在可續(xù)可行的定額根底之上，該定額包括價值標準和數(shù)量標準，否那么“零基法〞無法推行。但截至目前，人民銀行在履行職能和開展業(yè)務(wù)過程中的支出標準、人員定額、各項公用支出定額、設(shè)備消耗定額、地區(qū)定額差異等根底信息還比擬缺乏，加了預(yù)算數(shù)字的“不透明性〞〔invisible〕，降低了預(yù)算的可執(zhí)行性〔executive〕。同時，現(xiàn)行財務(wù)核算偏重事后核算，難以提供業(yè)務(wù)量的有效預(yù)測數(shù)，以及財政部門未就預(yù)算編制的原那么、方法、步驟、每一科目和賬戶應(yīng)該考慮哪些因素和如何測算等給出統(tǒng)一的指導性意見，嚴重影響預(yù)算編制的質(zhì)量?！菜摹硺I(yè)務(wù)部門的預(yù)算編制參與性較低相關(guān)研究指出，在公共部門推行參與式預(yù)算〔participatingbudgeting〕可提高資金使用效益，防止腐敗，喚醒民主意識和參與意識，為民意表達提供平臺。[3]劉再杰，論中國參與式預(yù)算實踐的經(jīng)驗與啟示[J]，當代經(jīng)濟2023〔03〕，P107-1093]目前，人民銀行預(yù)算編制根本以財務(wù)部門為主導，業(yè)務(wù)部門被動參與。根據(jù)“財權(quán)事權(quán)別離〞原理,恰當?shù)念A(yù)算編制流程應(yīng)該是各業(yè)務(wù)部門提供根底數(shù)據(jù)，財務(wù)部門以此為素材，再編制綜合部門預(yù)算。業(yè)務(wù)部門提供的根底數(shù)據(jù)是建立預(yù)算定額和編制預(yù)算的一手資料，離開業(yè)務(wù)部門的根底數(shù)據(jù)，財務(wù)部門編制出來的預(yù)算就缺乏依據(jù)。但在實際編制過程中，各業(yè)務(wù)部門往往有兩種不利趨向：一是抱著“事不關(guān)己高高掛起〞的心態(tài)，認為預(yù)算編制只是財務(wù)部門的[3]劉再杰，論中國參與式預(yù)算實踐的經(jīng)驗與啟示[J]，當代經(jīng)濟2023〔03〕，P107-109〔五〕預(yù)算編制相關(guān)參與者素質(zhì)跟不上預(yù)算編制是一門綜合性的技能，既是一門技術(shù)，也是一門藝術(shù)；既涉及會計學，還涉及工程技術(shù)、運籌學、組織行為學等學科。預(yù)算編制的質(zhì)量不但取決于財務(wù)人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)和組織能力，而且相當程度上取決于業(yè)務(wù)人員的業(yè)務(wù)技能。自2007年執(zhí)行部門預(yù)算后，較以往預(yù)算編制要求更高，但相關(guān)學習和培訓卻并未跟進，造成預(yù)算編制的相關(guān)人員素質(zhì)嚴重滯后于實際需要。〔六〕預(yù)算資金考核機制缺失一方面，人民銀行執(zhí)行部門預(yù)算的歷史較短，預(yù)算支出的績效考核機制尚未建立；另一方面，人民銀行指標管理的財務(wù)模式和收付實現(xiàn)制的核算根底一定程度上阻礙了“本錢-效益〞指標管理模式下，催生了年終“突擊花錢〞，將指標用光，自然“指標管理模式下，催生了年終“突擊花錢〞，將指標用光，自然“績效概念〞無從談起；收付實現(xiàn)制下，資本性支出一次性計入費用，支出攤銷方式不合理，支出和收益不匹配，“本錢-效益〞根底下的績效考評模式無應(yīng)用根底。三、人民銀行預(yù)算管理的核心困境解析上文闡述了人民銀行在編制和執(zhí)行部門預(yù)算中存在的問題，可作如下歸納：觀念層面〔perception〕、體制層面〔institution〕、機制層面〔mechanism〕筆者此處區(qū)分了體制層面〔institutionallevel〕的問題和機制層面〔mechanicallevel〕的問題，前者為外部因素使然，后者為內(nèi)部因素使然。、勝任力層面〔competency〕。觀念層面是指領(lǐng)導和員工對預(yù)算編制工作重視不夠，陷入“預(yù)算無用論〞，包括只求預(yù)算編制形式、不求預(yù)算編制質(zhì)量，認為“反正上級不會按預(yù)算書進行批復(fù)〞，業(yè)務(wù)部門認為預(yù)算編制只是財務(wù)部門的事情。體制層面是指人民銀行實行部門預(yù)算后，因外部體制帶來的預(yù)算管理混亂，主要包括預(yù)算批復(fù)存在“時滯〞〔time-lag〕，指標管理模式帶來的“突擊花錢〞和近年來指標結(jié)構(gòu)嚴重不合理帶來的“集中調(diào)賬〞等問題。機制層面是指人民銀行內(nèi)部預(yù)算編制程序運轉(zhuǎn)不暢，包括獨立的預(yù)算委員會缺位，部門之間缺乏配合、相互扯皮推諉；尤其是尚未建立科學可行的定額標準體系。勝任力層面是指預(yù)算編制人員的業(yè)務(wù)知識和溝通組織技能不夠，主要包括財務(wù)人員筆者此處區(qū)分了體制層面〔institutionallevel〕的問題和機制層面〔mechanicallevel〕的問題，前者為外部因素使然，后者為內(nèi)部因素使然。觀念層面和勝任力層面問題可以通過宣傳教育和加強培訓得以解決，體制層面問題涉及到宏觀制度，非人民銀行一己努力可以消除。局部機制層面問題也容易化解，譬如可成立對本級行行長負責的預(yù)算管理委員會，可通過加強溝解決部門間推諉扯皮問題。筆者認為，制定一套科學可行的預(yù)算定額標準體系，是解決人民銀行當下預(yù)算管理問題最現(xiàn)實、最迫切的選擇，可如下列圖示：預(yù)算定額標準科學可行將會導致預(yù)算編制質(zhì)量較高，財政部門將對人行系統(tǒng)預(yù)算認可度較高，使得批復(fù)數(shù)和預(yù)算數(shù)匹配，人民銀行可以序時執(zhí)行批復(fù)的預(yù)算，從而防止年終突擊花錢和集中調(diào)賬的現(xiàn)象，保證財務(wù)賬目和報表的真實可靠。因此，目前人民銀行預(yù)算管理和執(zhí)行中存在的問題起源于，尚未建立一套科學可行的定額標準體系。四、人民銀行建立預(yù)算定額標準體系的路徑選擇—作業(yè)根底預(yù)算〔一〕會計學視角下的“定額標準〞解析在本錢會計學中定額一詞本為本為工程用語，會計學中出現(xiàn)“定額〞，屬于借用。，定額〔quota〕一詞起源于蘇聯(lián)，為適應(yīng)蘇聯(lián)的方案經(jīng)濟體制，上個世紀30年代烏克蘭哈爾科夫城的鐮刀與錘子農(nóng)業(yè)機械廠創(chuàng)造了一種定額本錢管理方法。標準〔standard〕一詞那么起源于美國，美國會計學會為配合泰勒制的實施，在20年代初首先提出標準本錢制度〔standardcosting〕。定額與標準按同一原理和程序編制，從方法論觀點看，兩者并無區(qū)別。[4]楊繼良，定額本錢法與標準本錢法[J]，會計研究，1996，P54-574定額一詞本為本為工程用語，會計學中出現(xiàn)“定額〞，屬于借用。[4]楊繼良，定額本錢法與標準本錢法[J]，會計研究，1996，P54-57其實“預(yù)算定額標準體系〞這種表述中，“定額〞和“標準〞有同義重復(fù)之嫌，但尊重習慣表達，本文保存此種稱法。通過制定和執(zhí)行定額，可防止人財物分配使用上的苦樂不均。因此，定額既是編制部門預(yù)算、制定預(yù)算方案和分配資金的主要依據(jù)，也是考核資金使用效果的重要標準，還是控制費用支出的關(guān)鍵。[5]昝志宏，做好定員定額控制經(jīng)費支[J]，出山西財經(jīng)大學學報，2000〔12〕，P67-685]如何制定一套科學可行的定額標準體系是人民銀行當前搞好預(yù)算管理的關(guān)鍵所在。鑒于此，財政部在《中央本級根本支出預(yù)算管理方法》中明確規(guī)定，定額是測算和編制中央部門根本支出〔人員費用支出和公用經(jīng)費支出〕預(yù)算的重要依據(jù)，定額是指財政部門根據(jù)公共部門機構(gòu)正常運轉(zhuǎn)和日常工作任務(wù)的合理需要，結(jié)合財政的可能，對根本支出的各項內(nèi)容所規(guī)定的指標額度。[6]人民銀行鎮(zhèn)江中支課題組，中央銀行財務(wù)費用標準框架體系研究，://.180/cskjcwc/ShowArticle.asp?ArticleID=651166]從官方定義中也可以看以看，定額是一種指標額度，但未就如何測算及制定定額給出指導性意見。管理方法未明確指明工程支出按照何種標準制定預(yù)算，只提及“工程支出按照具體工程逐項核定的部門預(yù)算操作模式〞，但如何做到逐項核定？預(yù)算的每個工程最后還要分解成材料費、人工費、管理費、稅金等明細工程，預(yù)算材料費要靠材料和單價定額、預(yù)算人工費要靠工時定額和工資定額、預(yù)算管理費要定額分配率等。筆者為研究此課題曾求教于華裔會計學家楊繼良老教授〔香港科大榮退教授〕，以期尋求西方國家公共部門財務(wù)管理的“靈丹妙藥〞，老教授脫口而出“政府部門財務(wù)管理最有效的方法只有預(yù)算〞，筆者在此延伸一句：“提高預(yù)算編制質(zhì)量的最有效方法只有建立一套科學可行的定額標準體系〞。也就是說，制定工程支出預(yù)算最終還是離不開各種定額數(shù)據(jù)。人民銀行系統(tǒng)的費用支出，不管是根本支出還是工程支出的預(yù)算編制都離不開定額標準數(shù)據(jù)。但目前除根本支出中醫(yī)療保險支出、養(yǎng)老保險統(tǒng)籌支出、住房補貼、職工福利費、工會費等有可靠的標準進行測算、預(yù)測外，其他支出均缺乏科學、可靠的定額方法。雖然零基預(yù)算是編制部門預(yù)算的最科學方法，但是正因“零基〞，編制人員無從下手，在實際工作中往往仍采用基數(shù)加增長即“基數(shù)法〞的預(yù)算編制方法：參照上年度或近幾個年度的各科目[5]昝志宏，做好定員定額控制經(jīng)費支[J]，出山西財經(jīng)大學學報，2000〔12〕，P67-68[6]人民銀行鎮(zhèn)江中支課題組，中央銀行財務(wù)費用標準框架體系研究，://.180/cskjcwc/ShowArticle.asp?ArticleID=65116筆者為研究此課題曾求教于華裔會計學家楊繼良老教授〔香港科大榮退教授〕，以期尋求西方國家公共部門財務(wù)管理的“靈丹妙藥〞，老教授脫口而出“政府部門財務(wù)管理最有效的方法只有預(yù)算〞，筆者在此延伸一句：“提高預(yù)算編制質(zhì)量的最有效方法只有建立一套科學可行的定額標準體系〞。[7]人民銀行鎮(zhèn)江中支課題組，中央銀行財務(wù)費用標準框架體系研究，://.180/cskjcwc/ShowArticle.asp?ArticleID=65116〔二〕人民銀行預(yù)算定額標準體系建立的路徑選擇1.人民銀行現(xiàn)行會計信息可靠性和相關(guān)性遺失經(jīng)典會計學理論框架中，健全的會計職能應(yīng)該包括財務(wù)會計〔financialaccounting〕和管理會計〔managementaccounting〕二大模塊，而就財務(wù)而言，目前人民銀行的會計體系中，管理會計相關(guān)職能處于完全缺失的狀態(tài)，“準電算化〞的財務(wù)綜合管理系統(tǒng)幾乎純粹是為了財務(wù)會計的需求——事后信息的核算和反映，系統(tǒng)相關(guān)管理統(tǒng)計模塊尚未開啟。筆者所在基層行常出現(xiàn)這樣的情況，單位領(lǐng)導問會計人員“行內(nèi)1年車輛維修費、加油費用多少〞、“行內(nèi)1年各部門的費用多少〞、“行內(nèi)1年的線路租賃費比去年多了多少？什么原因引起的？〞，而核算人員往往張口結(jié)石，答不出來，只因現(xiàn)行的賬務(wù)組織和科目設(shè)置體系無法反映這些對單位財務(wù)管理至關(guān)重要的信息。一方面因會計科目設(shè)置不合理如工會費放在“公用經(jīng)費—其他〞反映，不便于和工會會計對賬；電子設(shè)備運轉(zhuǎn)費、網(wǎng)絡(luò)租賃費屬于日常性質(zhì)的費用支出，卻歸至工程性支出，科目屬性不準確等等。，一方面因調(diào)賬現(xiàn)象嚴重，使得財務(wù)系統(tǒng)生成的信息根本不能為管理需求拿來即用。衡量會計信息質(zhì)量上下兩大標準為真實可靠〔accuracy〕和決策相關(guān)〔relevance〕，而人民銀行現(xiàn)行會計體系下生成的核算信息卻既不可靠，也不相關(guān)。核算是用會計語言對事后的經(jīng)濟業(yè)務(wù)或事項進行反映；預(yù)算那么是用會計語言對預(yù)計的經(jīng)濟業(yè)務(wù)或事項進行反映，因此預(yù)算實質(zhì)上是對將來預(yù)計的如工會費放在“公用經(jīng)費—其他〞反映，不便于和工會會計對賬；電子設(shè)備運轉(zhuǎn)費、網(wǎng)絡(luò)租賃費屬于日常性質(zhì)的費用支出，卻歸至工程性支出，科目屬性不準確等等。2.引入“作業(yè)觀〞建立預(yù)算定額標準體系。從預(yù)算層面講，人民銀行預(yù)算管理存在問題的癥結(jié)在于缺乏一套科學可行的定額標準體系；從核算層面講，人民銀行現(xiàn)行核算體制存在的問題在于會計信息失卻可靠性和相關(guān)性。在現(xiàn)行預(yù)算編制和核算體系中引入“作業(yè)觀〞既可為建立預(yù)算定額體系提供方法論上指導依筆者之見，核算體系問題根治好，依此體系編制的預(yù)算質(zhì)量也必然提高，核算和預(yù)算唇齒相依。，也可以改良現(xiàn)行核算系統(tǒng)，提供財務(wù)管理所需信息。把作業(yè)觀引入預(yù)算系統(tǒng)，我們稱之為作業(yè)根底預(yù)算〔activity-basedbudgeting，以下簡稱ABB〕；把作業(yè)管引入核算系統(tǒng)，我們稱之為作業(yè)本錢法〔activity-basedcosting，以下簡稱ABC〕。引入作業(yè)觀后，預(yù)算編制不再圍繞科目或賬戶編制，而是圍繞作業(yè)來編制；核算不再圍繞科目或賬戶來核算，而是圍繞作業(yè)來核算。筆者在此需要強調(diào)的是，采用ABB或ABC，并不是推翻人民銀行現(xiàn)行的預(yù)算或核算體系，另起爐灶，而是在現(xiàn)有的預(yù)算和核算根底上引入“作業(yè)〞環(huán)節(jié)，改良定額標準和提高會計信息質(zhì)量，ABB或ABC落腳點還要回到現(xiàn)行預(yù)算或核算體系，也就是說，圍繞作業(yè)編制預(yù)算或開展核算最后還要歸集至賬戶反映。ABC研究集大成者Kaplan曾言及“組織中推行ABC所需的資料都可以從企業(yè)的總分類賬中取得……〞英文原文為依筆者之見，核算體系問題根治好，依此體系編制的預(yù)算質(zhì)量也必然提高，核算和預(yù)算唇齒相依。英文原文為“allnecessarydataweneedtoimplementanABCcanbeobtainedfromthegeneralorsubsidiaryledgersinacompany……〞，《AdvancedManagementAccounting》〔3rdedition〕，P4583.作業(yè)本錢法根本原理ZBB或ABC起源于企業(yè)組織中，講述原理時仍采用企業(yè)語境。為解決產(chǎn)品或效勞間接費用分配不準造成本錢核算扭曲的問題，ABC應(yīng)運而生。其根本原理是“作業(yè)消耗資源，產(chǎn)品或效勞消耗作業(yè)〞，即遵循“資源〔resource〕—作業(yè)〔activity〕—產(chǎn)品或效勞〔productorservice〕〞的邏輯。該理論認為：資源總是可以歸集到作業(yè)，作業(yè)總是可以歸集到產(chǎn)品或效勞，通過作業(yè)這個中間環(huán)節(jié)產(chǎn)品可以精確地計算或歸集本錢，不存在傳統(tǒng)本錢計算方法下的間接費用分配不合理而造成產(chǎn)品本錢“能見度〞〔visibility〕低的問題。ABC與傳統(tǒng)本錢核算方法的不同之處在于，它是從以“產(chǎn)品或效勞〞為中心轉(zhuǎn)移到以“作業(yè)〞為中心上來確認、計量和核算各項作業(yè)的本錢。ABC不是就本錢論本錢，而是把著眼點放在本錢發(fā)生的前因后果上。傳統(tǒng)的本錢會計是以部門進行各類費用的歸集，這些部門是一個實體的組織機構(gòu)。而在ABC中，將每一個作業(yè)中心所發(fā)生的本錢或消耗的資源歸集起來作為一個本錢庫。值得注意的是，在某一本錢庫內(nèi)，所有的本錢動因必須是同質(zhì)的〔homogeneous〕，并且依據(jù)責任會計，必須有人對庫內(nèi)同質(zhì)費用的消耗水平負有責任，這是設(shè)置作業(yè)本錢庫的目的所在。一般而言，作業(yè)本錢庫在空間范圍上小于企業(yè)中某一組織機構(gòu)。有關(guān)有關(guān)ABC的論述可參見拙文《基于時間估計的作業(yè)本錢法改良研究》，然而,要真正發(fā)揮ABC的優(yōu)勢,實現(xiàn)ABC系統(tǒng)的最終目標,我們就必須從作業(yè)管理的源頭抓起。[8]潘飛，顧秀娟．作業(yè)預(yù)算研究，會計研究[J]，2004〔11〕，P48-528]而作業(yè)預(yù)算(ABB)那么是實現(xiàn)這一目標的必經(jīng)之途。而ABB是確定企業(yè)在每一個部門的作業(yè)所發(fā)生的本錢，明確作業(yè)之間的關(guān)系，并運用該信息在預(yù)算中規(guī)定每一項作業(yè)所允許的資源消耗量。ABB也試圖判斷預(yù)算中各局部的執(zhí)行狀況，并說明預(yù)算差異的原因。作業(yè)根底預(yù)算與傳統(tǒng)預(yù)算不同，作業(yè)根底預(yù)算是完成各種作業(yè)的本錢預(yù)算。而傳統(tǒng)預(yù)算是每一個職能部門或支出類別的本錢預(yù)算。傳統(tǒng)預(yù)算的重點在于本錢的構(gòu)成要素，如材料、人工、制造費用等，而作業(yè)根底預(yù)算強調(diào)完成各種作業(yè)的預(yù)計本錢。與傳統(tǒng)預(yù)算不同,[8]潘飛，顧秀娟．作業(yè)預(yù)算研究，會計研究[J]，2004〔11〕，P48-524.作業(yè)觀下的人民銀行費用預(yù)算定額標準體系建立ABC是為解決產(chǎn)品本錢扭曲問題而誕生一種本錢核算方法，ABB是建立在ABC根底上而催生的一種預(yù)算編制和管理方法。不管是ABB還是ABC都是在企業(yè)組織中推行的，現(xiàn)存文獻〔中文和英文〕幾乎都圍繞企業(yè)部門的本錢和預(yù)算問題展開論述，至今未見在公共部門推行ABC或ABB的文獻。筆者認為，ABB或ABC圍繞作業(yè)〔而非產(chǎn)品或效勞或科目或賬戶〕開展核算和管理，對于改良人民銀行現(xiàn)行核算體系和預(yù)算管理將有裨益。本文認為，建立一套科學可行的定額標準體系是人民銀行解決部門預(yù)算管理問題的出路所在，以及采用作業(yè)根底編制定額標準體系既是編制定額的需要，更是當前人民銀行財務(wù)管理所需。但人民銀行屬于公共部門，沒有提供成型產(chǎn)品或效勞，因此費用沒有歸集對象，況且人民銀行現(xiàn)行的會計核算根底為收付實現(xiàn)制，因此不存在會計學意義上的本錢，只有費用的概念。我國近年我國近年“政府本錢會計〞的提法也見諸文獻，但研究剛剛起步，囿于核算根底等障礙，目前尚無定論性質(zhì)的研究成果。5．作業(yè)觀下的人民銀行費用預(yù)算定額標準體系建立步驟ABB的根底是作業(yè)本錢法,而作業(yè)根底預(yù)算的編制路徑正好與作業(yè)本錢計算的路徑相逆。預(yù)算的編制過程總是與費用的分配歸集過程相逆的。作業(yè)根底預(yù)算是以作業(yè)本錢法為根底的，只有清楚企業(yè)的各項資源費用在作業(yè)本錢法下的分配歸集過程,才便于理解作業(yè)根底預(yù)算的編制流程。步驟一：定義、識別和選擇主要作業(yè)作業(yè)(activities)即在一個組織機構(gòu)內(nèi)進行的活動。作業(yè)把人財物結(jié)合在一起，以提供產(chǎn)出〔產(chǎn)品或效勞〕。通俗地說，作業(yè)就是活動，英文都稱activity。稱呼作業(yè)，通常冠以一個動詞，如答復(fù)客戶的問詢、為客戶打印一份查詢報告、為客戶辦理一筆外匯核銷、執(zhí)行一次反洗錢檢查、開展一次專項調(diào)研、外出進行一次調(diào)撥等等。定義、識別和選擇主要作業(yè)是建立作業(yè)觀下的定額標準體系的第一步，選擇恰當與否直接關(guān)乎作業(yè)預(yù)算信息是否具有相關(guān)性。從理論上講，定義和選擇作業(yè)自然越細越好，但出于“重要性〞〔material〕和“本錢-效益〔cost-effect〕原那么〞，作業(yè)劃分應(yīng)當以滿足管理需求為準，或者說以決策相關(guān)性為標準。值得注意的是，識別和選擇主要的作業(yè)不能脫離現(xiàn)行組織部門框架。雖然ABB或ABC強調(diào)“產(chǎn)品—作業(yè)—資源〞的因果邏輯，卻沒有提到另外一個重要的名詞“組織機構(gòu)〞。這就容易引起誤解，似乎是要否認按部門組織作業(yè)的傳統(tǒng)。組織從事種種活動，當然需要建立必要的組織機構(gòu)。組織學的原那么是，相鄰近的職能〔性質(zhì)相近的作業(yè)〕，由同一個部門負責。因此，要分析組織有哪些作業(yè)需要完成，最方便的方法，當然就是對各該部門所從事的職能進行分析。確認作業(yè)，是從分析一個部門所從事的職能著手的，如果采取向某個部門的職工調(diào)查其從事的作業(yè)，也就是預(yù)先成認了部門的存在。理解這一點對于定義、識別和選擇作業(yè)至關(guān)重要，學界往往不顧組織的實際情況，認為ABB或ABC是解決預(yù)算和本錢核算的“靈丹妙藥〞，進而推倒重來的策略是書生之見。成如上文所言，推行作業(yè)觀下的預(yù)算定額體系需以人民銀行現(xiàn)行管理環(huán)境和核算體系為根底，對局部環(huán)節(jié)作出改良和修正，絕非推倒重來、另起爐灶。《中國人民銀行法》規(guī)定“中國人民銀行在國務(wù)院領(lǐng)導下，制定和執(zhí)行貨幣政策，防范和化解金融風險，維護金融穩(wěn)定〞，具體規(guī)定了人民銀行如下的十三項具體職責：發(fā)布與履行其職責有關(guān)的命令和規(guī)章；依法制定和執(zhí)行貨幣政策；發(fā)行人民幣，管理人民幣流通；監(jiān)督管理銀行間同業(yè)拆借市場和銀行間債券市場；實施外匯管理，監(jiān)督管理銀行間外匯市場；監(jiān)督管理黃金市場；持有、管理、經(jīng)營國家外匯儲藏、黃金儲藏；經(jīng)理國庫；維護支付、清算系統(tǒng)的正常運行；指導、部署金融業(yè)反洗錢工作，負責反洗錢的資金監(jiān)測；負責金融業(yè)的統(tǒng)計、調(diào)查、分析和預(yù)測；作為國家的中央銀行，從事有關(guān)的國際金融活動；國務(wù)院規(guī)定的其他職責。筆者依據(jù)重要性和相關(guān)性原那么，將上述職能所從事的活動歸為兩大類作業(yè)。一為核心作業(yè)〔mainactivities〕，即制定和執(zhí)行貨幣政策、維護金融穩(wěn)定、提供金融效勞；一為輔助性作業(yè)〔supportingactivities〕，即為人民銀行為履職需要而不得不發(fā)生的“非生產(chǎn)性〞作業(yè)，如后勤保障、科技維護、文秘、法律事務(wù)、人事、會計財務(wù)、黨群等。需要注明的是，核心作業(yè)可以細分，如“制定和執(zhí)行貨幣政策→調(diào)整利率〞、“維護金融穩(wěn)定→開展反洗錢現(xiàn)場檢查〞、“提供金融效勞→提供征信報告〞等等。按重要性和相關(guān)性細分后，我們可以把作業(yè)歸屬于不同的職能部門，這樣有利于把職責分清，便于考核。筆者遵循“產(chǎn)品〔職能〕上文提及，人民銀行不是生產(chǎn)型單位，無“產(chǎn)品〞可言，但換個角度，可以認為履職的過程就是提供“產(chǎn)品〞的過程。上文提及，人民銀行不是生產(chǎn)型單位，無“產(chǎn)品〞可言，但換個角度，可以認為履職的過程就是提供“產(chǎn)品〞的過程。因筆者身處基層央行，作如此劃分，必有考慮不周、不當之處。上圖可以作這樣的解讀：職能消耗作業(yè)，作業(yè)消耗資源，作業(yè)活動隸屬于職能部門。一項職能消耗作業(yè)的數(shù)量，我們稱之為作業(yè)動因〔activitydriver〕，比方說要履行提供金融效勞的職能，根據(jù)對預(yù)算年份的經(jīng)濟預(yù)測，要執(zhí)行150次的調(diào)撥任務(wù)，該150次即為作業(yè)動因。一項作業(yè)要消耗資源的數(shù)量，我們稱之為資源動因〔resourcesdriver〕，比方說制定1次調(diào)撥，要消耗50公升汽油，該50公升就是資源動因，如此等等。二者合稱本錢動因〔costdriver〕。因此，我們在劃分為作業(yè)后，緊接著就要確定作業(yè)動因和資源動因各是多少。實質(zhì)上，作業(yè)動因和資源動因形式上一種分配率，實質(zhì)上就是我們稱之為定額標準的東西。定額標準體系的建設(shè)，算出作業(yè)定額只是第一步，尚需用此定額編制一份完整的預(yù)算。據(jù)此，編制預(yù)算定額標準時，要遵循這樣的邏輯：概預(yù)算年度要履行多少項職能？每項職能要消耗多少作業(yè)？每項作業(yè)要消耗多少資源？因為資源總可以貨幣計量的，所有有了資源消耗量，我們總可以轉(zhuǎn)化為以貨幣計量的一份人民銀行的全面預(yù)算〔masterbudget〕。定額標準體系的建設(shè)，算出作業(yè)定額只是第一步，尚需用此定額編制一份完整的預(yù)算。步驟二：將資源按照人民銀行現(xiàn)行核算科目分類及劃分本錢習性資源〔resources〕通俗的講就是為完成組織目標需要消耗的人財物，可以用實物量表示比方說人力資源，也可以用價值表示，比方說人員費用。不管是何種形式表示的資源，都可以以貨幣計量，從而形成會計學語言。筆者認為可以將人民銀行待消耗的資源按科目名稱資源按科目分類，實質(zhì)上類似于企業(yè)組織中所講的本錢工程，直接材料、直接人工、制造費用等等。來分類，如人員費用〔下設(shè)11個子目〕、公用經(jīng)費〔下設(shè)16個子目〕、工程支出〔下設(shè)19個子目〕盡管人民銀行現(xiàn)行科目滯后實踐需要，需重新規(guī)劃。詳見腳注10。。將資源轉(zhuǎn)化為人民銀行現(xiàn)行費用支出科目來表達，一方面便于匯總編制部門預(yù)算，另一方面也使得作業(yè)根底編制出的定額費用標準體系和現(xiàn)行核算系統(tǒng)兼容〔compatible〕。同時，我們認為將資源按照科目分類之后，分析其費用習性〔costbehavior〕是很有必要的，即要衡量作業(yè)和資源消耗之間的變動關(guān)系，如果呈線性相關(guān)，我們稱之為變動性費用〔variedcost〕；如果無關(guān)，那么為固定費用〔fixedcost〕；介乎二者之間為準變動〔quasi-variedcost〕或者叫半變動本錢〔semi-variedcost〕。。標注本錢習性是為了管理需要，比方人民銀行實行沒有實行計件工資，而是按照“定員〞標準發(fā)放，所有對于員工所從事的各項作業(yè)而言，人員費用就是固定本錢，屬于決策無關(guān)費用。而燃油費用和出差作業(yè)呈正比例關(guān)系，那么稱之為變動費用，屬于決策相關(guān)費用。如費那么為準變動費用費用可用表達式“資源按科目分類，實質(zhì)上類似于企業(yè)組織中所講的本錢工程，直接材料、直接人工、制造費用等等。盡管人民銀行現(xiàn)行科目滯后實踐需要，需重新規(guī)劃。詳見腳注10?；蛘呓邪胱儎颖惧X〔semi-variedcost〕。費用可用表達式“y=a+bx〞表示，y表示費用，a表示月租費，b表示費率，x表示通話時間。步驟三：確認和建立作業(yè)本錢〔費用〕經(jīng)典會計學語言本錢〔cost〕和費用〔expense〕經(jīng)典會計學語言本錢〔cost〕和費用〔expense〕是有區(qū)別的，但為行文方便和尊重習慣，本文有時混用。經(jīng)過步驟一，我們根本上按人民銀行職能對其進行作業(yè)劃分，經(jīng)過步驟二我們根本上找到作業(yè)和資源消耗之間的關(guān)系，以及作業(yè)消耗和現(xiàn)行科目之間的對應(yīng)關(guān)系。上文提及，現(xiàn)行財務(wù)核算體系答復(fù)不了了諸如“今年維修費用多少〞、“今年為開展反洗錢宣傳和培訓花費多少〞這樣的問題，而這些信息恰恰是管理者所最需要的信息。而建立人民銀行的作業(yè)本錢庫，那么可有效解決該問題。還以反洗錢業(yè)務(wù)為例，可以以兩種方式建立作業(yè)本錢庫，一是以作業(yè)為中心，如走訪作業(yè)下發(fā)生通訊費用和人員費用。比方說某基層行預(yù)算年度內(nèi)因走訪發(fā)生的通訊費用500元，人員費用8萬元，辦公費用300元，那么走訪作業(yè)發(fā)生的本錢為8.08萬元：借：走訪作業(yè)本錢—通訊500—人員80000—辦公300貸：銀行存款或現(xiàn)金80800該8.08萬元就是一個走訪作業(yè)中心。一是以傳統(tǒng)科目為根底，如通訊費中有500元用于走訪，人員費用中有8萬元用于走訪，辦公費中有300元用于走訪：借：郵電費—走訪500人員費用—走訪80000辦公費用—走訪300貸:銀行存款或現(xiàn)金80800即以現(xiàn)行科目為根底，按作業(yè)建立本錢中心。盡管經(jīng)典ABC理論都采用前者，但筆者認為后者更可取。因為前者要推翻現(xiàn)行核算制度和體系，推倒重來，另起爐灶；后者卻以現(xiàn)行核算體系為根底，局部改良、并行不悖。行文至此，我們可以看出又回到傳統(tǒng)核算的那一套了，人員費用歸至人員費用科目，通訊費用歸至郵電費用科目。但是子目核算不一樣，因人民銀行屬于提供公共效勞部門，除非執(zhí)行特殊作業(yè)如發(fā)行上的力資費也屬于人員費用，但其可看作變動費用，有明確的本錢動因。，人員費用屬于固定費用，即定員標準，可以再人員費用科目下按照作業(yè)庫的種類來標設(shè)子目，通訊費用也一樣。至此，我們可以核算出每項作業(yè)的本錢，同時費用也按傳統(tǒng)科目歸集。圍繞本錢中心編制預(yù)算定額，一方面更為準確，可以找到職能、作業(yè)和資源消耗之間的因果關(guān)系，而不是傳統(tǒng)預(yù)算編制方法下囫圇吞棗式的“如發(fā)行上的力資費也屬于人員費用，但其可看作變動費用，有明確的本錢動因。步驟四：選擇本錢動因〔costdriver〕，計算本錢庫分配率所謂本錢動因，其實是作業(yè)動因和資源動因的統(tǒng)稱，直觀的講就是什么因素驅(qū)動了作業(yè)的發(fā)生和資源的消耗，作業(yè)的發(fā)生最終還是表達為資源的消耗，因此可以統(tǒng)稱為什么因素驅(qū)使了費用的發(fā)生，這個因素往往是個比率或單位。例如執(zhí)行一次反洗錢現(xiàn)場檢查作業(yè)，一般投入幾個人力？打幾次問詢？是否派車？參與人員是否拿補助？消耗多少辦公紙張和印墨？人員費用、通訊費、燃油費、補助、辦公費用與檢查次數(shù)的關(guān)系，我們稱之為本錢動因，換言之，就是檢查次數(shù)這一動因驅(qū)使了相關(guān)費用的發(fā)生。本錢動因和消耗資源之間相關(guān)線性關(guān)系越明顯，現(xiàn)有的費用核算被歪曲的可能性就會越小。在確定本錢動因后，就要計算出這一比率。我們可以通過建立數(shù)據(jù)庫的方法建立作業(yè)庫。比方說，我們根據(jù)轄內(nèi)反洗錢經(jīng)驗，有鹽城至七個縣分別建立作業(yè)庫，例如鹽城至響水的情況下，每執(zhí)行一次反洗錢現(xiàn)場檢查作業(yè)，耗時5個工作日，投入三個人力，打五次確認溝通，車程100公里人力消耗：(4000/22)*3*5=2727元4000為人均月工資，22為每月平均工作日〔固定本錢，決策4000為人均月工資，22為每月平均工作日通訊費：1*5=5元假設(shè)1次通話費用為1元補助費：30*〔3+1〕*5=450元3名執(zhí)法人員和1名駕駛員享受每天30元的