新內(nèi)生式發(fā)展理論視域下的民族鄉(xiāng)村治理優(yōu)化研究

摘要：治理有效作為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的總體要求之一，體現(xiàn)著國(guó)家治理體系能力和治理體系現(xiàn)代化的發(fā)展方向。長(zhǎng)期以來國(guó)家對(duì)民族地區(qū)的鄉(xiāng)村治理各項(xiàng)資源投入傾斜巨大。本文從新內(nèi)生式發(fā)展理論的視域，分析了民族地區(qū)鄉(xiāng)村治理呈現(xiàn)的主要制度安排及突出問題，提出民族地區(qū)鄉(xiāng)村治理應(yīng)當(dāng)以鄉(xiāng)村治理為連接點(diǎn)，賦能鄉(xiāng)村治理主體，整合鄉(xiāng)村內(nèi)外資源，創(chuàng)新治理模式。關(guān)鍵詞：民族地區(qū)；鄉(xiāng)村治理；新內(nèi)生式發(fā)展十九大報(bào)告中“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富?！蔽逦灰惑w的鄉(xiāng)村振興目標(biāo)一經(jīng)提出，便在全社會(huì)范圍內(nèi)激起了廣泛熱烈的討論。此后，黨和國(guó)家出臺(tái)了一系列關(guān)于鄉(xiāng)村振興的政策文件。在“兩個(gè)一百年”奮斗目標(biāo)的歷史交匯期，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略正是黨和國(guó)家順應(yīng)廣大農(nóng)民對(duì)于美好生活的向往而作的戰(zhàn)略部署。對(duì)照鄉(xiāng)村振興總要求，邊遠(yuǎn)少數(shù)民族地區(qū)鄉(xiāng)村依然存在很多治理的難點(diǎn)痛點(diǎn)。如何讓民族地區(qū)鄉(xiāng)村高效振興，煥發(fā)生機(jī)與活力，更好建立鄉(xiāng)村治理體系，受到了政界和學(xué)界的一致關(guān)注。一、學(xué)界研究與理論分析鄉(xiāng)村地區(qū)的治理一直以來都是學(xué)界關(guān)注的重點(diǎn)領(lǐng)域，民族地區(qū)的治理更是綜合了政治學(xué)、管理學(xué)、社會(huì)學(xué)、民族學(xué)等多學(xué)科視角。從治理理論視角看，民族鄉(xiāng)村地區(qū)的治理也經(jīng)歷了從“管理”到“治理”的取向變化，學(xué)者們通過分析中國(guó)鄉(xiāng)村治理模式、治理特征變化史（徐勇，2002；王東旭，2018；王曙光，2020），揭示了民族鄉(xiāng)村地區(qū)以政府為主要權(quán)威來源的治理理論在實(shí)踐中遭受的市場(chǎng)化侵襲。作為特定公共空間，學(xué)者們也分析了服飾、文化儀式和傳統(tǒng)的治理制度（周丹丹，2016；譚冰杰，2016；李志農(nóng)、喬文紅，2011）對(duì)當(dāng)前民族地區(qū)治理秩序現(xiàn)狀和未來治理制度的創(chuàng)新的意義。前人的文獻(xiàn)從治理制度出發(fā)，探尋了制度的理論來源、問題所在和解決路徑等多個(gè)方面，不僅在理論上與傳統(tǒng)的治理理論、學(xué)科交叉的社會(huì)資本理論和公共空間理論有所呼應(yīng)，也對(duì)中國(guó)廣袤民族地區(qū)的治理實(shí)踐進(jìn)行了歸納總結(jié)，并對(duì)鄉(xiāng)村振興的國(guó)家大戰(zhàn)略背景下民族地區(qū)的治理未來進(jìn)行了一定的探索。新內(nèi)生式發(fā)展理論是一種區(qū)別于既往研究的、對(duì)民族地區(qū)鄉(xiāng)村治理的新的思考路徑。新內(nèi)生式發(fā)展理論源于對(duì)內(nèi)生式發(fā)展理論的反思，注重內(nèi)外部資源、內(nèi)部能力與參與動(dòng)力發(fā)展，強(qiáng)調(diào)環(huán)保與可持續(xù)。新內(nèi)生式發(fā)展理論對(duì)內(nèi)生性、外生性發(fā)展理論兼收并蓄，在平衡和整合了特定地域的內(nèi)部和外部資源后，強(qiáng)調(diào)利用自身資源來獲取外部資源，將所有外部干預(yù)轉(zhuǎn)化為內(nèi)部發(fā)展和建設(shè)的動(dòng)力，以增強(qiáng)農(nóng)民對(duì)鄉(xiāng)村建設(shè)的擁有感，促進(jìn)當(dāng)?shù)匕l(fā)展。[1]本文基于新內(nèi)生式發(fā)展理論的分析范式，將外來資源與內(nèi)生力量的二元結(jié)構(gòu)及其結(jié)合視為民族地區(qū)鄉(xiāng)村治理制度有效的推動(dòng)力量，強(qiáng)調(diào)內(nèi)外部主體及資源通過特定機(jī)制體制納入鄉(xiāng)村治理體系之中，激活民族地區(qū)鄉(xiāng)村豐富的本土治理資源和村民內(nèi)生的振興動(dòng)力。二、民族地區(qū)鄉(xiāng)村治理的制度安排民族地區(qū)的鄉(xiāng)村治理，是一種結(jié)合了民族區(qū)域自治制度和基層群眾自治制度的自治模式，這是與其他地區(qū)的最大區(qū)別，也是影響民族地區(qū)鄉(xiāng)村治理制度安排的關(guān)鍵所在。四十余年基層民主自治制度和扶貧攻堅(jiān)輸入豐富資源，幫助村莊逐步建立了村民自治組織，村民的民主參與意識(shí)和能力逐漸加強(qiáng)。但面對(duì)市場(chǎng)化、工業(yè)化的沖擊，民族地區(qū)的鄉(xiāng)村治理也面臨著更為嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。民族地區(qū)鄉(xiāng)村治理事關(guān)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略大局，也關(guān)系民族團(tuán)結(jié)、邊疆穩(wěn)定，更與中華民族偉大復(fù)興緊密相連，能否解決民族地區(qū)普遍存在的鄉(xiāng)村治理困境，既是對(duì)地方政府的治理能力、治理體系的考驗(yàn)，也是對(duì)少數(shù)民族人民建設(shè)美麗家鄉(xiāng)、保障自身權(quán)益的智慧與能力的考驗(yàn)。（一）政策傾斜和對(duì)口支援制度脫貧攻堅(jiān)取得勝利不意味著這一決策走向終點(diǎn)，在政策上，鄉(xiāng)村治理延續(xù)著脫貧攻堅(jiān)時(shí)期的主要制度，鄉(xiāng)村各項(xiàng)幫扶政策總體穩(wěn)定過渡，“四個(gè)不摘”“八個(gè)不變”，在一定時(shí)間內(nèi)穩(wěn)定了鄉(xiāng)村間的權(quán)責(zé)關(guān)系。在貧困治理上，“兩不愁三保障”為民族地區(qū)鄉(xiāng)村兜起了民生底線，也是動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)返貧情況的重要指標(biāo)。通過農(nóng)戶自主申報(bào)、基層干部排查、部門預(yù)警等監(jiān)測(cè)方式，基層干部負(fù)監(jiān)測(cè)責(zé)任，利用技術(shù)手段定期比對(duì)，民族地區(qū)的村莊重新劃分出了需要重點(diǎn)觀察的農(nóng)戶，精準(zhǔn)施策。除此以外，大額中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付也是一個(gè)平抑民族或宗教矛盾的工具，[2]除公平外，中央轉(zhuǎn)移支付的分配考慮了其中的政治因素—國(guó)家統(tǒng)一的重要性，這也是新疆、西藏等少數(shù)民族邊疆地區(qū)能夠獲得更多轉(zhuǎn)移支付的原因。來自國(guó)家的政策和資源支持為民族地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)建設(shè)提供助力。對(duì)口支援制度早在20世紀(jì)50年代就已初見端倪，東西協(xié)作、城鄉(xiāng)互動(dòng)都包含著對(duì)口援助的制度安排，作為一個(gè)統(tǒng)一大國(guó)，對(duì)口支援在解決經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不平衡不充分的問題上體現(xiàn)了社會(huì)主義“集中力量辦大事”的優(yōu)勢(shì)，呈現(xiàn)發(fā)達(dá)區(qū)域帶動(dòng)欠發(fā)達(dá)區(qū)域發(fā)展的“扶弱向度”。[3]多年來全國(guó)范圍內(nèi)分配式的對(duì)口支援不僅為民族地區(qū)帶來了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，也為當(dāng)?shù)貛砹私?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的新活力。在援助過程中，以干部支援為主，全方位、多角度、深層次的支援政策緩緩展開，交往交流交融“三交”理念得到了全方位深化，對(duì)口支援向民生重點(diǎn)傾斜，以產(chǎn)業(yè)援助和教育、醫(yī)療、文化等多種柔性援助方式并存的援助模式逐步為民族地區(qū)注入更多資源和活力。（二）“第一書記”與駐村工作隊(duì)“第一書記”制度源于國(guó)家扶貧的長(zhǎng)期實(shí)踐，面對(duì)人才流出、組織渙散的鄉(xiāng)村，中央政府在全國(guó)范圍內(nèi)推廣了“第一書記”駐村經(jīng)驗(yàn)并逐漸制度化。第一書記制度，指的是為克服某些少數(shù)民族村級(jí)組織在落實(shí)黨的精準(zhǔn)扶貧政策執(zhí)行力不足的問題，由縣直部門領(lǐng)導(dǎo)干部直接掛職村級(jí)第一書記，指導(dǎo)或配合村兩委實(shí)際工作。[4]駐村工作隊(duì)常常也被稱為“駐村幫扶工作隊(duì)”或是“扶貧工作隊(duì)”，是黨和國(guó)家貧困治理政策實(shí)踐的時(shí)代創(chuàng)新之一，2015年以來，全國(guó)累計(jì)選派駐村干部290多萬名，深入鄉(xiāng)村，建設(shè)基層?！暗谝粫洝焙婉v村工作隊(duì)制度始于鄉(xiāng)村地區(qū)的貧困治理，尤其是“第一書記”更是切中民族鄉(xiāng)村地區(qū)治理力量薄弱的痛點(diǎn)，針對(duì)性展開幫扶。在鄉(xiāng)村振興的治理背景下，“第一書記”和駐村工作隊(duì)也基本保持穩(wěn)定，代表著更為先進(jìn)的鄉(xiāng)村治理能力和體系，對(duì)鄉(xiāng)村治理的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型起著重要作用。（三）認(rèn)同治理與民主參與機(jī)制民族邊疆鄉(xiāng)村地區(qū)的“認(rèn)同治理”在整個(gè)鄉(xiāng)村治理體系中發(fā)揮著尤為重要的凝聚共識(shí)的作用。通過政策認(rèn)同、宣傳宣講等渠道，鄉(xiāng)村暢通了少數(shù)民族地區(qū)的農(nóng)民與國(guó)家、與干部、與外界的溝通了解，幫助建立信任與認(rèn)同機(jī)制。一是加強(qiáng)鄉(xiāng)村感恩教育，培育村民對(duì)政策的認(rèn)同，“第一書記”、駐村工作隊(duì)、村“兩委”干部和各類幫扶干部以入戶走訪等方式，為村民進(jìn)一步算清鄉(xiāng)村建設(shè)過程當(dāng)中每戶人家能夠享受的政策福利，使他們認(rèn)同黨和國(guó)家的領(lǐng)導(dǎo)，親近基層干部。二是多渠道宣傳宣講政策文化，通過選樹扶貧先進(jìn)典型、建立文化廣場(chǎng)、“周一升國(guó)旗”、文明實(shí)踐站廣播宣傳等形式，民族地區(qū)的鄉(xiāng)村傳播宣講政策主張，傾聽群眾暢談，聽民意解民憂。正如扶貧干部所說的：“大喇叭（廣播站）幫助我們把政策文件話語轉(zhuǎn)化成農(nóng)戶能聽明白的話語?！闭J(rèn)同的有效構(gòu)建為民族地區(qū)鄉(xiāng)村的民主參與奠定了共識(shí)基礎(chǔ)。在少數(shù)民族地區(qū)的鄉(xiāng)村，民族自治制度和基層自治制度共同賦予了少數(shù)民族地區(qū)村民自我管理、民主參與村莊事務(wù)的權(quán)利。民族成員和鄉(xiāng)村村民的雙重身份，意味著民族地區(qū)村民有參與少數(shù)民族自治和國(guó)家治理民主的雙重需求，也培育和鍛煉著民族地區(qū)村民的民主能力與意識(shí)。少數(shù)民族地區(qū)的村民民主參與以動(dòng)員型參與和集體參與為主，村兩委是村民民主參與最為集中的體現(xiàn)，這既是出于發(fā)揚(yáng)社會(huì)主義民主的需要，又是將少數(shù)民族政治體系吸納進(jìn)國(guó)家政治體系的要求，在賦予少數(shù)民族地區(qū)政治參與的效能感的同時(shí)，助推國(guó)家政策在少數(shù)民族基層地區(qū)的推行。[5]三、民族地區(qū)鄉(xiāng)村治理的主要問題民族地區(qū)的鄉(xiāng)村治理，與其他地區(qū)同頻共振，共享發(fā)展成果，也因此面臨著普遍性的治理難題。由于特殊的環(huán)境，民族地區(qū)與其他地區(qū)發(fā)展相比較，總體呈現(xiàn)出治理進(jìn)展緩慢、治理投入成效不匹配的特殊性困境。（一）行政主導(dǎo)模式維持成本高昂為了實(shí)現(xiàn)地區(qū)快速發(fā)展，民族地區(qū)大量通過政府投資、產(chǎn)業(yè)政策傾斜、放松行政審批等途徑來直接配置資源或操縱資源流向，因而市場(chǎng)在資源配置當(dāng)中的作用發(fā)揮較低，形成了一種高投入—高消費(fèi)—低產(chǎn)出—低效益的行政主導(dǎo)型發(fā)展模式。在社會(huì)領(lǐng)域，地區(qū)通過強(qiáng)動(dòng)員的方式，將脫貧攻堅(jiān)或鄉(xiāng)村振興的專項(xiàng)工作視為所有黨委班子、政府單位的中心工作，基層干部不堪重負(fù)，對(duì)基層運(yùn)行生態(tài)造成較大損害。這種強(qiáng)勢(shì)行政主導(dǎo)的模式誕生于扶貧工作一窮二白的開拓期，但隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、社會(huì)活躍程度的提高，必然導(dǎo)致政府行政主導(dǎo)成本迅速攀升。（二）治理模式忽視村民主體地位村民是鄉(xiāng)村治理的直接參與者，也是最終受益人。長(zhǎng)期以來，民族地區(qū)重視村民的參與，缺少有系統(tǒng)性激發(fā)鼓勵(lì)村民主動(dòng)發(fā)揮、創(chuàng)造性工作。經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展必然帶來人的現(xiàn)代化，民族鄉(xiāng)村地區(qū)物質(zhì)生活水平提高以后，村民的現(xiàn)代公民意識(shí)和參與意愿必然也會(huì)隨之增加。駐村干部對(duì)于政策資源、能力供給的把握處于優(yōu)勢(shì)地位，但往往先入為主地將農(nóng)民視為被動(dòng)接受，忽視了農(nóng)民的主觀意愿，鄉(xiāng)村治理遭遇干部熱、村民冷的異象，好的政策得不到群眾響應(yīng)，其本質(zhì)都是缺乏農(nóng)民實(shí)質(zhì)性參與。（三）面臨系統(tǒng)性安全治理困境民族地區(qū)治理特點(diǎn)源于其天然地理特征，“邊疆”“民族”“基層”三重治理難點(diǎn)疊加，造成了治理基礎(chǔ)脆弱、治理復(fù)雜敏感的系統(tǒng)性困境。民族地區(qū)的安全治理是首要目標(biāo)。安全的基礎(chǔ)要求與民族地區(qū)宗教問題、民族問題、利益分配問題交織在一起，使得鄉(xiāng)村治理局勢(shì)更加錯(cuò)綜復(fù)雜。摻雜了更多認(rèn)同、安全、宗教考量的民族地區(qū)多維治理目標(biāo)使得鄉(xiāng)村治理日益復(fù)雜化。四、新內(nèi)生式發(fā)展優(yōu)化鄉(xiāng)村治理（一）賦能鄉(xiāng)村內(nèi)部治理主體鄉(xiāng)村治理內(nèi)部，最大主體就是村民和村民選舉產(chǎn)生的兩委，作為來自鄉(xiāng)村的內(nèi)生力量，賦權(quán)賦能村民，尊重和保障農(nóng)民主體地位，將村民的個(gè)人利益與鄉(xiāng)村整體聯(lián)系起來，保障民族地區(qū)村民的各項(xiàng)民主權(quán)利，培養(yǎng)村民的自覺政治參與意識(shí)和政治參與技能。要激發(fā)鄉(xiāng)村黨組織引領(lǐng)帶動(dòng)作用，民族地區(qū)基層黨組織應(yīng)保持與鄉(xiāng)村建設(shè)實(shí)踐同頻共振，發(fā)揮“兩個(gè)書記”、駐村工作隊(duì)的優(yōu)勢(shì)，以自身成熟的社會(huì)聯(lián)系網(wǎng)絡(luò)、豐富的社會(huì)治理經(jīng)驗(yàn)、優(yōu)勢(shì)的政治資源投入到引領(lǐng)帶動(dòng)鄉(xiāng)村治理中去。（二）重整鄉(xiāng)村內(nèi)外豐富資源民族地區(qū)的鄉(xiāng)村治理，既不能刻板守舊，忽視民族地區(qū)鄉(xiāng)村治理的失序，也不能唯外部決定論，只顧政績(jī)“輸血”，全盤推翻鄉(xiāng)村內(nèi)生動(dòng)力的可能，而是要重視鄉(xiāng)村治理的內(nèi)外接點(diǎn)，充分整合內(nèi)外部資源，消化吸收外部豐富的資源支持，以鄉(xiāng)村為體，為鄉(xiāng)村所用；注重內(nèi)外聯(lián)動(dòng)的同時(shí)，也要關(guān)注跨地區(qū)、跨部門、跨領(lǐng)域的合作，鄉(xiāng)村振興局應(yīng)發(fā)揮統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的作用，促成不同主體間通力合作，將最需要的資源送到鄉(xiāng)村中去。（三）創(chuàng)新民族鄉(xiāng)村特色治理路徑中國(guó)有55個(gè)少數(shù)民族，八大少數(shù)民族省區(qū)，上千個(gè)民族村，不同民族地區(qū)的鄉(xiāng)村所處的背景環(huán)境、面臨的困難障礙不盡相同。各民族在脫貧攻堅(jiān)、鄉(xiāng)村振興建設(shè)時(shí)期積累了豐富的實(shí)踐案例。新內(nèi)生式發(fā)展理念就是要尊重民族地區(qū)鄉(xiāng)村治理的差異，倡導(dǎo)在鄉(xiāng)村自內(nèi)而外、內(nèi)外結(jié)合地發(fā)掘本地所需的鄉(xiāng)村治理資源，形成民族特色的鄉(xiāng)村治理路徑，充分結(jié)合鄉(xiāng)村治理實(shí)際，培養(yǎng)鄉(xiāng)村創(chuàng)新應(yīng)用能力，用政策、機(jī)制、技術(shù)的創(chuàng)新為鄉(xiāng)村激發(fā)更多