基層行政事業(yè)單位合同管理內部控制研究

作為政府采購和政府購買服務的重要主體，基層行政事業(yè)單位所簽署的經(jīng)濟合同數(shù)量日益增多，同時《民法典》的正式實施對合同的簽訂與履責提出了更高的要求。但由于基層行政事業(yè)單位處于行政架構和財政體系中的下級、末級位置，面臨著“事多、錢缺、人少”的局面，各種主客觀因素造成其內部控制工作長期滯留在“重制度建設，輕執(zhí)行和防控”的階段，尤其在合同管理內部控制方面凸顯了各種問題——簽署前缺乏對合同條款開展充分的研討和集體決策，簽署審批流程過于簡單或流于形式[1]，簽署后忽視條款執(zhí)行的及時性和嚴謹性等。這些不良情況容易為基層行政事業(yè)單位產(chǎn)生較大的法律風險和審計風險。一、基層行政事業(yè)單位合同管理內部控制的存在問題（一）合同條款未能完全符合單位需求在合同的擬稿環(huán)節(jié)基層行政事業(yè)單位人員的技術水平、專業(yè)能力和責任心直接影響合同的好壞[2]。但基層行政事業(yè)單位普遍偏重執(zhí)行細項任務，而在政策理解和大局意識方面上仍相對薄弱，因此造成所設立的合同條款未能完全符合單位業(yè)務發(fā)展的需求，具體體現(xiàn)為：一是合同內容不全面，未能完全涵蓋項目既定的績效目標。二是設定的條款過分參照舊合同或合同模板，忽視當前面臨的新情況和新要求。三是條款缺乏時效性，約定的階段性任務與單位實際業(yè)務進展不同步。四是缺乏前瞻性和全局性，合同內容只關注短期事項，較少考慮中長期規(guī)劃和情況，或存在對其他合同執(zhí)行產(chǎn)生不利影響的風險。同時，由于缺乏相關法律知識，未能設定適當?shù)倪`約條款，忽視了對單位權益的保護。再者，部分單位缺乏集體研討和需求論證的過程，草率擬定采購需求和合同條款，更容易加劇這些問題。（二）合同的審批機制未有效執(zhí)行目前大部分基層行政事業(yè)單位都建立起合同管理制度，形成了會簽流程。但由于基層人員配備數(shù)量較少，事務繁雜，各職能部門業(yè)務人員真正投放在合同管理的時間和精力十分有限，尤其是科研類行政事業(yè)單位人員的法律知識水平和法律思維相對薄弱，更增加合同紕漏的概率。其次，部分基層行政事業(yè)單位還存在責任意識不強的問題，造成合同審批流于形式。再者，由于財政經(jīng)費緊缺，即使基層領導班子認識到內控風險，單位的財政經(jīng)費仍然會被優(yōu)先投放至業(yè)務發(fā)展及其他剛需支出上，而不會用于聘請長期服務的法律顧問。（三）合同條款與財政法規(guī)制度相悖基層行政事業(yè)單位的經(jīng)濟事項既要遵守《民法典》，也要符合紀檢和審計的要求?？剖邑撠熑?、單位領導班子和法律顧問參與合同的審批時，往往側重檢查合同的內容是否有誤、有失公允以及是否違背國家憲法和法律，但甚少將合同與現(xiàn)行的財政制度和內控制度相核對。缺乏財務人員的有效審批，容易使合同出現(xiàn)各種問題，如合同約定有效期過長、合同標的及其金額不符合預算、購置資產(chǎn)的單價和類別不清晰、首付款比例過高、尾款比例過低、未約定結算條件或方式、未合理設置履約保證金額以及增補金額比例超標等。（四）合同的履行缺乏跟進和督促進入履行合同的階段，一方面，由于基層業(yè)務人員身兼多職，未能及時跟進合同造成單位未按期支付中期款和尾款，或在合同到期后未能及時續(xù)簽而造成了合同“倒簽”的情況。這既可能影響業(yè)務的正常開展，也嚴重耽誤財政資金進度和衍生法律風險。另一方面，由于大部分基層行政事業(yè)單位缺乏專項財政資金而未能搭建合同信息管理系統(tǒng)，或上級部門統(tǒng)籌搭建的合同系統(tǒng)存在功能粗糙、操作低效和智能化不足的缺點，造成對合同的履行未能起到有效的提醒和督促作用[3]。二、基層行政事業(yè)單位合同管理內部控制問題的改進對策縱觀基層行政事業(yè)單位目前存在的合同管理的內部控制風險點，可以發(fā)現(xiàn)其最主要的原因始終是基層單位自身人力與財力不足的困難。隨著節(jié)約型機關的推行，基層行政事業(yè)單位更要“勒緊腰帶過日子”，要做好合同管理等內部控制工作更加考驗基層行政事業(yè)單位管理的智慧和水平，筆者提出當前改進合同管理內部控制工作的幾點建議。（一）落實科學決策與“三重一大”機制1.確立科學決策機制編制準確、完整的采購需求是簽署合同的重要基礎。在簽署合同前，基層行政事業(yè)單位應建立科學決策機制并使之融入申報財政預算至編制采購需求的整個過程中。因此，基層行政事業(yè)單位應制定有效的項目管理辦法，根據(jù)不同的項目類別或金額起點設定項目開展前期必需的論證和決策流程。針對重大項目的前期設計，基層行政事業(yè)單位還應統(tǒng)籌運行經(jīng)費，在項目開展前期盡可能預留資金用于咨詢行業(yè)專家或專業(yè)的造價機構。2.落實“三重一大”決策機制一方面，把重大項目的前期準備納入把領導班子決策的議事清單。在采購環(huán)節(jié)正式啟動前，領導班子應加強對重大項目的采購需求進行集體決策。立足單位大局、發(fā)展戰(zhàn)略和長遠方向，結合業(yè)務需求和主客觀可行性，準確把握采購需求的準確性、完整性和科學性，為合同的擬定奠定良好的基礎。（二）完善合同簽訂和審批機制1.完善合同簽訂和審核制度在有限的人力中，基層行政事業(yè)單位應結合自身情況，持續(xù)優(yōu)化單位合同管理制度，理順工作流程和各環(huán)節(jié)的工作事項[4]。重點明確各工作流程的具體審核人及其審核權責，確保不相容崗位相互分離。制作各個審核環(huán)節(jié)的工作指引和事項清單，也可以根據(jù)不同的采購類型或金額起點設定不同的審批權限，提高合同審核的效率。所有的合同最終應由法人或法人授權的負責人進行簽署。2.優(yōu)化合同模板一是資金確實困難的單位可以聘請一次性的法律顧問，專門為既定類別的項目或業(yè)務事項確立合同模板，尤其是結合單位自身情況設定恰當?shù)碾p方違約責任條款。二是針對重大項目的合同，應當呈交上級單位的法規(guī)部門協(xié)助審批。三是隨著各級財政采購平臺的優(yōu)化，部分政府采購合同已匹配固定的模板，基層行政事業(yè)單位應充分善用這些合同模板，選好、用好支付條款。3.重大項目合同再次呈交領導班子審核基層行政事業(yè)單位應結合各年度的項目立項情況，在合同管理制度中明確重大項目或特定類型項目的合同應呈交領導班子會決策審批后方可簽署。單位領導班子應增強責任意識和政治站位，把好合同審批的最后一關。對于領導班子未審批通過的合同堅決不予蓋印單位公章或合同專用章。領導班子應熟悉合同約定的重要事項和權益，在合同執(zhí)行和最終驗收的階把關關鍵性問題，切實維護合同權益。4.根據(jù)新情況及時調整合同條款基層行政事業(yè)單位項目負責人應根據(jù)業(yè)務需求、預算資金不足或調整、經(jīng)濟社會變化或其他非常原因等新情況，應及時與合同方協(xié)商簽訂補充協(xié)議。補充協(xié)議同樣需要符合《民法典》和各項財務制度、內控制度的規(guī)定，其簽署流程與常規(guī)合同的審批流程一致。（三）充分發(fā)揮財務管理崗的作用在合同內控管理中，財務管理崗的角色尤為重要。財務管理人員應從合規(guī)性、經(jīng)濟性、可操作性的角度和視野去投身到合同會簽和支付的程序中，充分發(fā)揮自身專業(yè)性和嚴謹性的作用。1.合同與預算的一致性審核合同會簽時，財務人員審核合同內容是否與預算相一致，包括是否有預算支持或缺乏預算調整的審批手續(xù)。另外審查合同明細是否與預算明細相一致，涉及的方面包括采購的存貨、固定資產(chǎn)和無形資產(chǎn)的名稱、型號、單價和數(shù)量；服務和工程明細以及項目的執(zhí)行年份、服務周期等。2.合同與采購文書的一致性審核合同會簽時，財務人員結合單位采購制度，審核合同是否已完成必要的采購流程。采購經(jīng)辦人向財務提供必要的采購文件，如《招標書》《投標書》《評標書》《中標通知書》《中標公告》等。財務應審核合同記載的實質性內容、金額是否與采購文件相一致。3.合同金額的正確性審核合同會簽時，財務人員審核金額的主要包括以下幾個小項：其一，金額所對應的貨幣的符號、計量單位是否有誤，在合同前后位置是否保持一致；其二，計價是否出錯；其三，金額大小寫的撰寫是否正確和相互一致；其四，合同附件資料如結算單、供貨單等是否與主合同內容相一致；其五，合同支付比例是否不符合預算安排或計算有誤。4.結算條款的合規(guī)性審核各基層行政事業(yè)單位應建立相關財務制度，明確結算條款的要求。合同會簽時，財務人員對照財務制度開展相關的審核：一是審核合同款項約定的結算方式是否合規(guī)，一般不采用現(xiàn)金方式進行結算；二是審核除收款方書面約定總（分）公司、委托第三方收款等情況外，合同當中涉及的收款方賬戶名稱是否與合同簽訂的收款方、發(fā)票專用章公司名稱相一致；三是涉及預付款項的，審核合同約定的支付比例以及時間限制是否符合規(guī)定；四是涉及分期付款條款的，結合資金到位時間和財政執(zhí)行進度充分考慮，審核各次付款的條件以及比例是否符合單位內部控制規(guī)定；五是結合單位內部財務報銷流程和財務人員的配備情況，審核合同款項的支付期限是否合理，避免因付款不及時而造成違約責任。5.涉稅事項的合規(guī)性審核合同會簽時，財務人員審核合同是否準確記載標的物，以合同標的物名稱確定收款方發(fā)票的品目。另外，審核合同是否約定稅率以及稅率是否符合相關國家稅收法律法規(guī)。再者，若中標方（收款方）為行政事業(yè)單位的，檢查合同中是否約定付款條件需提供專用財政收據(jù)、銀行入賬回單加蓋財務專用章的復印件或符合稅法要求的正規(guī)發(fā)票。6.特殊事項的合規(guī)性審核財務人員應檢查相關條款是否符合相關的財經(jīng)法規(guī)和本級財政部門、上級管理部門制定的規(guī)章制度，如涉及單一來源添購或追加與合同標的相同貨物、工程或者服務的，增加的合同金額是否符合《政府采購法》的規(guī)定；設定履約擔保條款的，是否采用了適當?shù)穆募s擔保方式和擔保金額。7.督促與稽核合同支付階段，財務人員密切留意資金支付情況和預算執(zhí)行進度，提醒合同經(jīng)辦人按時發(fā)起支付合同款項的申請。在稽核報銷單據(jù)時，應重點檢查合同、發(fā)票、中標通知、采購表、驗收結論等原始憑證是否清晰和完整，確認達到合同支付條件的方可操作資金支付，高效辦結，確保款項支付符合合同約定的期限。（四）考核、培訓、輪崗、審計相結合1.制定獎懲和考核措施，基層行政事業(yè)單位應將合同管理工作納入個人績效考核事項中，為合同管理工作人員配備必要的獎懲措施。合同管理人員應簽訂崗位責任書和保密協(xié)議，同時應善用電腦基礎軟件，形成登記合同臺賬的工作規(guī)范。對因懶政不作為或重大過錯導致合同未按時簽訂或續(xù)簽、未有效履行和驗收，對單位造成極大影響的個人應追究相關責任。2.合同管理培訓應納入單位年度內控管理任務，合同管理相關人員、財務人員和領導班子都應加強學習內控管理和法律法規(guī)知識。為節(jié)省培訓時間和經(jīng)費，提高培訓效率，基層行政事業(yè)單位的行政部門應聯(lián)合協(xié)助搜集網(wǎng)絡教學資源，同時可安排集中測試以提升培訓效果。對于有條件的單位，也可聘請法律顧問和財務專家開展專項答疑。3.基層行政事業(yè)單位應建立輪崗制度，定期安排不同的人員參與合同的簽署、審批和跟進工作，或合同管理各崗位之間動態(tài)調整，充分調動單位人力資源。4.基層行政事業(yè)單位應定期開展財務收支審計和內部控制第三方測評，重點檢查合同工作的疏漏，尤其是側重檢查合同簽署流程的合規(guī)性、合同信息的完整性、驗收材料的真實性。單位內部的紀檢委員、內控監(jiān)督小組也應切實履行監(jiān)督