審計(jì)視角下行政事業(yè)單位合同管理中的問題及對(duì)策

一、行政事業(yè)單位合同管理的重要性近幾年，國(guó)家對(duì)審計(jì)工作重視度提升，要求對(duì)公共資金、國(guó)有資產(chǎn)、領(lǐng)導(dǎo)干部履行經(jīng)濟(jì)責(zé)任情況等實(shí)行審計(jì)全覆蓋，行政事業(yè)單位面臨各種審計(jì)，如經(jīng)濟(jì)合同專項(xiàng)審計(jì)、國(guó)有資產(chǎn)專項(xiàng)審計(jì)、預(yù)算執(zhí)行審計(jì)等，不論哪一種審計(jì)，都需要對(duì)經(jīng)濟(jì)合同進(jìn)行檢查。合同是行政事業(yè)單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的重要內(nèi)容，是經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)立項(xiàng)論證、決策、實(shí)施、結(jié)算的載體和重要依據(jù)，是重要法律文件，也是審計(jì)重點(diǎn)關(guān)注的領(lǐng)域。從合同的內(nèi)容，就可以判斷相應(yīng)的程序有沒有履行，履行的到位不到位。如需要進(jìn)行政府采購(gòu)的工程、貨物和服務(wù)，從合同中就可以體現(xiàn)。行政事業(yè)單位合同的內(nèi)容涵蓋業(yè)務(wù)廣，包括預(yù)算控制、物資采購(gòu)、基本建設(shè)、設(shè)備購(gòu)置、信息化建設(shè)、維修維護(hù)、對(duì)外投資、人事管理、科學(xué)研究、技術(shù)開發(fā)等方面。合同管理涉及合同前置流程、發(fā)起與審批、簽訂與蓋章、履約執(zhí)行、歸檔管理、統(tǒng)計(jì)分析等環(huán)節(jié)。加強(qiáng)合同管理是確保行政事業(yè)單位各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)有序高效開展的重要舉措之一，對(duì)促進(jìn)事前論證審核、事中執(zhí)行記錄和事后追蹤問效，擇優(yōu)確定合作對(duì)象，規(guī)范經(jīng)濟(jì)行為，合理安排資金，控制運(yùn)行成本，約束和規(guī)范工作人員的行為，促進(jìn)行政事業(yè)單位發(fā)展有著重要意義。二、行政事業(yè)單位合同管理中的問題合同管理中的一些問題在審計(jì)的時(shí)候就會(huì)暴露出來(lái)，下面從審計(jì)的角度出發(fā)，歸納總結(jié)在審計(jì)中容易發(fā)現(xiàn)一些的合同管理問題。（一）合同簽訂前的程序性問題，程序缺少或者履行不到位合同簽訂前需要進(jìn)行相應(yīng)的程序，首先要判斷是否屬于單位的年度預(yù)算，其次需要進(jìn)行如公開招標(biāo)、集中采購(gòu)、單一來(lái)源采購(gòu)、詢價(jià)，或者單位內(nèi)部的相關(guān)規(guī)定等程序，屬于“三重一大”的還需要經(jīng)單位集體決議。一般是履行完以上相關(guān)程序，才會(huì)到簽訂合同這一步。如果簽訂合同前相關(guān)的程序不完善或不規(guī)范，甚至是缺少相關(guān)程序就進(jìn)行合同簽訂的現(xiàn)象，那么就會(huì)通過合同文本和集體決策的材料里體現(xiàn)出來(lái)。例如應(yīng)該執(zhí)行政府采購(gòu)的沒有相關(guān)程序，審計(jì)人員檢查合同文本的時(shí)候會(huì)通過合同的內(nèi)容和形式分辨出來(lái)。（二）制度問題，制度不健全、更新不及時(shí)或者執(zhí)行不到位行政事業(yè)單位合同制度方面的問題包括：一是相關(guān)制度沒有，或者是規(guī)定的不夠詳細(xì)具體，缺乏可操作性，與單位的實(shí)際不匹配，如單位規(guī)定金額1萬(wàn)元以上的支出需要簽訂合同（及時(shí)結(jié)清的可以不用簽訂合同），如何定義“及時(shí)結(jié)清”，如果沒有相關(guān)的名詞解釋，那么執(zhí)行過程中可能出現(xiàn)偏差；二是相關(guān)的規(guī)定不全面、不適應(yīng)，如二類事業(yè)單位，除了財(cái)政撥款收入還存在事業(yè)收入，取得事業(yè)收入的合同是作為乙方簽訂，但是相關(guān)的制度一般都是從“甲方”的角度設(shè)置。三是制度更新不及時(shí)，如合同相關(guān)的法律法規(guī)出現(xiàn)更新或者上級(jí)單位相關(guān)制度的條款進(jìn)行更新，那么本單位的制度相應(yīng)也要更新，如果不及時(shí)更新，可能出現(xiàn)本單位制度的條款與國(guó)家或者上級(jí)規(guī)定相違背。四是存在制度執(zhí)行到不到位的問題，有相關(guān)的制度，但是實(shí)際執(zhí)行沒有嚴(yán)格按照制度執(zhí)行，不少的審計(jì)是按照本單位制定的制度來(lái)檢查相關(guān)規(guī)定有沒有執(zhí)行到位，沒有執(zhí)行到位就會(huì)在審計(jì)中被記錄為問題。（三）合同文本問題，缺少統(tǒng)一的合同文本、裝訂不規(guī)范等行政事業(yè)單位合同種類繁多，很多單位缺少統(tǒng)一的合同文本，每次簽訂合同都要逐條制定和審核，增加相應(yīng)的工作量。合同文本中用語(yǔ)不規(guī)范不標(biāo)準(zhǔn)，執(zhí)行的時(shí)候容易出現(xiàn)誤解；合同文本中的條款不夠完善，合同的預(yù)期目標(biāo)則不容易實(shí)現(xiàn)，甚至產(chǎn)生不必要的糾紛。所以合同文本的審核非常關(guān)鍵，既需要掌握一定的法律知識(shí)，還需要熟悉行政事業(yè)單位的相關(guān)制度，從而對(duì)合同文本的合法性、規(guī)范性、完整性、準(zhǔn)確性等審查。合同文本是審計(jì)重點(diǎn)檢查的領(lǐng)域，包括簽字審核全不全面，合同內(nèi)容規(guī)定的合不合理，實(shí)際有沒有按照合同內(nèi)容執(zhí)行，合同文本歸檔有沒有裝訂、有沒有目錄、有沒有編號(hào)、材料全不全面等。（四）內(nèi)部審核問題，職責(zé)不清、審核不到位簽訂合同都有一系列的審批流程，如果分工不明、職責(zé)不清，一旦出現(xiàn)問題，容易發(fā)生推諉扯皮的現(xiàn)象。這種問題審計(jì)人員通過合同歸檔中的審批表和相關(guān)的制度對(duì)照可以找出來(lái)，也可以通過現(xiàn)場(chǎng)溝通詢問的方式，來(lái)了解單位合同審批的相關(guān)情況。（五）合同執(zhí)行問題，不到位、沒有達(dá)到預(yù)期目標(biāo)缺乏對(duì)合同進(jìn)度、付款情況、條約變更沒有相應(yīng)的跟蹤監(jiān)督，實(shí)際合同執(zhí)行和合同文本中規(guī)定的內(nèi)容不完全一致。審計(jì)人員通過對(duì)合同內(nèi)容和付款的銀行回單進(jìn)行查詢即可發(fā)現(xiàn)有無(wú)問題。（六）信息化問題一是很多行政事業(yè)單位信息化程度不高，實(shí)行線下審批的程序，線下審批周期長(zhǎng)，管理不規(guī)范，容易出現(xiàn)合同倒簽的現(xiàn)象，雖然合同倒簽的現(xiàn)象在審計(jì)中不容易發(fā)現(xiàn)，但是合同倒簽的危害大，容易造成單位的被動(dòng)，產(chǎn)生各種風(fēng)險(xiǎn)隱患。二是建立了合同管理的信息化系統(tǒng)，但是使用率不高，存在查詢、辦理不夠智能不夠便捷、與其他系統(tǒng)不銜接、不方便歸檔等問題，無(wú)法充分發(fā)揮信息化系統(tǒng)的作用。三、存在問題原因分析（一）缺乏對(duì)合同管理的有效認(rèn)識(shí)缺乏對(duì)合同管理的有效認(rèn)識(shí)，主要領(lǐng)導(dǎo)對(duì)合同管理不夠重視，職工落實(shí)打折扣，是產(chǎn)生各種合同問題的主要原因。合同管理是單位內(nèi)部控制中的一項(xiàng)重要內(nèi)容，有利于防控風(fēng)險(xiǎn)，減少不必要的合同糾紛。一旦出現(xiàn)合同糾紛需要投入大量的人力物力去解決，甚至產(chǎn)生較大的經(jīng)濟(jì)損失和不良的社會(huì)影響，但是如果對(duì)合同管理缺乏有效的認(rèn)識(shí)，風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)淡薄，對(duì)招標(biāo)文件合同專用條款的缺乏深入研究，就容易忽視合同中隱蔽的不公平條款，給單位帶來(lái)各種風(fēng)險(xiǎn)和隱患。對(duì)合同管理缺乏的有效認(rèn)識(shí)，經(jīng)辦人員責(zé)任心不強(qiáng)，敷衍塞責(zé)，那么各項(xiàng)制度和體系文件就形同虛設(shè)，所有的程序只是走過場(chǎng)。（二）相關(guān)人員專業(yè)素養(yǎng)有待提升合同履行中涉及的人員需要有良好的職業(yè)道德和綜合素質(zhì)，如果相關(guān)人員責(zé)任心不強(qiáng)、風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)淡薄，對(duì)采購(gòu)、財(cái)務(wù)、法律及管理方面的知識(shí)不了解，對(duì)合同的內(nèi)容不熟悉、不理解，對(duì)自身職責(zé)沒有履行到位，各崗位之間沒有配合好，會(huì)帶來(lái)合同管理中的各種風(fēng)險(xiǎn)隱患，甚至是經(jīng)濟(jì)損失。（三）各種監(jiān)督評(píng)價(jià)和追責(zé)機(jī)制沒有很好的效發(fā)揮作用一是監(jiān)督評(píng)價(jià)和追責(zé)機(jī)制不健全，監(jiān)督評(píng)價(jià)沒有涵蓋合同的整個(gè)流程，容易造成合同履行的不暢通。二是缺乏對(duì)合同管理人員獎(jiǎng)懲制度，對(duì)于合同執(zhí)行不力的追責(zé)機(jī)制不完善或者追究力度不夠，涉及合同管理的人員干好干壞一個(gè)樣，干多干少一個(gè)樣，甚至干得多的錯(cuò)得多，不能激發(fā)合同管理人員工作的積極性、創(chuàng)新性和主動(dòng)性。四、行政事業(yè)單位合同管理規(guī)范化措施為避免合同管理中的審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)，提高單位整體管理水平，建議從以下方面加強(qiáng)合同管理，降低各類問題存在的風(fēng)險(xiǎn)。（一）完善合同管理的流程設(shè)計(jì)，強(qiáng)化合同管理的內(nèi)部控制完善合同管理的流程設(shè)計(jì)，明確合同管理的內(nèi)容和步驟。根據(jù)合同相關(guān)制度畫出適合本單位的合同流程管理圖，涵蓋合同訂立前的審核、合同訂立、合同履行、合同終止、合同后續(xù)評(píng)估等各個(gè)階段，清晰明了地呈現(xiàn)合同管理的各個(gè)環(huán)節(jié)。利用內(nèi)部控制來(lái)把握合同管理中的關(guān)鍵的節(jié)點(diǎn)。合同控制是單位內(nèi)部控制業(yè)務(wù)層面的一個(gè)內(nèi)容，包括合同訂立、執(zhí)行、風(fēng)險(xiǎn)防范等環(huán)節(jié)的程序和要求，梳理各類經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的業(yè)務(wù)流程，制作管理流程圖和風(fēng)險(xiǎn)控制矩陣，明確業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)，系統(tǒng)分析經(jīng)濟(jì)活動(dòng)存在的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)。明確合同的管理應(yīng)該是一個(gè)閉環(huán)，設(shè)計(jì)關(guān)鍵管控節(jié)點(diǎn)，降低合同風(fēng)險(xiǎn)。不僅僅是編制了內(nèi)部控制手冊(cè)，合同管理的相關(guān)制度也要跟上，制定并完善合同管理辦法，明確合同訂立范圍、條件，以及合同管理相關(guān)部門和崗位的職責(zé)權(quán)限，對(duì)于有事業(yè)收入的事業(yè)單位，合同制度要健全作為“乙方”的相關(guān)規(guī)定。同時(shí)，將內(nèi)部控制方法貫穿于合同管理的各階段，強(qiáng)化合同紀(jì)檢監(jiān)察和審計(jì)，防止各種經(jīng)濟(jì)糾紛的出現(xiàn)，保護(hù)單位自身利益。（二）加強(qiáng)合同簽訂前的審查，明確審核內(nèi)容對(duì)于合同簽訂前需要履行的程序，嚴(yán)格按照規(guī)定執(zhí)行，對(duì)于沒有履行完程序的，嚴(yán)禁簽訂合同。這需要進(jìn)一步完善不相容崗位設(shè)置及各崗位的職責(zé)，審核人員嚴(yán)格按照要求審核，落實(shí)程序執(zhí)行的完善性。審核人員應(yīng)發(fā)揮主觀能動(dòng)性，切實(shí)發(fā)揮合同審核作用，對(duì)不符合要求的敢于說不。明確審核的內(nèi)容。第一，對(duì)合同簽訂前的程序是否健全進(jìn)行審核，包括采購(gòu)的方式合不合規(guī)，整理的資料全部全面。第二，對(duì)合同主體的審核，主要審核本單位要簽訂合同的對(duì)方是否具有相應(yīng)的資質(zhì)來(lái)保證合同的履行，可以通過對(duì)方提供的證件進(jìn)行審核，如營(yíng)業(yè)執(zhí)照、工商認(rèn)證登記等，或者通過在網(wǎng)上查詢的方式。第三，加強(qiáng)對(duì)合同內(nèi)容的審核。如果單位有固定的合同文本，可以優(yōu)先使用，沒有的話需要逐條審核，審核是否有文字錯(cuò)誤，是否有歧義的語(yǔ)句，是否有不合理的條款，是否有內(nèi)容上的遺漏。（三）制定統(tǒng)一的合同文本在簽訂合同之前，對(duì)每一類的合同相對(duì)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范的合同文本進(jìn)行整理，梳理出每一類合同標(biāo)準(zhǔn)的、特色的示范文本，并經(jīng)法律部門或者法律專家審核。具體簽訂合同時(shí)依據(jù)合同會(huì)簽制度，業(yè)務(wù)、財(cái)務(wù)、紀(jì)檢、審計(jì)等相關(guān)部門或人員對(duì)合同具體的內(nèi)容和對(duì)合同文本修改的地方進(jìn)行審核，及時(shí)總結(jié)合同管理的經(jīng)驗(yàn)，并落實(shí)到實(shí)際的合同文本當(dāng)中去。（四）加強(qiáng)合同管理主體職責(zé)，明確獎(jiǎng)懲標(biāo)準(zhǔn)明確合同的歸口管理部門，具體的管理人員。合同管理工作涉及財(cái)務(wù)、審計(jì)、具體的業(yè)務(wù)部門等多部門；合同內(nèi)容涉及財(cái)務(wù)、法律等內(nèi)容。如果上述任何一方面內(nèi)容在合同簽訂前的審核步驟沒有發(fā)現(xiàn)存在的問題，均會(huì)產(chǎn)生合同糾紛。因此要明確不同部門和人員在合同管理工作中所需承擔(dān)的職責(zé)，如果哪一方面出現(xiàn)問題要有相應(yīng)的追責(zé)機(jī)制。量化合同管理考核，從制度層面制定合同管理人員的獎(jiǎng)懲標(biāo)準(zhǔn)。行政事業(yè)單位有績(jī)效考核指標(biāo)，從指標(biāo)的角度對(duì)合同管理進(jìn)行量化，設(shè)置得分的標(biāo)準(zhǔn)，合同管理人員根據(jù)完成的工作對(duì)應(yīng)得到相應(yīng)的分值，根據(jù)分值設(shè)定獎(jiǎng)懲的檔次，增強(qiáng)合同管理人員的工作積極性。（五）規(guī)范合同的執(zhí)行，落實(shí)動(dòng)態(tài)管理合同的執(zhí)行需要經(jīng)辦人員隨時(shí)關(guān)注合同的進(jìn)度，并向管理人員定期匯報(bào)。落實(shí)動(dòng)態(tài)的管理，動(dòng)態(tài)跟蹤、動(dòng)態(tài)檢查，及時(shí)發(fā)現(xiàn)可能存在的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，并把隱患扼殺在搖籃之中。對(duì)于合同內(nèi)容發(fā)生變化的，要及時(shí)簽訂補(bǔ)充合同、終止合同等。合同的補(bǔ)充簽訂或者提前終止是審計(jì)關(guān)注的重點(diǎn)。合同的不簽訂或者提前終止不是合同履行的常態(tài)，除非有必要的原因，一般不會(huì)存在這種情況，所以涉及這種情況要充分論證后執(zhí)行，提供文字的說明及證明的材料。（六）完善合同評(píng)估，對(duì)合同進(jìn)行歸檔合同履行完畢后，及時(shí)進(jìn)行合同評(píng)估。完善合同的評(píng)估，歸納總結(jié)合同履行的情況，出現(xiàn)的問題，解決的途徑和方法，對(duì)后續(xù)合同的簽訂提供實(shí)實(shí)在在的經(jīng)驗(yàn)。梳理合同需要留存的資料，進(jìn)行歸檔。歸檔時(shí)，要再次檢查各項(xiàng)資料，一是檢查資料全不全面，除了必要的合同文本、審批表，還有容易被忽視的法定代表人授權(quán)書，涉及非法定代表人簽字的合同需要留存法定代表人授權(quán)簽字的授權(quán)書。二是檢查合同印章，印章有沒有蓋全，有沒有蓋騎縫章，是不是合同專用章。三是各項(xiàng)簽字全不全，對(duì)不對(duì)。四是會(huì)合同存檔材料進(jìn)行規(guī)范裝訂。（七）提高合同管理的信息化水平利用信息化手段提高合同管理的水平，構(gòu)建一體化的管理系統(tǒng)。從合同的文本審核、合同的執(zhí)行進(jìn)度、款項(xiàng)支付情況、檔案歸檔等流程全程可見可追溯。不斷提高信息化系統(tǒng)操作與查詢數(shù)據(jù)的便捷性，利用信息化的手段檢測(cè)合同的文本，對(duì)其設(shè)置風(fēng)險(xiǎn)提醒與禁止事項(xiàng)，減少風(fēng)險(xiǎn)隱患。加強(qiáng)信息化數(shù)據(jù)的應(yīng)用，重