民用機(jī)場(chǎng)融資管理-以XM新機(jī)場(chǎng)工程為例

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，國(guó)民生活水平日益提高，航空旅客量及貨運(yùn)量不斷增加。需求的增加導(dǎo)致現(xiàn)有機(jī)場(chǎng)的標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)模和數(shù)量都不足以滿(mǎn)足現(xiàn)狀，進(jìn)而需要通過(guò)籌集資金新建機(jī)場(chǎng)來(lái)改善和提高。由于機(jī)場(chǎng)建設(shè)存在投資金額大，回報(bào)少及回收期長(zhǎng)的特點(diǎn)，如何通過(guò)改善機(jī)場(chǎng)的融資模式，以最優(yōu)的方式滿(mǎn)足機(jī)場(chǎng)建設(shè)的高資金需求，提高機(jī)場(chǎng)企業(yè)的生存與發(fā)展的能力，保障我國(guó)航空業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，成為目前急需研究解決的問(wèn)題，也是XM新機(jī)場(chǎng)主體工程融資面臨的難題。一、我國(guó)民用機(jī)場(chǎng)的融資現(xiàn)狀分析（一）民用機(jī)場(chǎng)的經(jīng)濟(jì)屬性當(dāng)今經(jīng)濟(jì)全球化進(jìn)程加快，我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展，而國(guó)家社會(huì)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展離不開(kāi)民用機(jī)場(chǎng)。民用機(jī)場(chǎng)在許多方面都具有十分重要的地位。比如拉動(dòng)我國(guó)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)、加快周邊區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展、促進(jìn)對(duì)外開(kāi)放及增進(jìn)民生福祉等方面。因?yàn)闄C(jī)場(chǎng)在運(yùn)營(yíng)過(guò)程中的特殊地位，導(dǎo)致其具有多重屬性。第一，公共產(chǎn)品屬性。一方面民用機(jī)場(chǎng)服務(wù)能為絕大多數(shù)人共同消費(fèi)或享用，屬于公共產(chǎn)品的一種，具有一定程度的非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性；另一方面民用機(jī)場(chǎng)為了實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，存在一些特定的收費(fèi)項(xiàng)目，具有私人產(chǎn)品的競(jìng)爭(zhēng)性特點(diǎn)。因此民用機(jī)場(chǎng)兼具公共產(chǎn)品和私人產(chǎn)品的屬性，但總體上，其公共屬性要遠(yuǎn)高于私人屬性。第二，基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)屬性。民航產(chǎn)業(yè)作為基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，具有很強(qiáng)的外部經(jīng)濟(jì)性，能為其他產(chǎn)業(yè)的發(fā)展提供拉動(dòng)作用，機(jī)場(chǎng)建設(shè)受到地方政府很高的青睞，主要原因是機(jī)場(chǎng)通常能夠形成龐大的產(chǎn)業(yè)鏈，主要包括：為當(dāng)?shù)靥峁┐罅康木蜆I(yè)機(jī)會(huì)，增強(qiáng)城市間的聯(lián)通能力，拉動(dòng)機(jī)場(chǎng)周邊地區(qū)的經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，并帶動(dòng)機(jī)場(chǎng)周邊房地產(chǎn)業(yè)迅速興起。第三，自然壟斷屬性。因民用機(jī)場(chǎng)的投入大、回收慢，并且機(jī)場(chǎng)的大多數(shù)資產(chǎn)具有獨(dú)占性及積淀性，導(dǎo)致其進(jìn)入門(mén)檻高，長(zhǎng)期處于壟斷地位。自然壟斷像一把雙刃劍，對(duì)機(jī)場(chǎng)的運(yùn)營(yíng)有利有弊，有利的方面，機(jī)場(chǎng)企業(yè)對(duì)機(jī)場(chǎng)實(shí)施壟斷經(jīng)營(yíng)，具有成本最低的優(yōu)勢(shì)。不利的方面由于機(jī)場(chǎng)一直處于壟斷地位，高度的壟斷帶來(lái)了創(chuàng)新的不足及機(jī)場(chǎng)服務(wù)的主動(dòng)性不足。第四，經(jīng)濟(jì)效益特性。主要從機(jī)場(chǎng)企業(yè)的收入和成本兩個(gè)方面考慮。其中收入主要包括兩個(gè)部分，一是與航空相關(guān)的機(jī)場(chǎng)服務(wù)收費(fèi)，如起降費(fèi)、地面服務(wù)費(fèi)，旅客服務(wù)費(fèi)、旅客安檢費(fèi)，貨物倉(cāng)儲(chǔ)和運(yùn)輸?shù)荣M(fèi)用。二是與航空無(wú)緊密關(guān)系的業(yè)務(wù)收入，如租金收入，停車(chē)場(chǎng)收入，及周邊商業(yè)運(yùn)營(yíng)的收入等。并且非航空業(yè)務(wù)收入隨著機(jī)場(chǎng)企業(yè)運(yùn)營(yíng)能力的提升，比重逐年上升。由于機(jī)場(chǎng)的公共屬性，政府會(huì)對(duì)各類(lèi)航空項(xiàng)目進(jìn)行限價(jià)，影響其收入的增長(zhǎng)。在成本方面，因?yàn)闄C(jī)場(chǎng)企業(yè)屬于勞動(dòng)密集和技術(shù)密集的企業(yè)，其成本費(fèi)用主要集中于人工費(fèi)、設(shè)備折舊費(fèi)和運(yùn)營(yíng)費(fèi)，這些都給機(jī)場(chǎng)企業(yè)帶來(lái)運(yùn)營(yíng)負(fù)擔(dān)。新建機(jī)場(chǎng)因其初始投資額大，轉(zhuǎn)固后每年會(huì)產(chǎn)生大量的折舊成本，同時(shí)建成后的新機(jī)場(chǎng)每年旅客、貨物的吞吐量穩(wěn)步增長(zhǎng)，各種運(yùn)營(yíng)費(fèi)用相應(yīng)也逐年增多，因此在運(yùn)營(yíng)初期新建機(jī)場(chǎng)基本處于虧損狀態(tài)，待后期機(jī)場(chǎng)運(yùn)營(yíng)穩(wěn)定后，單位收入增加，單位成本下降，機(jī)場(chǎng)收益逐步提高。第五，公益性和商業(yè)性并存的特性。民用機(jī)場(chǎng)的飛行區(qū)建設(shè)，圍界安保，公共區(qū)域綠化，消防保障等存在大量的公共性支出。另外為提供必要的服務(wù)，很多支線(xiàn)民用機(jī)場(chǎng)在無(wú)利可圖的情況下，仍然被政府批準(zhǔn)建設(shè)，而且由于受到政府的定價(jià)影響，部分航空業(yè)務(wù)的收入水平僅能維持成本。為保障機(jī)場(chǎng)企業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，各級(jí)政府必須通過(guò)補(bǔ)貼等方式彌補(bǔ)機(jī)場(chǎng)企業(yè)的部分成本。目前，可以通過(guò)申請(qǐng)民航發(fā)展基金等方式對(duì)機(jī)場(chǎng)的重大安保投入及場(chǎng)道設(shè)施建設(shè)等進(jìn)行彌補(bǔ)。另外，民用機(jī)場(chǎng)存在大量可收益的項(xiàng)目，如物流、廣告、餐飲、零售等。因此，民用機(jī)場(chǎng)在現(xiàn)有體制下兼具公益性和商業(yè)性并存的特點(diǎn)。（二）當(dāng)前我國(guó)民用機(jī)場(chǎng)建設(shè)融資概況目前我國(guó)機(jī)場(chǎng)實(shí)行屬地化管理，大部分機(jī)場(chǎng)都交由地方政府在管理。而且國(guó)家還相繼出臺(tái)了《國(guó)內(nèi)投資民用航空業(yè)規(guī)定》等規(guī)定，進(jìn)一步放寬了進(jìn)入民航領(lǐng)域的限制，允許更多形式的民間資本進(jìn)入。民用機(jī)場(chǎng)由地方政府管理后，正式定位為地方公共基礎(chǔ)設(shè)施，作為獨(dú)立運(yùn)行的經(jīng)濟(jì)主體，機(jī)場(chǎng)建設(shè)的融資渠道得到進(jìn)一步拓寬。民用機(jī)場(chǎng)的融資方式根據(jù)資金來(lái)源的不同可分為內(nèi)源融資和外源融資兩種。內(nèi)源融資是指機(jī)場(chǎng)企業(yè)通過(guò)長(zhǎng)期營(yíng)運(yùn)累計(jì)獲得的留存收益，籌集機(jī)場(chǎng)建設(shè)所需要的資金。由于民用機(jī)場(chǎng)的公共屬性，及部分業(yè)務(wù)存在政府定價(jià)，導(dǎo)致機(jī)場(chǎng)企業(yè)的盈利性不高，加上機(jī)場(chǎng)建設(shè)項(xiàng)目的投資金額巨大，因此僅通過(guò)內(nèi)源融資滿(mǎn)足不了機(jī)場(chǎng)建設(shè)的融資需求。在這種情況下，根據(jù)國(guó)內(nèi)外目前機(jī)場(chǎng)建設(shè)融資現(xiàn)狀，充分發(fā)揮不同融資渠道的優(yōu)勢(shì)，開(kāi)展融資模式的創(chuàng)新具有重大的意義。（三）國(guó)內(nèi)機(jī)場(chǎng)常用的外部融資方式機(jī)場(chǎng)外源融資的渠道和形式隨著機(jī)場(chǎng)管理體制的變化，已逐漸多樣化，主要包括：政府投資、上市融資、借貸融資、戰(zhàn)略投資者融資、境外貸款、PPP融資等。第一，政府投資。政府投資包括地方政府的財(cái)政投資和民航發(fā)展基金。其中財(cái)政投資是由地方政府直接注入機(jī)場(chǎng)企業(yè)，用于建設(shè)新機(jī)場(chǎng)；民航發(fā)展基金則由機(jī)場(chǎng)建設(shè)費(fèi)和民航基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)基金組成，是屬于政府性基金的一種。目前我國(guó)大多數(shù)民用機(jī)場(chǎng)的建設(shè)都包含這兩種政府投資。該種投資方式會(huì)占用大量的財(cái)政資金，使得政府財(cái)政資金壓力大。第二，上市融資。得益于我國(guó)資本市場(chǎng)的不斷完善，以及各種機(jī)場(chǎng)融資模式的創(chuàng)新，我國(guó)部分中大型機(jī)場(chǎng)開(kāi)始嘗試通過(guò)設(shè)立股份公司的形式，剝離優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)，開(kāi)拓上市融資的渠道。上市后有利于吸引社會(huì)資本以及規(guī)范和提高機(jī)場(chǎng)企業(yè)的管理水平。第三，借貸融資。包括擔(dān)保貸款、信用貸款等形式，以及固定資產(chǎn)貸款、流動(dòng)資金貸款和專(zhuān)項(xiàng)貸款等種類(lèi)。這種融資方式已在歐美大型民用機(jī)場(chǎng)項(xiàng)目建設(shè)中廣泛使用。第四，戰(zhàn)略投資者投資。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，給民航業(yè)帶來(lái)了巨大的發(fā)展?jié)摿?，部分中大型機(jī)場(chǎng)在長(zhǎng)期運(yùn)營(yíng)中逐步發(fā)展穩(wěn)定，開(kāi)始進(jìn)入盈利狀態(tài)，機(jī)場(chǎng)投資項(xiàng)目對(duì)社會(huì)投資者的吸引力不斷提高。伴隨著《國(guó)內(nèi)投資民用航空業(yè)規(guī)定（試行）》等政策的出臺(tái)，取消了社會(huì)資本進(jìn)入的限制門(mén)檻，進(jìn)一步擴(kuò)寬了機(jī)場(chǎng)項(xiàng)目的融資渠道。隨著戰(zhàn)略投資者的加入，機(jī)場(chǎng)建設(shè)項(xiàng)目的資金得到充實(shí)，也為我國(guó)機(jī)場(chǎng)企業(yè)的運(yùn)營(yíng)帶來(lái)寶貴經(jīng)驗(yàn)。第五，境外貸款。境外貸款是其他國(guó)家及國(guó)際金融機(jī)構(gòu)利用財(cái)政資金向我國(guó)提供的低息貸款或無(wú)息貸款，特點(diǎn)是利率低、償還期限長(zhǎng)，該貸款最終可以轉(zhuǎn)貸給企業(yè)使用。20世紀(jì)80到90年代，國(guó)內(nèi)部分機(jī)場(chǎng)爭(zhēng)取到很多境外優(yōu)惠貸款項(xiàng)目，如在1983年建成的廈門(mén)市高崎機(jī)場(chǎng)，成為我國(guó)首個(gè)由地方政府和境外貸款合作，共同出資新建的機(jī)場(chǎng)，這種融資模式緩解了機(jī)場(chǎng)建設(shè)的資金壓力。第六，PPP融資。廣義上的PPP融資是指政府為減輕投資壓力，同時(shí)為促進(jìn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，與私人組織之間的合作關(guān)系，通過(guò)簽署合同明確雙方的權(quán)利和義務(wù)，并向社會(huì)公眾提供某種公共產(chǎn)品及服務(wù)。而狹義的PPP是多種融資模式的總稱(chēng)，包括BOT、BOOT、BTO、ROT、BLOT等。目前我國(guó)部分機(jī)場(chǎng)已采用PPP模式，但由于政策的限制，PPP模式在機(jī)場(chǎng)建設(shè)項(xiàng)目中尚未廣泛應(yīng)用。在現(xiàn)階段推動(dòng)PPP融資具有特殊的意義。一方面，由于企業(yè)長(zhǎng)期處在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中，為維持其市場(chǎng)地位，不斷提升其營(yíng)運(yùn)能力，因此管理經(jīng)驗(yàn)更豐富，運(yùn)營(yíng)效率更高，人才隊(duì)伍更成熟，通過(guò)PPP的模式可以有效提高公共服務(wù)的效率。另一方面，通過(guò)引入社會(huì)資本，有利于改善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投融資模式，減輕政府投資的資金壓力。二、XM新機(jī)場(chǎng)工程資金基本情況XM新機(jī)場(chǎng)建設(shè)是促進(jìn)海西經(jīng)濟(jì)區(qū)民航現(xiàn)代化發(fā)展的需要，是構(gòu)建對(duì)臺(tái)空中直航通道、打造現(xiàn)代航空物流樞紐的需要，是貫徹海西戰(zhàn)略、“一帶一路”倡議、建設(shè)海西經(jīng)濟(jì)區(qū)的需要。建設(shè)XM新機(jī)場(chǎng)是適應(yīng)航空業(yè)務(wù)量持續(xù)快速增長(zhǎng)的需要。XM現(xiàn)有機(jī)場(chǎng)2014年全年旅客吞吐量突破2000萬(wàn)人次，2019年達(dá)到2741.34萬(wàn)人次，現(xiàn)有機(jī)場(chǎng)設(shè)施容量已捉襟見(jiàn)肘，與快速增長(zhǎng)的航空運(yùn)輸市場(chǎng)需求的矛盾日益突出，XM及區(qū)域內(nèi)其他機(jī)場(chǎng)已無(wú)法滿(mǎn)足周邊區(qū)域航空運(yùn)輸長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的需求。巨大的航空業(yè)務(wù)需求與機(jī)場(chǎng)發(fā)展局限性之間的矛盾日顯突出，因此XM新機(jī)場(chǎng)建設(shè)勢(shì)在必行。XM新機(jī)場(chǎng)工程概算批復(fù)的總投資404.89億元，資本金按50%配置，其中XM市政府安排財(cái)政資金156.95億元，中國(guó)民航局安排民航發(fā)展基金21.7億元，剩余資本金由公司自有資金解決，資本金以外202.45億元利用銀行貸款等多種方式籌措解決。三、XM新機(jī)場(chǎng)主體工程融資管理通過(guò)對(duì)XM新機(jī)場(chǎng)的可行性研究發(fā)現(xiàn)，新機(jī)場(chǎng)建設(shè)項(xiàng)目財(cái)務(wù)效益較差，國(guó)民經(jīng)濟(jì)效益良好，區(qū)域經(jīng)濟(jì)影響和行業(yè)經(jīng)濟(jì)影響顯著。為保證機(jī)場(chǎng)的財(cái)務(wù)可持續(xù)運(yùn)營(yíng)能力，應(yīng)制定更為有利的融資方案，從而降低后續(xù)經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。（一）提高并優(yōu)先使用政府資本金新機(jī)場(chǎng)最初預(yù)計(jì)可批復(fù)時(shí)財(cái)政資本金的比例只占30%，通過(guò)前往其他機(jī)場(chǎng)考察調(diào)研，了解到西安機(jī)場(chǎng)擴(kuò)建資本金比例為50%，成都新機(jī)場(chǎng)資本金比例為60%，北京大興機(jī)場(chǎng)資本金比例為50%，考察結(jié)束后，積極爭(zhēng)取政府資本金，將政府資本金的比例提高到40%，極大地緩解了貸款資金的壓力。XM市政府承諾安排財(cái)政資金156.95億元作為新機(jī)場(chǎng)工程資本金。財(cái)政資本金及時(shí)甚至提前撥付至工程建設(shè)中，優(yōu)先使用財(cái)政資本金，將極大減少工程資金壓力。（二）爭(zhēng)取民航局資金補(bǔ)助民航局安排民航發(fā)展基金21.7億元用于新機(jī)場(chǎng)工程資本金，在工程建設(shè)的前期及早爭(zhēng)取該筆基金的撥付，降低工程貸款利息壓力。同時(shí)，爭(zhēng)取民航局修訂的民航發(fā)展基金配套政策中關(guān)于建設(shè)貸款貼息管理辦法、建設(shè)項(xiàng)目前期工作費(fèi)管理辦法等補(bǔ)助政策，來(lái)增加資金來(lái)源，減少貸款金額、減少利息壓力。（三）爭(zhēng)取國(guó)家部委投資補(bǔ)助積極對(duì)接了解交通運(yùn)輸部、住建部等國(guó)家部委在交通、建設(shè)等領(lǐng)域?qū)C(jī)場(chǎng)建設(shè)、機(jī)場(chǎng)內(nèi)航食、貨運(yùn)等功能區(qū)建設(shè)的投資補(bǔ)助政策、財(cái)稅減免的優(yōu)惠政策。同時(shí)，可參考國(guó)內(nèi)其他機(jī)場(chǎng)獲取的政策支持。交通運(yùn)輸部2015年下發(fā)《綜合客運(yùn)樞紐投資補(bǔ)助項(xiàng)目管理辦法》，辦法規(guī)定將車(chē)輛購(gòu)置稅資金中安排用于綜合客運(yùn)交通樞紐內(nèi)的公路客運(yùn)站場(chǎng)及其用地范圍內(nèi)與換乘服務(wù)相關(guān)的基礎(chǔ)設(shè)施、設(shè)備、信息化建設(shè)等的投資補(bǔ)助。新機(jī)場(chǎng)工程符合辦法補(bǔ)助要求，在十四五期間預(yù)計(jì)將可獲得1億元補(bǔ)助。交通運(yùn)輸部2016年下發(fā)《交通運(yùn)輸部貨運(yùn)樞紐（物流園區(qū)）投資補(bǔ)助項(xiàng)目管理辦法（暫行）》，辦法規(guī)定將車(chē)輛購(gòu)置稅資金中安排用于貨運(yùn)樞紐（物流園區(qū)）的投資補(bǔ)助，新機(jī)場(chǎng)工程貨運(yùn)區(qū)工程可據(jù)此申請(qǐng)相應(yīng)補(bǔ)助。（四）爭(zhēng)取地方政府財(cái)稅優(yōu)惠政策通過(guò)對(duì)國(guó)內(nèi)機(jī)場(chǎng)的考察，成都市政府給予成都天府機(jī)場(chǎng)項(xiàng)目貸款財(cái)政貼息；膠州市政府給予新機(jī)場(chǎng)2018-2019年城鎮(zhèn)土地使用稅退稅和減免、飛行區(qū)用地、飛行區(qū)四周排水防洪設(shè)施用地以及場(chǎng)內(nèi)外通訊導(dǎo)航設(shè)施用地免征土地使用稅等稅收優(yōu)惠政策；陜西省政府對(duì)咸陽(yáng)機(jī)場(chǎng)三期擴(kuò)建工程免收水利建設(shè)基金、城市基礎(chǔ)設(shè)施配套費(fèi)和河道工程修建維護(hù)管理費(fèi)（占用河道及河道補(bǔ)償費(fèi)）、水土保持費(fèi)等幾項(xiàng)收費(fèi)基金，對(duì)建筑業(yè)養(yǎng)老統(tǒng)籌地方統(tǒng)籌部分予以免收。（五）爭(zhēng)取地方政府其他資金支持對(duì)接X(jué)M市政府、交通局、建設(shè)局、經(jīng)濟(jì)與信息化局等部門(mén)，了解并爭(zhēng)取公共建筑節(jié)能改造、可再生能源建筑應(yīng)用、綠色建筑及建筑工業(yè)化、公共安全風(fēng)險(xiǎn)防控與應(yīng)急技術(shù)裝備等地方政府相關(guān)建設(shè)方面資金支持政策。（六）招商引資，引入社會(huì)資本通過(guò)吸引社會(huì)資本緩解融資壓力、降低財(cái)務(wù)成本、做大做強(qiáng)機(jī)場(chǎng)配套產(chǎn)業(yè)，同時(shí)引入行業(yè)內(nèi)專(zhuān)業(yè)經(jīng)營(yíng)者能有效轉(zhuǎn)移經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)、提高經(jīng)營(yíng)水平。機(jī)場(chǎng)項(xiàng)目中，航食、貨站等具有良好經(jīng)營(yíng)前景、一定盈利能力的機(jī)場(chǎng)業(yè)務(wù)延伸項(xiàng)目可引入社會(huì)資本，降低該部分建設(shè)資金投入同時(shí)開(kāi)拓市場(chǎng)加快發(fā)展。針對(duì)不同項(xiàng)目特點(diǎn)，采取BOT、經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓、股權(quán)合作等多種合作模式。建議向國(guó)內(nèi)已有成功運(yùn)作經(jīng)驗(yàn)的機(jī)場(chǎng)學(xué)習(xí)或聘請(qǐng)外部專(zhuān)業(yè)公司進(jìn)行行業(yè)發(fā)展研究和總體謀劃。例如北京大興機(jī)場(chǎng)的停車(chē)樓項(xiàng)目，采取經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓的方式，投資者獲得25年的經(jīng)營(yíng)權(quán)，期滿(mǎn)后資產(chǎn)無(wú)償移交機(jī)場(chǎng)。（七）推進(jìn)