執(zhí)法規(guī)范與執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn) (胡國(guó)強(qiáng))

勞動(dòng)保障監(jiān)察執(zhí)法規(guī)范和行政風(fēng)險(xiǎn)防范——基于執(zhí)法規(guī)范化與行政風(fēng)險(xiǎn)的初步探討胡國(guó)強(qiáng)浙江省勞動(dòng)保障監(jiān)察總隊(duì)勞動(dòng)保障監(jiān)察執(zhí)法規(guī)范?引子——某市法制辦案卷評(píng)查的通報(bào)2013年9月，浙江某市法制辦會(huì)同市法院對(duì)全市126件行政執(zhí)法案卷開(kāi)展了評(píng)查，其中勞動(dòng)保障監(jiān)察執(zhí)法17件。評(píng)查后，市法制辦下發(fā)了《關(guān)于開(kāi)展行政執(zhí)法案卷

評(píng)查活動(dòng)情況的通報(bào)》，通報(bào)指出：某

市參評(píng)的勞動(dòng)保障監(jiān)察執(zhí)法案件沒(méi)有準(zhǔn)

確適用法律、法規(guī)、規(guī)章的條、款、項(xiàng)、目，把項(xiàng)錯(cuò)寫為款；行政處罰事先告知

書和行政處罰決定書的處罰內(nèi)容有很大

的出入，但沒(méi)有調(diào)整的理由和依據(jù)；某

縣參評(píng)的執(zhí)法案件沒(méi)有證明被處罰主體

身份或資格的相應(yīng)證據(jù)，從而無(wú)法認(rèn)定

被處罰主體的資格；對(duì)授權(quán)委托書的審

核不夠仔細(xì)；對(duì)證據(jù)的取得記錄不詳細(xì)，沒(méi)有寫明由何人于何時(shí)取得……勞動(dòng)保障監(jiān)察執(zhí)法規(guī)范?引子——某檢察院發(fā)檢察建議規(guī)范勞動(dòng)保障監(jiān)察執(zhí)法2013年2—3月，山東某檢察院開(kāi)展了勞動(dòng)保障監(jiān)察執(zhí)法專項(xiàng)監(jiān)督活動(dòng)。通過(guò)調(diào)閱勞動(dòng)保障監(jiān)察執(zhí)法卷宗，走訪有關(guān)企業(yè)和勞動(dòng)者，發(fā)現(xiàn)該縣勞動(dòng)保障監(jiān)察執(zhí)法過(guò)程中存在執(zhí)法行為不規(guī)范、勞動(dòng)保障監(jiān)察力度不夠大等問(wèn)題，依法向縣人力資源和社會(huì)保障局發(fā)出《檢察建議》，以推進(jìn)勞動(dòng)監(jiān)察執(zhí)法的規(guī)范化。執(zhí)法規(guī)范與執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)?引子——云南躲貓貓事件2009年1月28日，云南24歲青年李喬明（也有媒體寫作李蕎明）因涉嫌盜伐林木，被晉寧縣公安局刑事拘留。2月12日，李喬明死亡。2月20日晉寧縣公安局公布調(diào)查結(jié)果，稱李與獄友在天井玩“躲貓貓”游戲時(shí)發(fā)生爭(zhēng)執(zhí)，李頭部與墻壁和門框夾角碰撞，最終受傷，是游戲中的意外事件。該縣檢察院副檢察長(zhǎng)表示，沒(méi)有發(fā)現(xiàn)公安機(jī)關(guān)存在嚴(yán)重失職瀆職現(xiàn)象。2月17日，云南省政府新聞辦公布調(diào)查結(jié)論：2月8日17時(shí)，張某、普某等人以玩游戲?yàn)槊?，用布條將李眼睛蒙上毆打，致使其撞墻倒地昏迷，經(jīng)送醫(yī)院搶救無(wú)效死亡。隨后，相關(guān)責(zé)任人先后被追究責(zé)任。執(zhí)法規(guī)范與執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)?啟示——事件發(fā)生的原因很復(fù)雜，顯然不能簡(jiǎn)單歸咎于勞動(dòng)監(jiān)察，但監(jiān)察執(zhí)法一度成為輿論焦點(diǎn)，有關(guān)人員被問(wèn)責(zé)，說(shuō)明執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)客觀存在；監(jiān)察執(zhí)法雖然被認(rèn)為是“小馬拉大車”、社會(huì)會(huì)“知名度”不高，監(jiān)察員是執(zhí)法體系中的弱勢(shì)群體，但執(zhí)法不規(guī)范問(wèn)題客觀存在，必須積極應(yīng)對(duì)。加強(qiáng)執(zhí)法規(guī)范，是預(yù)防執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)、有效保護(hù)監(jiān)察員的重要手段。一、執(zhí)法規(guī)范?規(guī)范執(zhí)法的本質(zhì)和核心本質(zhì)是依法行政：即執(zhí)法職權(quán)必須依法取得，于法有據(jù)；依據(jù)實(shí)體規(guī)范、遵循法定程序，合法行使職權(quán)；依法接受監(jiān)督，承擔(dān)違法責(zé)任。核心是法治理念和法治方式：即在執(zhí)法活動(dòng)中，秉持法律至上、追求公正、保障人權(quán)、法律拘束的法治理念，運(yùn)用法治思維，依據(jù)法律規(guī)定處理和解決問(wèn)題。一、執(zhí)法規(guī)范?規(guī)范執(zhí)法的有關(guān)依據(jù)、原則和要求《行政處罰法》：包括追究的時(shí)效、執(zhí)法的程序、處罰的原則、授權(quán)委托等，要求執(zhí)法規(guī)范化?！缎姓?fù)議法》及其《實(shí)施條例》：包括復(fù)議的時(shí)效和程序、實(shí)體復(fù)議和程序復(fù)議、合法性

和合理性審理等，也是規(guī)范執(zhí)法的原則和要求。一、執(zhí)法規(guī)范?規(guī)范執(zhí)法的有關(guān)依據(jù)、原則和要求《勞動(dòng)保障監(jiān)察條例》：如監(jiān)察職責(zé)、監(jiān)察具體事項(xiàng)、案件管轄、亮證執(zhí)法和調(diào)查期限等程序性規(guī)定，這是規(guī)范執(zhí)法的直接依據(jù)?！蛾P(guān)于實(shí)施〈勞動(dòng)保障監(jiān)察條例〉若干規(guī)定》：如案件受理與立案、案件處理程序、執(zhí)法文書載明事項(xiàng)、告知、陳述申辯和聽(tīng)證等，這是規(guī)范執(zhí)法的具體要求。一、執(zhí)法規(guī)范?規(guī)范執(zhí)法的有關(guān)依據(jù)、原則和要求《國(guó)務(wù)院全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》：包括合法行政、合理行政、程序正當(dāng)、誠(chéng)實(shí)守信等基本要求；以及規(guī)范執(zhí)法行為的具體要求，如告知、陳述和申辯、聽(tīng)證、自由裁量、案卷評(píng)查、執(zhí)法主體資格、執(zhí)法責(zé)任制等。其他有關(guān)規(guī)定：如《勞動(dòng)行政處罰聽(tīng)證程序規(guī)

定》、《罰款決定與罰款收繳分離實(shí)施方法》、《行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》等。一、執(zhí)法規(guī)范?各地規(guī)范執(zhí)法的積極探索和具體實(shí)踐1.2005年，原勞動(dòng)保障部辦公廳下發(fā)了《關(guān)于印發(fā)勞動(dòng)保障監(jiān)察執(zhí)法文書格式的通知》，專門就執(zhí)法文書做了規(guī)范；2.2009年，人力社保部提出了“勞動(dòng)保障監(jiān)察機(jī)構(gòu)隊(duì)伍機(jī)構(gòu)標(biāo)準(zhǔn)化、人員專業(yè)化、執(zhí)法規(guī)范化”的“三

化”建設(shè)，各地也紛紛提出了執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)目標(biāo)；3.

2005年，廣東省印發(fā)了《廣東省勞動(dòng)保障監(jiān)察員執(zhí)法行為規(guī)范》，河南等省也出臺(tái)了類似規(guī)范；4.2010年，四川省出臺(tái)了《勞動(dòng)保障監(jiān)察舉報(bào)投訴窗口服務(wù)規(guī)范化建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)》。湖北省也有類似規(guī)定。一、執(zhí)法規(guī)范?執(zhí)法規(guī)范的內(nèi)涵和具體標(biāo)準(zhǔn)這里的規(guī)范，確切講是規(guī)范化的意思。執(zhí)法規(guī)范，就是按照法律法規(guī)明文規(guī)定的要求，使執(zhí)法行為或執(zhí)法活動(dòng)符合或超越規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)、準(zhǔn)則。一、執(zhí)法規(guī)范?執(zhí)法規(guī)范的具體標(biāo)準(zhǔn)——有人說(shuō)：就是按照法律法規(guī)規(guī)定，把執(zhí)法行為或執(zhí)法活動(dòng)程序化、標(biāo)準(zhǔn)化?！腥苏f(shuō)：就是執(zhí)法辦案既要適用法律準(zhǔn)確，證據(jù)確鑿充分，又要確保符合法定程序。——有人說(shuō)：就是案件主體認(rèn)定正確、行為定性準(zhǔn)確、證據(jù)要充分、程序要合法、適用法律正確?！腥苏f(shuō)：就是執(zhí)法主體合法、執(zhí)法依據(jù)法定、執(zhí)法活動(dòng)程序化、執(zhí)法行為文明、執(zhí)法文書規(guī)范?！腥苏f(shuō)：就是執(zhí)法人員要有理性的思維、平和的心態(tài)，采取舉止文明的執(zhí)法方式，確保執(zhí)法行為符合法定程序。一、執(zhí)法規(guī)范?執(zhí)法規(guī)范的具體標(biāo)準(zhǔn)窗口接待規(guī)范；受理立案規(guī)范；調(diào)查取證規(guī)范；行政處罰規(guī)范；自由裁量規(guī)范；強(qiáng)制執(zhí)行規(guī)范；文書制作規(guī)范；語(yǔ)言禮儀規(guī)范。二、執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)?執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)的內(nèi)涵這里的行政風(fēng)險(xiǎn)，僅指行政執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)。它是指勞動(dòng)保障監(jiān)察機(jī)構(gòu)及其執(zhí)法監(jiān)察員在執(zhí)法過(guò)程中，因主觀故意或過(guò)失致使執(zhí)法錯(cuò)誤、執(zhí)法不當(dāng)、行政不作為等而被追究刑事、民事和行政責(zé)任，或遭受損失、傷害的風(fēng)險(xiǎn)。二、執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)?執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)的類型行政訴訟、復(fù)議的敗訴或行政決定被撤銷、被變更；行政賠償導(dǎo)致國(guó)家損失而被追究刑事、行政責(zé)任；執(zhí)法人員人身自由、身體健康、心理壓力等；執(zhí)法機(jī)關(guān)執(zhí)法公信力的降低或喪失。二、執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)?執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)的來(lái)源一是法律責(zé)任：來(lái)自于行政處罰法、勞動(dòng)法、勞動(dòng)合同法、社會(huì)保險(xiǎn)法、勞動(dòng)保障監(jiān)察條例等法律實(shí)體

上、程序上的制約風(fēng)險(xiǎn)，一旦出現(xiàn)執(zhí)法不規(guī)范問(wèn)題，都可能要承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。如勞動(dòng)合同法第95條規(guī)定：勞動(dòng)行政部門和其他有關(guān)主管部門及其工

作人員玩忽職守、不履行法定職責(zé)，給勞動(dòng)者或者

用人單位造成損害的應(yīng)當(dāng)承擔(dān)賠償責(zé)任；對(duì)直接負(fù)

責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員，依法給予行政

處分；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。二是社會(huì)監(jiān)督：來(lái)自于人大、政府、工會(huì)、社會(huì)大眾和媒體輿論的監(jiān)督或追責(zé)。三是執(zhí)法沖突：來(lái)自于有關(guān)當(dāng)事人干擾、抗拒、圍攻、謾罵、誣陷、上訪、群體性事件等沖突。二、執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)?預(yù)防執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)的基本途徑——執(zhí)法規(guī)范化?規(guī)范執(zhí)法、預(yù)防風(fēng)險(xiǎn)的基本目的：——帶動(dòng)和指引著勞動(dòng)保障監(jiān)察隊(duì)伍機(jī)構(gòu)標(biāo)準(zhǔn)化、人員專業(yè)化的發(fā)展方向；——正面順應(yīng)了國(guó)家法治建設(shè)和人民追求公平正義的時(shí)代要求；——有效保護(hù)監(jiān)察員不被問(wèn)責(zé)。二、執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)?規(guī)范執(zhí)法預(yù)防風(fēng)險(xiǎn)的思路、辦法和機(jī)制案件查處分離制；

看查評(píng)集體討論；

執(zhí)法人員行為規(guī)范；統(tǒng)一執(zhí)法標(biāo)識(shí)；一體化執(zhí)法；執(zhí)法責(zé)任制；使用現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法記錄儀；案卷評(píng)查等。三、執(zhí)法規(guī)范與執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)規(guī)范窗口接待——預(yù)防執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)；受理立案規(guī)范——預(yù)防執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)；調(diào)查取證規(guī)范——預(yù)防執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)；行政處罰規(guī)范——預(yù)防執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)；自由裁量規(guī)范——預(yù)防執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)；強(qiáng)制執(zhí)行規(guī)范——預(yù)防執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)；文書制作規(guī)范——預(yù)防執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)；語(yǔ)言禮儀規(guī)范——預(yù)防執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)。（一）規(guī)范窗口接待預(yù)防執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)案例1：2009年2月26日，熊某進(jìn)入SY同方勞動(dòng)用品有限公司工作，此后公司一直未與其簽訂勞動(dòng)合同，未依法支付加班工資。2010年1月25日，熊某被公司解雇，5月31日向SY市勞動(dòng)保障監(jiān)察大隊(duì)投訴，要求公司支付違法終止勞動(dòng)關(guān)系的賠償金。5月31日當(dāng)日，窗口接待監(jiān)察員A認(rèn)為，如違法事實(shí)成立，根據(jù)勞動(dòng)合同法第八十七條規(guī)定，公司應(yīng)支付勞動(dòng)者經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償金2倍的賠償金，同時(shí)根據(jù)勞動(dòng)合同法實(shí)施條例第三十四條規(guī)定，責(zé)令支付屬勞動(dòng)行政部門法定職責(zé)。因此，應(yīng)受理該投訴。在預(yù)審熊某提供的有關(guān)材料后，發(fā)現(xiàn)熊某未能提供其有效身份信息、工資單等材料，監(jiān)察員A告知其及時(shí)補(bǔ)充。（一）規(guī)范窗口接待預(yù)防執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)案例1：6月2日，熊某將有關(guān)補(bǔ)充材料遞交到接待窗口，窗口接待監(jiān)察員B認(rèn)為，該投訴是因辭退、解除或終止勞動(dòng)合同發(fā)生的賠償金案件，屬《勞動(dòng)

爭(zhēng)議調(diào)解仲裁法》第二條所列的勞動(dòng)爭(zhēng)議，應(yīng)當(dāng)

通過(guò)勞動(dòng)爭(zhēng)議處理程序解決。因此，口頭告知將

不予受理，應(yīng)及時(shí)向市勞動(dòng)爭(zhēng)議仲裁委員會(huì)申訴。熊某認(rèn)為，這是推諉，要求SY市勞動(dòng)保障監(jiān)察大

隊(duì)書面告知。6月4日，SY市勞動(dòng)和社會(huì)保障局作出了不予受理投訴通知書，并送達(dá)了熊某。隨后，熊某提起行政復(fù)議。復(fù)議機(jī)關(guān)維持了不予受理決定。提示：舉報(bào)投訴接待窗口是勞動(dòng)保障監(jiān)察執(zhí)法活動(dòng)的一個(gè)組成部分，也是至關(guān)重要的一個(gè)程序。咨詢、答復(fù)、登記，尤其是受理與立案的預(yù)審查等，在一定程度上影響到之后的執(zhí)法活動(dòng)，并可能帶來(lái)各種執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)。（一）規(guī)范窗口接待預(yù)防執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)1.窗口接待主要風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)：推諉扯皮，或無(wú)故不登記、不接收舉報(bào)投訴；咨詢解答錯(cuò)誤，或避而不答；未對(duì)案件線索逐一核對(duì)，或遺失、篡改案件材料，造成受理或不受理決定的錯(cuò)誤；沒(méi)有一次性告知；未及時(shí)呈報(bào)，或不按規(guī)定程序辦理，造成不受理或受理、立案的延誤。（一）規(guī)范窗口接待預(yù)防執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)2.窗口接待基本規(guī)范：實(shí)行首問(wèn)負(fù)責(zé)制。對(duì)屬于本人職責(zé)范圍的，應(yīng)按規(guī)定為當(dāng)事人辦理有關(guān)事項(xiàng)、提供幫助、進(jìn)行解答。對(duì)不屬于本人職責(zé)范圍，但屬本部門職責(zé)范圍的，應(yīng)負(fù)責(zé)引導(dǎo)和幫助聯(lián)系具體經(jīng)辦人；對(duì)不屬于本部門職責(zé)范圍的，應(yīng)告知其有關(guān)規(guī)定，必要時(shí)應(yīng)給予幫助。耐心解答疑問(wèn)，咨詢答復(fù)及時(shí)、準(zhǔn)確。經(jīng)初步審核符合受理?xiàng)l件的，應(yīng)及時(shí)予以登記。一次性告知。（一）規(guī)范窗口接待預(yù)防執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)2.窗口接待基本規(guī)范：積極指導(dǎo)填寫，并謹(jǐn)慎核對(duì)、接收、保管舉報(bào)投訴材料。按規(guī)定程序及時(shí)將舉報(bào)投訴材料呈報(bào)監(jiān)察機(jī)構(gòu)或所在科室負(fù)責(zé)人。不屬本部門管轄的，登記流轉(zhuǎn)，不得以管轄權(quán)為由推諉。小結(jié)：應(yīng)當(dāng)將窗口接待流程化，并建立專門臺(tái)帳，在咨詢、釋明、接收、簽名、登記、告知等程序上全程記實(shí)，并促進(jìn)各流程及時(shí)有序流轉(zhuǎn)，以防范執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)。（二）規(guī)范受理立案預(yù)防執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)案例2：2009年4月2日，宣某向某省勞動(dòng)保障監(jiān)察機(jī)構(gòu)書面檢舉王湖賓館有限責(zé)任公司在2002年6月企業(yè)改制時(shí)存在的違法行為，要求依法查處并書面答復(fù)。4月20日，省人力社保廳作出了不立案查處決定書，并書面送達(dá)了宣某。隨后，宣某向區(qū)法院起訴。省人力社保廳辯稱：企業(yè)改制程序不屬于勞動(dòng)保障監(jiān)察事項(xiàng)，而且該企業(yè)改制時(shí)涉嫌違反勞動(dòng)保障法律、法規(guī)或規(guī)章的行為自發(fā)生之日起，在2年內(nèi)未被舉報(bào)投訴。根據(jù)《勞動(dòng)保障監(jiān)察條例》第十一條和第二十條之規(guī)定，不立案查處決定符合法規(guī)規(guī)定。區(qū)法院維持了省人力社保廳的決定。宣某不服訴至市法院。市法院認(rèn)為，雖然宣某的檢舉不符合立案查處條件，但該決定書是在宣某檢舉后的4月20日作出，違反了《關(guān)于實(shí)施〈勞動(dòng)保障監(jiān)察條例〉若干規(guī)定》第十八條第三款“應(yīng)當(dāng)在接到投訴之日起5個(gè)工作日內(nèi)決定不予受理”規(guī)定，存在程（二）規(guī)范受理立案預(yù)防執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)1.受理立案主要風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)：受理或立案標(biāo)準(zhǔn)不明確、不統(tǒng)一。錯(cuò)誤地作出（不）受理、（不）立案。不及時(shí)或拖延作出決定（不）受理、（不）立案。未書面告知不予受理。手續(xù)（文書）不完備。不及時(shí)呈報(bào)負(fù)責(zé)人審批。（二）規(guī)范受理立案預(yù)防執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)2.受理立案基本規(guī)范：明晰（不）受理或立案標(biāo)準(zhǔn)。準(zhǔn)確地作出（不）受理、（不）立案決定。對(duì)投訴案件要及時(shí)作出（不）受理、（不）立案決定；不予受理的，應(yīng)在5日內(nèi)書面告知。每案使用規(guī)定的執(zhí)法文書，采用流水號(hào)編制。及時(shí)審批。小結(jié)：受理、立案是行政執(zhí)法程序的第一步。統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一受理或立案、統(tǒng)一審批，能較好地預(yù)防和消除受理立案中出現(xiàn)的各類風(fēng)險(xiǎn)。（三）規(guī)范調(diào)查取證預(yù)防執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)案例3：2010年5月12日，群眾舉報(bào)萬(wàn)里汽車修理廠內(nèi)的襪子定型作坊使用童工2名。ZJ市勞動(dòng)保障監(jiān)察

大隊(duì)當(dāng)天即其進(jìn)行了檢查。監(jiān)察員分別對(duì)定型工李

正某、李喬某、邵洪某進(jìn)行了詢問(wèn)并制作了詢問(wèn)筆

錄。李正某在筆錄中稱：從2010年3月1日到這里干

活，從事襪子定型工作，老板叫邵洪某，平時(shí)日常

管理的叫韓某，韓某是我們的工頭。李喬某在筆錄

中稱：2010年5月9日被老板邵洪某招用，從事襪子

定型工作，工資按件計(jì)酬。邵洪某在筆錄中稱：李

正某沒(méi)有身份證……2010年3月1日來(lái)我廠工作，……我要韓某具體做管理，沒(méi)有簽訂任何合作協(xié)議……

沒(méi)有營(yíng)業(yè)執(zhí)照，法定代表（業(yè)主）是我”。（三）規(guī)范調(diào)查取證預(yù)防執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)案例3：由于該作坊用工不規(guī)范，除上述詢問(wèn)筆錄外，沒(méi)有收集到其他諸如工資單、招用登記表、考勤記錄等證據(jù)材料。后經(jīng)云南省有關(guān)部門協(xié)查，截

至2010年5月12日，李正某、李喬某未滿16周歲。據(jù)此，ZJ市人事勞動(dòng)社保局認(rèn)定邵洪某使用童工，并于7月14日送達(dá)了行政處罰事先告知書，擬罰款

3萬(wàn)元。經(jīng)申請(qǐng)，7月30日舉行了聽(tīng)證。聽(tīng)證會(huì)上，邵洪某提交了4份證據(jù)材料：有效期自2010年5月

20日開(kāi)始的明強(qiáng)襪定型廠的工商營(yíng)業(yè)執(zhí)照（經(jīng)營(yíng)

者韓某）、邵洪某與韓某于2009年3月20日簽訂的房屋租賃合同、該鎮(zhèn)礦亭村何某于2010年7月16日出具（三）規(guī)范調(diào)查取證預(yù)防執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)案例3：的關(guān)于韓某向邵洪某租用場(chǎng)地進(jìn)行經(jīng)營(yíng)的書面證明，以及2010年2月10日韓某的電費(fèi)收據(jù)。

2010年8月6日，ZJ市人事勞動(dòng)社保局作出了行政處罰決定書，認(rèn)定邵洪某使用李正某、李喬某童工，對(duì)其罰款3萬(wàn)元。2010年9月13日，邵洪某向ZJ市人民政府提起行政復(fù)議，辯稱其2009年3月起把空閑不用的廠房出租給韓某開(kāi)辦襪子定型廠，定型的設(shè)備、招工、訂單業(yè)務(wù)、定價(jià)及內(nèi)部事務(wù)均由韓某負(fù)責(zé)。李正某、李喬某系韓某雇用，與申請(qǐng)人無(wú)關(guān)，被申請(qǐng)人處罰主體錯(cuò)誤，請(qǐng)求予以撤銷。（三）規(guī)范調(diào)查取證預(yù)防執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)案例3：ZJ市人事勞動(dòng)社保局辯稱：詢問(wèn)筆錄證明了邵洪某是襪子定型廠經(jīng)營(yíng)者、無(wú)工商營(yíng)業(yè)執(zhí)照以及使用2名童工的違法事實(shí)，聽(tīng)證會(huì)上提交的4份證據(jù)系事后提交，且不足以推翻詢問(wèn)筆錄中的事實(shí)。該處罰決定認(rèn)定事實(shí)清楚，證據(jù)確鑿。經(jīng)審理，ZJ市人民政府維持了該行政處罰決定。證據(jù)是監(jiān)察執(zhí)法的事實(shí)依據(jù)，沒(méi)有證據(jù)或者證據(jù)不足，就無(wú)法證明違法行為并作出行政處罰決定。因此，調(diào)查取證是預(yù)防執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)的重要一環(huán)。（三）規(guī)范調(diào)查取證預(yù)防執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)1.調(diào)查取證主要風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)：沒(méi)有履行調(diào)查取證程序，或?yàn)E用調(diào)查取證職權(quán)；取證方式單一，或未查清案件事實(shí)（何時(shí)、何地、何人、何事、何情節(jié)）；未及時(shí)固定證據(jù)，或形式不規(guī)范、內(nèi)容不完整；沒(méi)取得執(zhí)法資格、或沒(méi)出示執(zhí)法證件就進(jìn)行調(diào)查取證；泄露商業(yè)秘密或個(gè)人隱私，未為舉報(bào)人保密等；（三）規(guī)范調(diào)查取證預(yù)防執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)。1.調(diào)查取證主要風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)：（6）“釣魚式”取證，或偷拍、偷錄、利誘、欺詐、脅迫、暴力等違反法定程序的調(diào)查取證討論：該案監(jiān)察員做詢問(wèn)筆錄時(shí)沒(méi)有透露調(diào)查取證的意圖，順利完成了取證，該證據(jù)是否合法？作為證據(jù)，如何判斷該詢問(wèn)筆錄的真實(shí)性？能否確認(rèn)違法事實(shí)，是否為孤證？（三）規(guī)范調(diào)查取證預(yù)防執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)2.調(diào)查取證基本規(guī)范：持證、亮證；不少于兩人；告知和保障當(dāng)事人合法權(quán)利；利害回避；查清事實(shí)，固定證據(jù)；不濫用職權(quán)，不威脅、誘導(dǎo)、強(qiáng)迫；保密。小結(jié)：關(guān)鍵是要圍繞證據(jù)的客觀性、關(guān)聯(lián)性、合法性展開(kāi)調(diào)查取證。（四）規(guī)范行政處罰預(yù)防執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)案例4：2007年1月29日，付某等23名農(nóng)民工向LD區(qū)勞動(dòng)保障監(jiān)察大隊(duì)投訴LS市政工程有限公司拖欠工資

213290元，在調(diào)查取證期間，該公司項(xiàng)目經(jīng)理與包工頭協(xié)商一致，于2007年2月15日主動(dòng)支付工資16萬(wàn)元整（以下簡(jiǎn)稱2007年案），并承諾盡快支付剩余工資，農(nóng)民工撤訴。2008年1月3日，付某等再次投訴該公司，要求支付剩余工資53290元。LD區(qū)勞動(dòng)保障監(jiān)察大隊(duì)根據(jù)2007年案有關(guān)事實(shí)，于2008年1月30日下達(dá)了《勞動(dòng)保障監(jiān)察限期改正指令書》，責(zé)令該公司于2月3日前支付付某等工資52390元。2月3日，該公司將工資款匯入LD區(qū)人事勞動(dòng)社保局指定賬戶。2月5日，區(qū)勞動(dòng)保障監(jiān)察大隊(duì)組織發(fā)放了農(nóng)民工工資。（四）規(guī)范行政處罰預(yù)防執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)案例4：

2008年5月4日，該公司向區(qū)法院起訴，認(rèn)為1月3日受理投訴—1月30日作出指令書期間，區(qū)人事勞動(dòng)社保局未進(jìn)行任何調(diào)查核實(shí)，未詢問(wèn)并給原告申辯、提供證據(jù)的機(jī)會(huì)，作出行政行為事實(shí)不清，證據(jù)不足，嚴(yán)重違法。區(qū)法院認(rèn)為被告發(fā)放農(nóng)民工工資行為不具有強(qiáng)制性，不具有可訴性，不屬行政訴訟受案范圍，裁定駁回原告。該公司不服，上訴到市法院。9月3日，市法院裁定撤銷區(qū)法院裁定書，并指定LQ法院管轄，繼續(xù)審理。2009年1月10日，LQ法院認(rèn)為勞動(dòng)保障監(jiān)察限期改正指令書是科以原告義務(wù)且具有拘束力的具體行政行為，被告沒(méi)有查清主要事實(shí)，沒(méi)有告知救濟(jì)權(quán)利（四）規(guī)范行政處罰預(yù)防執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)案例4：和途徑，判決LD區(qū)人事勞動(dòng)社保局作出指令、組織發(fā)放農(nóng)民工工資行為違法；原告起訴狀送達(dá)后增加的被告退還53290元及賠償利息的請(qǐng)求，不符合法律規(guī)定，不予支持。LD區(qū)人事勞動(dòng)社保局不服，上訴至市法院。LD區(qū)人事勞動(dòng)社保局認(rèn)為，下達(dá)《勞動(dòng)保障監(jiān)察限期改正指令書》后、發(fā)放工資時(shí)，被上訴人沒(méi)有提出異議，且有委托代理人在場(chǎng)，該行政行為并未違法?！秳趧?dòng)保障監(jiān)察限期改正指令書》是一個(gè)中間行政行為，是一個(gè)程序性行為，無(wú)需將聽(tīng)取申辯、告知救濟(jì)權(quán)利等都放在指令書之前。（四）規(guī)范行政處罰預(yù)防執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)案例4：市法院認(rèn)為根據(jù)《勞動(dòng)保障監(jiān)察條例》第十八條第（二）項(xiàng)規(guī)定，指令書是行政處理決定，

又根據(jù)該條例第十九條規(guī)定，在作出決定前應(yīng)當(dāng)

聽(tīng)取陳述、申辯；作出決定，應(yīng)當(dāng)告知救濟(jì)權(quán)利。

2009年3月27日，市法院判決區(qū)人事勞動(dòng)社保局違反了上述法規(guī)規(guī)定，系程序嚴(yán)重違法，且認(rèn)定未

查清案件事實(shí)，維持了LQ法院的行政判決。思考：限期改正指令書的性質(zhì)是什么？是否需要載明陳述、申辯、聽(tīng)證以及訴訟或復(fù)議等權(quán)利和救濟(jì)途徑？（四）規(guī)范行政處罰預(yù)防執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)1.行政處罰（處理）主要風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)：事實(shí)不清，基本要素不完備；立案、調(diào)查、決定、告知、聽(tīng)證、送達(dá)等程序顛倒或缺失；證據(jù)不充分，或不符合法定形式；認(rèn)定錯(cuò)誤，或適用法律錯(cuò)誤；擅自從重、從輕、減輕、變更處罰；罰繳不分離；應(yīng)當(dāng)移送其他機(jī)關(guān)處理的，沒(méi)有移送。（四）規(guī)范行政處罰預(yù)防執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)2.行政處罰基本規(guī)范：案件事實(shí)要查清；審查證據(jù)“三性”；證據(jù)要充分確鑿；查處程序要合法；適用法律要正確；依法移送。小結(jié)：實(shí)行查處分離、集體討論和罰繳分離制。（五）規(guī)范強(qiáng)制執(zhí)行預(yù)防執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)案例5：2013年10月8日，應(yīng)某等勞動(dòng)者投訴某工程公司拖欠其工資。立案后查明，該用人單位拖欠應(yīng)某等173人2009年10月至2012年2月工資265.39萬(wàn)元，大部分職工生活發(fā)生了嚴(yán)重困難。10月14日，市勞動(dòng)保障監(jiān)察支隊(duì)依法下達(dá)了《勞動(dòng)保障監(jiān)察限期改正決定書》，責(zé)令其限期支付，但該用人單位逾期仍不支付。11月12日、11月28日、12月18日分別依法下達(dá)了《勞動(dòng)保障監(jiān)察行政處罰（行政處理）事先告知書》、《勞動(dòng)保障監(jiān)察行政處罰決定書》、《勞動(dòng)保障監(jiān)察行政處理決定書》，但該單位均未按時(shí)履行法律文書規(guī)定。（五）規(guī)范強(qiáng)制執(zhí)行預(yù)防執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)案例5：2013年12月19日，市人力社保局將該案件移送到了市人民法院，申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行。法院對(duì)該案有關(guān)證據(jù)材料、處理決定和處罰決定審查后，認(rèn)為申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行前，申請(qǐng)人應(yīng)

當(dāng)催告當(dāng)事人履行義務(wù)。催告書送達(dá)十日后仍未

履行義務(wù)的，申請(qǐng)人可以向人民法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)

行。該案在2013年12月18日送達(dá)行政處理決定書

后，未催告被申請(qǐng)執(zhí)行人履行支付工資、繳納罰

款義務(wù)，即于次日申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行。裁定不予受理。（五）規(guī)范強(qiáng)制執(zhí)行預(yù)防執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)1.申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行主要風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)：拒絕履行申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行的法定職責(zé)；未經(jīng)催告程序或催告書未送達(dá)當(dāng)事人；執(zhí)行時(shí)滯納金數(shù)額超過(guò)金錢給付義務(wù)數(shù)額；過(guò)失或過(guò)錯(cuò)導(dǎo)致申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行超過(guò)時(shí)效。（五）規(guī)范強(qiáng)制執(zhí)行預(yù)防執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)2.申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行基本規(guī)范：審查應(yīng)當(dāng)提交法院強(qiáng)制執(zhí)行的材料是否齊全；自期限屆滿之日起三個(gè)月內(nèi)及時(shí)申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行；履行催告程序；可以對(duì)不予執(zhí)行裁定申請(qǐng)復(fù)議。提示：勞動(dòng)保障監(jiān)察限期改正指令書是具體行政行為，但不屬于可申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行的具體行政行為，不可作為行政處理（處罰）決定書提交法院。（五）規(guī)范強(qiáng)制執(zhí)行預(yù)防執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)思考：一起被法院拒絕立案的勞動(dòng)監(jiān)察強(qiáng)制執(zhí)行申請(qǐng)帶來(lái)的思考（河南商丘）——根據(jù)《行政強(qiáng)制法》第五十五條規(guī)定，行政機(jī)關(guān)向人民法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行,應(yīng)當(dāng)提供包括“申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行標(biāo)的情況”的有關(guān)材料。標(biāo)的是法院強(qiáng)制執(zhí)行行為所指向的對(duì)象，指具有給付內(nèi)容的法律文書所確定的給付內(nèi)容,包括財(cái)產(chǎn)和行為兩個(gè)方面。那么，該案件中責(zé)令用人單位與勞動(dòng)者簽訂無(wú)固定期限勞動(dòng)合同是否沒(méi)有可執(zhí)行的具體內(nèi)容？（1）給付內(nèi)容：根據(jù)最高人民法院《關(guān)于人民法院執(zhí)行工作若干問(wèn)題的規(guī)定》第十八條第四項(xiàng)規(guī)定：“人民法院受理執(zhí)行案件，申請(qǐng)執(zhí)行的法律文書應(yīng)當(dāng)具有給付內(nèi)容?！狈刹⑽磁懦鈭?zhí)行內(nèi)容為行為，也就是說(shuō)給付內(nèi)容既可以是作為，也可以是不作為的行為。因此，以執(zhí)行司法解釋認(rèn)定責(zé)令簽訂勞動(dòng)合同的具體行政行為不具給付內(nèi)容，因而不受理或不立案，其依據(jù)不夠充分。（五）規(guī)范強(qiáng)制執(zhí)行預(yù)防執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)思考：從法律規(guī)定及立法本意看：法律法規(guī)規(guī)定了對(duì)某種違法行為的遏制和制裁措施，并授權(quán)行政機(jī)關(guān)作出責(zé)令其作為或不作為等行為，如不受理強(qiáng)制執(zhí)行申請(qǐng)，必然使應(yīng)受處罰、應(yīng)當(dāng)停止的違法行為不能得到有效制裁，那么設(shè)定相關(guān)行為罰、行政強(qiáng)制的立法就失去了價(jià)值。因此，對(duì)責(zé)令作為或不作為具體行政行為的強(qiáng)制執(zhí)行申請(qǐng)不受理，在理論上是不能成立的。實(shí)務(wù)中，有人以沒(méi)有辦法執(zhí)行、沒(méi)有執(zhí)行的具體內(nèi)容、沒(méi)有可執(zhí)行的具體措施等作為不受理的理由，沒(méi)有法律依據(jù)，不能證明法院不受理的合法性。這類案件的具體執(zhí)行方式：法院應(yīng)以科以遲延履行金、罰款或?qū)ο鄬?duì)人的法定代表人、直接責(zé)任人采取人身強(qiáng)制等積極作為等為主要執(zhí)行措施。當(dāng)法院作出準(zhǔn)予強(qiáng)制執(zhí)行的裁定并送達(dá)后，相對(duì)人未履行義務(wù)的，即構(gòu)成遲延履行、拒不履行人民法院生效判決裁定，應(yīng)依據(jù)訴訟法有關(guān)規(guī)定科以遲延履行金，予以警告、罰款、拘留，情節(jié)嚴(yán)重的，應(yīng)追究相關(guān)人員的刑事責(zé)任。（六）規(guī)范自由裁量預(yù)防執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)案例6：2011年12月19日，張某等投訴浙江某市帛人紡織有限公司克扣其工資。市監(jiān)察大隊(duì)現(xiàn)場(chǎng)檢查后發(fā)出了勞動(dòng)保障監(jiān)察詢問(wèn)通知書，要求該用人單位進(jìn)一步提供有關(guān)書面材料。該用人單位未在規(guī)定期限內(nèi)提供，也沒(méi)有作出說(shuō)明。市人力社保局認(rèn)定該用人單位拒不執(zhí)行勞動(dòng)保障監(jiān)察詢問(wèn)通知書，擬作出罰款1萬(wàn)元的處罰決定，并送達(dá)了事先告知書。送達(dá)后用人單位陳述、申辯期間，又有5位勞動(dòng)者投訴該用人單位克扣工資。2012年1月10日，市人力社保局對(duì)該用人單位作出罰款2萬(wàn)元的處罰決定。該用人單位不服，訴至市人民法院。（六）規(guī)范自由裁量預(yù)防執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)案例6：市法院審理后認(rèn)為，根據(jù)《浙江省勞動(dòng)保障監(jiān)察條例》第二十七條規(guī)定，被告有權(quán)向原告發(fā)出勞動(dòng)保障監(jiān)察詢問(wèn)通知書，原告應(yīng)當(dāng)按規(guī)定時(shí)限和要求予以回復(fù)。原告未回復(fù)、提供有關(guān)書面材料，構(gòu)成了拒不執(zhí)行勞動(dòng)保障監(jiān)察詢問(wèn)通知書的違法行為，原告依據(jù)《浙江省勞動(dòng)保障監(jiān)察條例》第三十六條規(guī)定作出行政處罰決定，有事實(shí)依據(jù)，認(rèn)定準(zhǔn)確，程序合法，適用法律正確。但市法院同時(shí)認(rèn)為原告在送達(dá)行政處罰事先告知書后，雖然又發(fā)生了同類投訴，但被告的違法事實(shí)、性質(zhì)、情節(jié)等沒(méi)有發(fā)生變化，被告最終作出的罰款數(shù)額比事先告知書的數(shù)額提高了1倍，顯然不恰當(dāng)，屬法律規(guī)定的顯失公正情形，依法應(yīng)予以變更：判決被告作出的行政處罰決定的罰款變更為1萬(wàn)元。（六）規(guī)范自由裁量預(yù)防執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)行政處罰自由裁量權(quán)：一種自行決定權(quán)，特定化的彈性權(quán)力，一種受法律約束的權(quán)力。自由裁量權(quán)如果運(yùn)用適當(dāng)，可以體現(xiàn)執(zhí)法的公平性和規(guī)范化。但如果運(yùn)用不規(guī)范，反而影響損害法律的公正，甚至成為部門或個(gè)人牟利的工具，從而產(chǎn)生行政風(fēng)險(xiǎn)。（六）規(guī)范自由裁量預(yù)防執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)1.自由裁量主要風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)：濫用職權(quán)或超越職權(quán)；顯失公平、公正、合理；裁量時(shí)未說(shuō)明理由和依據(jù)。根據(jù)《行政訴訟法》第五十四條規(guī)定，人民法院對(duì)違法的具體行政行為判決撤銷或部分撤銷，并可

判決重新作出；對(duì)顯失公正的，可作出變更判決。（六）規(guī)范自由裁量預(yù)防執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)2.自由裁量基本規(guī)范：細(xì)化裁量標(biāo)準(zhǔn)或基準(zhǔn)；公開(kāi)或公布裁量標(biāo)準(zhǔn)；實(shí)行處罰決定集體討論（不允許個(gè)人單獨(dú)決定，避免個(gè)人意志、感情用事等因素造成濫用自由裁量權(quán)）；裁量說(shuō)理（說(shuō)理式執(zhí)法文書中體現(xiàn)，見(jiàn)（七）部分）。案例7：一份瞞報(bào)工資總額行政處罰決定書執(zhí)法文書：執(zhí)法活動(dòng)、案件事實(shí)的客觀反映和書面記錄。常見(jiàn)問(wèn)題：名稱不統(tǒng)一、格式不統(tǒng)一、內(nèi)容不完整、材料散亂。——統(tǒng)一樣章格式：——采用說(shuō)理式文書。（七）規(guī)范文書制作預(yù)防執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)1.統(tǒng)一樣章格式：名稱統(tǒng)一；格式統(tǒng)一;文書內(nèi)容完整，準(zhǔn)確反映執(zhí)法程序，與實(shí)際執(zhí)法活動(dòng)統(tǒng)一；文書材料材料齊全，干凈整潔，裝訂統(tǒng)一，一案一卷。（七）規(guī)范文書制作預(yù)防執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)2.采用說(shuō)理式文書（處罰事先告知書、決定書等）：（1）行政處罰決定書的構(gòu)成要件：根據(jù)《行政處罰法》第三十九條規(guī)定，包括6個(gè)基本組成部分：當(dāng)事人基本情況、違法事實(shí)和證據(jù)、處罰種類和依據(jù)、履行方式和期限、救濟(jì)途徑和期限、處罰機(jī)關(guān)名稱和日期并加蓋公章。鏈接：行政機(jī)關(guān)依照本法第三十八條的規(guī)定給予行政處罰，應(yīng)當(dāng)制作行政處罰決定書。行政處罰決定書應(yīng)當(dāng)載明下列事項(xiàng)：（一）當(dāng)事人的姓名或者名稱、地址；（二）違反法律、法規(guī)或者規(guī)章的事實(shí)和證據(jù)；（三）行政處罰的種類和依據(jù)；（四）行政處罰的履行方式和期限；（五）不服行政處罰決定，申請(qǐng)行政復(fù)議或者提起行政訴訟的途徑和期限；（六）作出行政處罰決定的行政機(jī)關(guān)名稱和作出決定的日期。行政處罰決定書必須蓋有作出行政處罰決定的行政機(jī)關(guān)的印章。（七）規(guī)范文書制作預(yù)防執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)2.采用