論我國糧食安全風(fēng)險及其管控

論我國糧食安全風(fēng)險及其管控一、引論為什么提出新形勢下的國家糧食平安戰(zhàn)略（下文簡稱國家糧食平安新戰(zhàn)略）？社會有人懷疑我國是否發(fā)生了糧食危機？在一些城鎮(zhèn)化快速推動的地方，大量耕地被占用，糧田變成了工業(yè)園區(qū)和房地產(chǎn)項目，更加確信我國糧食供應(yīng)將進入到緊急時代。國際上更是常常提出我國糧食平安危機的預(yù)警，甚至提出中國威逼論--預(yù)言中國將發(fā)生的糧食危機將威逼全球糧食平安，特殊是與世界上低收入缺糧國家在國際市場上爭糧，威逼低收入缺糧國家的糧食平安。這些言論正確嗎？實際上，2013年我國糧食總產(chǎn)量已經(jīng)突破6億噸，糧食生產(chǎn)力量邁上新臺階，糧食庫存充裕，糧食供應(yīng)寬松。從2012年開頭，我國一些地方消失了不同程度的農(nóng)夫賣糧難問題。農(nóng)夫?qū)嶋H銷售糧食的價格漲幅明顯的低于國家公布的最低收購價和臨時收儲價提高幅度。我國糧食供應(yīng)充裕已經(jīng)成為不爭的事實。事實勝于雄辯。中國短期內(nèi)不會發(fā)生糧食危機。將來中國也幾乎不行能發(fā)生糧食危機。至于說中國是否到國際市場上搶糧？看看國際糧食市場的基本行情就一清二楚了。據(jù)聯(lián)合國糧農(nóng)組織估量，2013/2014年度，全球谷物大幅度增產(chǎn)，總產(chǎn)量估量達到約25億噸，比上年增加約2億噸，增長8.4%。盡管不同谷物增產(chǎn)幅度存在著明顯差異，但是都普遍增產(chǎn)。全球大米產(chǎn)量估量達到4.9億噸，比上年增長1.0%；小麥產(chǎn)量估量達到7.1億噸，比上年增長7.8%；以玉米為主的粗糧產(chǎn)量估量達到近13億噸，比上年增產(chǎn)12.0%。雖然全球谷物消費連續(xù)保持增長態(tài)勢，但是在谷物大獲豐收后，谷物產(chǎn)量增長快于消費增長，谷物庫存增加，全球谷物庫存消費比明顯上升。2013/2014年度全球谷物消費比將升至23.5%，比2012/2013年度增加2.6個百分點。據(jù)美國農(nóng)業(yè)部猜測，2013/2014年度全球油籽①產(chǎn)量超過5億噸，比上年度增產(chǎn)6.7%，生產(chǎn)量明顯地大于需求量，期末庫存將超過8500萬噸，比上年度末增長26.3%；2013/2014年度全球大豆產(chǎn)量超過2.8億噸，比上年度增產(chǎn)7.2%，生產(chǎn)量同樣明顯地超過需求量，期末庫存將超過7000萬噸，比上年度末增長近25%?？梢?，盡管2013年中國進口糧食（包括谷物和大豆）規(guī)模接近8000萬噸，但是全球糧油棉大宗農(nóng)產(chǎn)品庫存有增無減，積壓越來越嚴(yán)峻，中國糧食大規(guī)模進口并沒有引起國際市場上糧油價格大幅度上漲。相反地，自2013年以來，國際糧油市場價格持續(xù)低迷。在我國糧食連續(xù)多年增產(chǎn)，國際市場上對我國糧食進口也非常有利，國內(nèi)糧食供應(yīng)普遍充裕情形下，為什么我國仍舊更加強調(diào)國家糧食平安？特殊突出強調(diào)要把中國人飯碗端在中國人手里，中國人的飯碗要盛中國人自己生產(chǎn)的糧食？用通俗的語言來回答這個問題，就是手中有糧心里不慌，或者說有備無患。用管理學(xué)上的術(shù)語來回答這個問題，就是風(fēng)險管理。只有從糧食平安風(fēng)險，或者更精確?????地說，只有從糧食擔(dān)心全風(fēng)險，才能深刻地理解新形勢下的國家糧食平安戰(zhàn)略。我國糧食是否存在擔(dān)心全風(fēng)險？不同風(fēng)險可能帶來哪些影響、應(yīng)對糧食擔(dān)心全風(fēng)險有哪些對策思路？本文著重從這三個方面談點熟悉。二、各級政府重視糧食平安方面的風(fēng)險閱歷表明，我國糧食生產(chǎn)明顯滑坡往往都消失在糧食連續(xù)多年增產(chǎn)后各地放松糧食生產(chǎn)。改革后，我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)受了明顯的幾輪周期，糧食生產(chǎn)形勢時好時壞。一般說來，每當(dāng)糧食形勢不好的時候，各級政府才真抓糧食生產(chǎn)，出臺的政策“含金量”高，政策實施力度大，而當(dāng)糧食形勢好的時候，往往是“口號農(nóng)業(yè)”，重視糧食生產(chǎn)形式上講得多。糧食形勢好的時候極簡單滋生放松糧食生產(chǎn)的風(fēng)險，進一步可能帶來糧食生產(chǎn)的周期性波動，需要加以防范和管制。1998年，我國糧食生產(chǎn)曾創(chuàng)歷史最高水平，達到5.1億噸，農(nóng)夫消失了普遍的賣糧難，雖然國家實施了糧食愛護價政策，但是由于政策執(zhí)行不到位，糧價持續(xù)多年低迷，農(nóng)夫種糧樂觀性受到損害，糧食生產(chǎn)不斷滑坡。直到2003年我國糧食生產(chǎn)消失明顯減產(chǎn)，當(dāng)年糧食總產(chǎn)量只有4.3億噸，糧價在當(dāng)年第四季度不斷上漲，而且上漲幅度比較大，才促使2004年國家出臺一系列促進糧食生產(chǎn)的惠農(nóng)強農(nóng)政策調(diào)動農(nóng)夫種糧樂觀性。具有劃時代意義的政策，包括逐步取消農(nóng)業(yè)稅，建立對糧農(nóng)的各項補貼制度，并放開糧食收購市場，在主產(chǎn)區(qū)實行糧食最低收購價和臨時收儲政策，這些政策措施為我國糧食十連增發(fā)揮了重要樂觀作用。面對國際國內(nèi)糧食供應(yīng)形勢，中央提出要以我為主，立足國內(nèi)保障糧食平安新戰(zhàn)略，對于各地連續(xù)抓好保障糧食平安工作的指導(dǎo)意義是顯而易見的。不管國際糧食市場形勢如何，不管是經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)還是經(jīng)濟落后地區(qū)，不管是工業(yè)化和城鎮(zhèn)化水平高的糧食主銷區(qū)還是以農(nóng)業(yè)為主的糧食主產(chǎn)區(qū)，都要高度重視國家糧食平安。國家糧食平安，不僅僅中央必需重視，各級地方政府也必需重視。不能以經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)應(yīng)主要為國家作稅收貢獻而忽視國家糧食平安，也不能以糧食主產(chǎn)區(qū)需要經(jīng)濟進展而厭棄糧食平安。實施國家糧食平安新戰(zhàn)略，必需讓各級政府擔(dān)當(dāng)起應(yīng)有的責(zé)任。從世界來看，保障糧食平安應(yīng)主要是中央政府的責(zé)任。在糧食市場一體化的經(jīng)濟環(huán)境中，發(fā)達地方經(jīng)濟力量強，居民收入水平高，糧食平安狀況總體上會好于經(jīng)濟相對落后的地方。只有中央政府才會真正地想方設(shè)法提高糧食平安保障水平。中央政府在保障國家糧食平安中擔(dān)當(dāng)首要任務(wù)，在調(diào)控糧食市場、建立糧食主產(chǎn)區(qū)利益補償機制和愛護調(diào)動農(nóng)夫種糧樂觀性等方面發(fā)揮重要作用，并督促檢查地方政府切實履行糧食平安責(zé)任。我國糧食平安的風(fēng)險另一個表現(xiàn)是中央重視，而地方不重視或者地方假重視。強調(diào)中央政府對保障糧食平安擔(dān)當(dāng)主要責(zé)任，并不意味著地方政府對保障當(dāng)?shù)丶Z食平安沒有責(zé)任。只有改善和強化糧食省長負(fù)責(zé)制，才能確保中央推行的保障糧食平安政策措施的落實到位。比較而言，糧食主銷區(qū)不重視或者假重視糧食平安的風(fēng)險更高。過去，國家糧食平安的重任主要由中央政府和糧食主產(chǎn)區(qū)地方政府擔(dān)當(dāng)。將來糧食主銷區(qū)也應(yīng)負(fù)起責(zé)任，要在劃定糧食功能區(qū)確?？隙ǖ募Z食自給率、到主產(chǎn)區(qū)建設(shè)糧食生產(chǎn)基地、增加糧食庫存等方面發(fā)揮樂觀作用。長期以來，“米袋子”省長負(fù)責(zé)制在提高我國糧食生產(chǎn)力量和促進我國糧食平安方面發(fā)揮了重要樂觀作用。“米袋子”省長負(fù)責(zé)制要求糧食主銷區(qū)庫存糧食可滿意當(dāng)?shù)?個月以上和糧食主產(chǎn)區(qū)庫存糧食可滿意當(dāng)?shù)叵M3個月以上。糧食庫存消費比是衡量糧食平安狀況的極其重要指標(biāo)。假如每個省份嚴(yán)格執(zhí)行國家要求的地方政府糧食庫存水平，我國的糧食平安狀況自然會落到實處。但是，從實際狀況來看，目前除了中儲糧收儲政策性糧食外，地方糧庫普遍地生存困難，甚至地方糧食局都不存在了。雖然無法把握各地是否根據(jù)國家相關(guān)政策規(guī)定儲足糧食，但是地方糧庫沒有存糧，或者代理加工企業(yè)開展商業(yè)儲備，大致可以推斷要求地方儲備足夠糧食滿意當(dāng)?shù)叵M需要可能會落空。盡管受到資料限制，但依據(jù)了解和推想，我國各地的口糧儲備不足風(fēng)險普遍存在。在現(xiàn)實生活中，一些地方政府將儲備糧食交由當(dāng)?shù)啬硞€（些）加工經(jīng)營企業(yè)完成，由政府賜予擔(dān)當(dāng)儲備糧食企業(yè)的利息和損耗等補貼。這樣，哪個企業(yè)拿到了儲備指標(biāo)，意味著這個企業(yè)經(jīng)營糧食成本費用的削減。糧食儲備指標(biāo)成了滋生腐敗、破壞公正競爭的干預(yù)手段。在實際中了解到，通過關(guān)系獵取糧食儲備指標(biāo)、買賣糧食儲備指標(biāo)，成了沒有獲得糧食儲備指標(biāo)或者通過付費獲得糧食儲備指標(biāo)企業(yè)埋怨的重要問題。地方口糧儲備不足加上儲備安排不合理所帶來的隱患使糧食平安風(fēng)險進一步加劇。因此，將來需要完善落實“米袋子”省長負(fù)責(zé)制，應(yīng)更多地讓地方政府擔(dān)當(dāng)和愛護當(dāng)?shù)丶Z食生產(chǎn)力量的責(zé)任。即使地方政府承包糧食儲備，也要考慮讓更多企業(yè)參加政府儲備糧食指標(biāo)的公開競爭。企業(yè)儲備政府指定的糧食數(shù)量必需是超過企業(yè)經(jīng)營常規(guī)商業(yè)儲備之外的才能夠獲得補貼。地方政府對當(dāng)?shù)鼐用窨诩Z平安負(fù)責(zé)，應(yīng)盡可能以不破壞市場公正競爭為基本原則。三、國內(nèi)糧食生產(chǎn)領(lǐng)域的一些風(fēng)險我國是一個自然災(zāi)難多發(fā)的國家，每年受災(zāi)面積都要占到農(nóng)作物種植面積的1/3左右，旱災(zāi)是影響我國糧食生產(chǎn)的首要災(zāi)難。盡管我國農(nóng)業(yè)防災(zāi)抗災(zāi)減災(zāi)力量不斷提高，但是糧食生產(chǎn)靠天吃飯的總體格局沒有轉(zhuǎn)變。氣候變暖，極端災(zāi)難天氣頻繁發(fā)生，加劇了國內(nèi)糧食生產(chǎn)的風(fēng)險。農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施是提高抗災(zāi)力量的重要途徑。農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施是提高農(nóng)業(yè)抗災(zāi)力量的重要途徑。多年來，我國的農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入嚴(yán)峻不足，嚴(yán)峻影響到農(nóng)業(yè)防災(zāi)抗災(zāi)減災(zāi)力量，制約著我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的穩(wěn)定進展。農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需要的投入浩大，關(guān)鍵要完善投入機制，改進配套投資政策。針對我國農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施薄弱環(huán)節(jié)，要重點加強農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)，加強中低產(chǎn)田改造。要以財政投入為主，并引導(dǎo)金融資本和社會資金，大力加強高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，著力提高土地生產(chǎn)率和水資源利用率。隨著我國工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的推動，農(nóng)村大量勞動力轉(zhuǎn)移到外地或者非農(nóng)產(chǎn)業(yè)。2013年全國農(nóng)夫工數(shù)量達到2.69億人，其中近2億農(nóng)村勞動力常年外出務(wù)工。在農(nóng)村大量青壯勞動力外出務(wù)工后，農(nóng)村中老年人成為農(nóng)業(yè)勞動力主體。假如這些中老年勞動力不能再從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)了，誰來種糧？依據(jù)調(diào)查，20世紀(jì)80年月后誕生的新生代農(nóng)夫工，基本上沒有種過地，也不愿回到農(nóng)村種地。將來誰來種糧的風(fēng)險可能進一步上升。實施國家糧食平安新戰(zhàn)略，需要解決誰來種糧和怎么種糧這類具有長遠影響的難題。加快農(nóng)業(yè)進展方式，構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系，是創(chuàng)新我國種糧微觀主體的根本方向，這就需要培育出一批專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場、合作社和涉農(nóng)企業(yè)等新型主體。培育新型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營主體，必需有序穩(wěn)妥推動農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)。土地流轉(zhuǎn)是一種經(jīng)濟行為，政府不能盲目地強制農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，更不能將