關(guān)于發(fā)行市政債的幾點(diǎn)思考

關(guān)于發(fā)行市政債的幾點(diǎn)思考

2011年4月18日，中國(guó)人民銀行總裁周曉川在清華大學(xué)金融高層講座上提出，中國(guó)應(yīng)通過(guò)發(fā)行市政債務(wù)來(lái)促進(jìn)中國(guó)的城市化發(fā)展，并減少未來(lái)地方融資平臺(tái)的風(fēng)險(xiǎn)。在我國(guó)發(fā)行市政債,不是一個(gè)新的提法。2006年9月,財(cái)政部部長(zhǎng)金人慶在向亞太經(jīng)濟(jì)合作組織(APEC)財(cái)長(zhǎng)會(huì)議提交的報(bào)告中表示,中國(guó)政府有意向在有限制的條件下,授權(quán)地方政府發(fā)行債券。2010年9月22日央行發(fā)布的《中國(guó)金融穩(wěn)定報(bào)告(2010)》,還特別提及了地方融資平臺(tái)和地方債務(wù)問(wèn)題。報(bào)告建議,可通過(guò)發(fā)行市政債券解決地方政府負(fù)債需求問(wèn)題。在我國(guó),地方政府一直面臨著事權(quán)與財(cái)權(quán)不匹配的問(wèn)題。國(guó)際金融危機(jī)爆發(fā)后,國(guó)家每年撥款2000億元用于解決這一矛盾,但基本上是杯水車薪。未來(lái)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的巨大壓力,促使我們必須找到解決地方政府財(cái)力不足的穩(wěn)定渠道,否則,再美好的藍(lán)圖也難以實(shí)現(xiàn)。正是在這種背景之下,市政債被中國(guó)人民銀行行長(zhǎng)周小川正式提起,進(jìn)入箭在弦上的待發(fā)階段。政策目標(biāo)的前因變城鎮(zhèn)化是中國(guó)經(jīng)濟(jì)未來(lái)20年可持續(xù)增長(zhǎng)新的增長(zhǎng)點(diǎn)。城鎮(zhèn)化進(jìn)程提升了我國(guó)勞動(dòng)力的價(jià)值,拉動(dòng)著各地的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),刺激了對(duì)原材料、農(nóng)產(chǎn)品等各類大宗商品的旺盛需求。根據(jù)測(cè)算,一個(gè)城市居民相當(dāng)于三個(gè)農(nóng)民的消費(fèi)水平,城鎮(zhèn)化率每提高1個(gè)百分點(diǎn),將帶動(dòng)消費(fèi)增加1012億元,消費(fèi)多增0.8個(gè)百分點(diǎn)。經(jīng)濟(jì)學(xué)家預(yù)測(cè),在目前我國(guó)加速城鎮(zhèn)化的條件下,城鎮(zhèn)化對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的貢獻(xiàn)可以達(dá)到5%,其中勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的貢獻(xiàn)率達(dá)到2%,規(guī)模優(yōu)化的貢獻(xiàn)率達(dá)2.4%。城鎮(zhèn)化成為了我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的內(nèi)在需求。在“十二五”規(guī)劃綱要中有這樣一個(gè)目標(biāo):“城鎮(zhèn)化率提高4個(gè)百分點(diǎn),城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展的協(xié)調(diào)性進(jìn)一步增強(qiáng)?！边@就意味著到2015年,中國(guó)的城鎮(zhèn)化率將由現(xiàn)在的47.5%提高到51.5%,城鎮(zhèn)人口數(shù)將首次超過(guò)農(nóng)村人口數(shù)。城鎮(zhèn)化發(fā)展作為城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)一體化的過(guò)程之一,需要巨額的資金投入。據(jù)測(cè)算,每轉(zhuǎn)移一個(gè)農(nóng)村人口平均需要城市建設(shè)費(fèi)用達(dá)5萬(wàn)-6萬(wàn)元人民幣。“十二五”期間,如果每年人口城鎮(zhèn)化率提高1個(gè)百分點(diǎn),就意味著每年有1000多萬(wàn)人要進(jìn)城;城鎮(zhèn)化率每提高1個(gè)百分點(diǎn),將帶動(dòng)基礎(chǔ)設(shè)施投資8008億元,投資多增加4.1個(gè)百分點(diǎn),5年城市建設(shè)資金投入總額就達(dá)4萬(wàn)億-6萬(wàn)億元以上。這樣龐大的資金需求,很多地方財(cái)政無(wú)力獨(dú)立承擔(dān),落后地區(qū)城鎮(zhèn)化發(fā)展的資金約束更加突出。可見(jiàn),原有的財(cái)政金融體制難以承載發(fā)展之重。地方融資平臺(tái)從某種意義上說(shuō),備受爭(zhēng)議的地方政府融資平臺(tái)“綁架”了央行,使市政債之“箭”不得不發(fā)。所謂“地方政府融資平臺(tái)”,一個(gè)比較籠統(tǒng)的說(shuō)法,主要是指地方政府為規(guī)避我國(guó)《預(yù)算法》等法律規(guī)章對(duì)其舉債的限制,通過(guò)提供隱形擔(dān)保或以土地等不動(dòng)產(chǎn)作抵押等手段設(shè)立的、以融資為主要目的的投資公司機(jī)構(gòu)。由于借債的主體是地方政府,采取的是“曲線”發(fā)債的方式,所以被很多業(yè)內(nèi)人士戲稱為“準(zhǔn)市政債”。地方政府“曲線”負(fù)債并非新生事物,但美國(guó)次貸危機(jī)使之浮出水面。在國(guó)際金融危機(jī)背景下,為了拉動(dòng)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)增長(zhǎng),也為了彌補(bǔ)地方政府的財(cái)力缺口,在中央相關(guān)政策的支持下,地方政府融資平臺(tái)如雨后春筍般涌現(xiàn)出來(lái)。這些融資平臺(tái)的存在在一定程度上緩解了地方政府的財(cái)政壓力,為地方政府的大規(guī)模投資提供了財(cái)力支持。由于投資需求也是內(nèi)需的重要構(gòu)成,因此,地方政府通過(guò)融資平臺(tái)融資,相應(yīng)地也就擴(kuò)大了內(nèi)需,不僅改善了當(dāng)?shù)氐幕A(chǔ)設(shè)施供給,同時(shí)也拉動(dòng)了當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)增長(zhǎng),在積極應(yīng)對(duì)國(guó)際金融危機(jī)方面,取得了促進(jìn)我國(guó)整體經(jīng)濟(jì)迅速恢復(fù)的較好效果。但地方融資平臺(tái)的風(fēng)險(xiǎn)也是顯而易見(jiàn)的。首先,融資平臺(tái)的主要融資渠道是銀行的信貸資金,這就將信用風(fēng)險(xiǎn)集中于銀行體系,一旦地方政府無(wú)力償還貸款本息,容易爆發(fā)系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)。其次,信用貸款或抵押貸款都會(huì)受制于當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展,特別是財(cái)政收入持續(xù)增加,土地價(jià)格不斷上漲,一旦經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)放緩或出現(xiàn)滑坡,或土地開(kāi)發(fā)收入不盡如人意,那么這些融資平臺(tái)所累積的還貸壓力就很容易爆發(fā)。再次,地方融資平臺(tái)的問(wèn)題其實(shí)并不僅僅是地方政府高度依賴土地收益來(lái)還債,而是地方融資平臺(tái)的每筆信貸不一定對(duì)應(yīng)著明確的還款來(lái)源,從而形成了模糊化管理的窘境,以至于人們不清楚它的總體內(nèi)在風(fēng)險(xiǎn)水平。最后,由于沒(méi)有對(duì)應(yīng)的法律法規(guī),地方融資平臺(tái)疏于監(jiān)管,客觀上會(huì)擾亂國(guó)家正常金融秩序,有可能直接沖擊到當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)乃至整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定發(fā)展。有資料顯示,截止到2009年9月底,地方融資平臺(tái)的貸款已占地方政府收入的240%。央行發(fā)布的《中國(guó)金融穩(wěn)定報(bào)告(2010)》顯示,截至2010年6月底,地方融資平臺(tái)貸款約7.66萬(wàn)億元,其中23%存在風(fēng)險(xiǎn)。規(guī)范各級(jí)政府事權(quán)和財(cái)權(quán)劃分發(fā)行市政債是國(guó)家財(cái)政金融制度的重大變革,是資本市場(chǎng)運(yùn)行體制的重大革新,也是國(guó)家金融制度建設(shè)的系統(tǒng)性工程,必須本著積極、穩(wěn)妥、循序漸進(jìn)的原則做好這項(xiàng)工作。筆者以為,創(chuàng)立市政債發(fā)行制度有以下四個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)。市政債的推出,還有賴于全國(guó)人大推出《地方公債法》予以配合。例如在技術(shù)上對(duì)市政債券的發(fā)行、承銷、擔(dān)保、登記與托管以及投資收益減免稅等作出規(guī)定,確保地方政府不會(huì)發(fā)生嚴(yán)重赤字。債務(wù)收入必須納入地方財(cái)政預(yù)算?！兜胤焦珎ā房梢耘浜稀额A(yù)算法》對(duì)地方的發(fā)債主體、債務(wù)規(guī)模、發(fā)債頻率、債務(wù)預(yù)算和審批、評(píng)估發(fā)債城市的風(fēng)險(xiǎn)等作出規(guī)定,并由相關(guān)審計(jì)部門(mén)進(jìn)行調(diào)查,從而降低官員的“機(jī)會(huì)主義風(fēng)險(xiǎn)”和“道德風(fēng)險(xiǎn)”。為了推出市政債,還應(yīng)該規(guī)范各級(jí)政府的事權(quán)和財(cái)權(quán)劃分。1994年分稅制改革后,中央和地方政府之間的事權(quán)和財(cái)權(quán)劃分逐漸規(guī)范,但是當(dāng)時(shí)的分稅制只涉及中央和省一級(jí)政府的事權(quán)和財(cái)權(quán)的劃分,省以下各級(jí)地方政府的財(cái)權(quán)劃分并不明晰。為了推出市政債,必須隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)形勢(shì)的變化明確各級(jí)地方政府之間的財(cái)權(quán)和事權(quán)劃分,尤其是要針對(duì)分稅制實(shí)施過(guò)程中出現(xiàn)的一些問(wèn)題進(jìn)行調(diào)整。發(fā)行市政債是市場(chǎng)行為,而非行政行為;市政債的發(fā)行對(duì)象不僅包括銀行,也包括企業(yè)、非銀行金融機(jī)構(gòu)、個(gè)人投資者甚至境外機(jī)構(gòu)和個(gè)人,具有明顯的“外部性”特征。因此,市政債的發(fā)行者必須明確債券類型、抵押擔(dān)保條件及可信賴的償債來(lái)源,經(jīng)過(guò)權(quán)威機(jī)構(gòu)的信用評(píng)級(jí)和上級(jí)監(jiān)管部門(mén)的批準(zhǔn),才可以進(jìn)入市政債市場(chǎng),避免將市政債變成“唐僧肉”。中國(guó)改革開(kāi)放的一大成功經(jīng)驗(yàn)是“試點(diǎn)先行,循序漸進(jìn)”,市政債的推出也有必要循此思路,穩(wěn)妥推進(jìn)?？梢赃x擇有條件的省市,試點(diǎn)發(fā)行市政債,總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn),不斷完善市政債發(fā)行制度。同時(shí),將發(fā)行市政債與中央政府的轉(zhuǎn)移制度相結(jié)合,避免擴(kuò)大地區(qū)之間的差距,激化地區(qū)間矛盾。應(yīng)明確發(fā)行地方市政債的審批權(quán)限和監(jiān)管主體。在美國(guó),發(fā)行市政債并不需要上一級(jí)政府批準(zhǔn),也不需要向美國(guó)證券管理委員會(huì)(SEC)登記。中國(guó)是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制,發(fā)行市政債的地方政府應(yīng)該得到上一級(jí)政府的批準(zhǔn),并接受證券監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)的監(jiān)管。根據(jù)我國(guó)的具體情況,應(yīng)設(shè)立獨(dú)立的監(jiān)管機(jī)構(gòu)專門(mén)監(jiān)管地方政府的發(fā)債行為。監(jiān)管機(jī)構(gòu)監(jiān)管的重點(diǎn)一是準(zhǔn)入審批,二是透明度。提高透明度就要