高校預(yù)算績(jī)效管理創(chuàng)新策略

高校預(yù)算績(jī)效管理創(chuàng)新策略摘要:高校預(yù)算績(jī)效管理已成為繼部門(mén)預(yù)算、國(guó)庫(kù)集中收付、政府采購(gòu)、收支兩條線(xiàn)改革后財(cái)政管理的第五次重大改革。分析當(dāng)前高校預(yù)算績(jī)效管理現(xiàn)狀，充分認(rèn)識(shí)和重視績(jī)效工作，科學(xué)量化績(jī)效目標(biāo)，強(qiáng)化績(jī)效監(jiān)控，完善評(píng)價(jià)及應(yīng)用機(jī)制，是當(dāng)前高校預(yù)算績(jī)效管理工作的當(dāng)務(wù)之急。關(guān)鍵詞:高校;預(yù)算管理;績(jī)效管理近年來(lái)，隨著新預(yù)算法的全面實(shí)施和高校財(cái)務(wù)管理的不斷深化，預(yù)算管理已成為高校財(cái)務(wù)管理的核心，是高校進(jìn)行各項(xiàng)財(cái)務(wù)活動(dòng)的前提依據(jù)，在高校財(cái)務(wù)管理中占主導(dǎo)地位。而績(jī)效管理則是預(yù)算管理的關(guān)鍵，它貫穿于高校預(yù)算編制、控制和執(zhí)行的全過(guò)程。預(yù)算績(jī)效管理已成為繼部門(mén)預(yù)算、國(guó)庫(kù)集中收付、政府采購(gòu)、收支兩條線(xiàn)改革后財(cái)政管理的第五次重大改革。在此背景下，加強(qiáng)高校預(yù)算績(jī)效管理工作可以提高資金使用效益和效率，強(qiáng)化預(yù)算支出責(zé)任，促進(jìn)預(yù)算科學(xué)化精細(xì)化管理，實(shí)現(xiàn)高校有限資源的合理配置。一、預(yù)算績(jī)效管理概述及發(fā)展歷程預(yù)算績(jī)效管理是以目標(biāo)為導(dǎo)向、以項(xiàng)目成本為衡量、以業(yè)績(jī)?cè)u(píng)估為核心，把資源分配的增加與績(jī)效的提高緊密結(jié)合的一種預(yù)算管理模式。它強(qiáng)調(diào)優(yōu)化公共資源配置，強(qiáng)化預(yù)算支出的責(zé)任和效益，節(jié)約公共支出成本。推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理，有利于提升預(yù)算管理水平。預(yù)算績(jī)效管理起初是一種企業(yè)管理工具，其目的是通過(guò)目標(biāo)管理提高企業(yè)的效益。由企業(yè)引入政府管理領(lǐng)域始于20世紀(jì)七八十年代，伴隨著新公共管理運(yùn)動(dòng)的興起和發(fā)展，包括美國(guó)、英國(guó)、澳大利亞等國(guó)在內(nèi)的經(jīng)濟(jì)合作發(fā)展組織（簡(jiǎn)稱(chēng)OECD）紛紛推行了“新績(jī)效預(yù)算”改革，已成為一種全新的政府管理模式。1949年，美國(guó)胡佛委員會(huì)提出了績(jī)效預(yù)算改革的設(shè)想，從原來(lái)簡(jiǎn)單的支出分類(lèi)轉(zhuǎn)向以功能活動(dòng)和規(guī)劃為依據(jù)編制預(yù)算，重點(diǎn)是計(jì)量政府預(yù)算的完全成本，評(píng)估工作量和單位成本。1993年，在克林頓政府的推動(dòng)下，美國(guó)國(guó)會(huì)通過(guò)了世界上第一部專(zhuān)門(mén)為政府績(jī)效制定的法律《政府績(jī)效與結(jié)果法案》，以法律的形式確定了績(jī)效預(yù)算的內(nèi)容和要求，這次以績(jī)效預(yù)算為核心的美國(guó)政府管理改革，促成美國(guó)結(jié)束了長(zhǎng)達(dá)40年的公共預(yù)算赤字。1979年，英國(guó)政府開(kāi)始推行雷納評(píng)審，它是對(duì)政府部門(mén)工作進(jìn)行特定的調(diào)查、研究、審視和評(píng)價(jià)，其重點(diǎn)是政府機(jī)構(gòu)的成本和效率水平。它以全面的政府績(jī)效改革為基礎(chǔ)推進(jìn)績(jī)效預(yù)算，以部門(mén)為主設(shè)計(jì)績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)，并注重績(jī)效預(yù)算人才隊(duì)伍建設(shè)。中國(guó)的預(yù)算績(jī)效管理經(jīng)過(guò)了試點(diǎn)學(xué)習(xí)、理念確立、規(guī)劃發(fā)展三個(gè)階段。第一階段——試點(diǎn)學(xué)習(xí)階段（2003-2009年）：2003年，財(cái)政部開(kāi)始加強(qiáng)績(jī)效評(píng)價(jià)工作；2004年，組織開(kāi)展召開(kāi)績(jī)效預(yù)算國(guó)際研討會(huì)；2005年，制定了《中央部門(mén)預(yù)算支出績(jī)效考評(píng)管理辦法》；2009年，印發(fā)了《財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)管理暫行辦法》。第二階段——理念確立階段（2010-2011年）：從“為評(píng)價(jià)而評(píng)價(jià)、與預(yù)算管理結(jié)合不緊密”逐步轉(zhuǎn)變?yōu)椤笆虑澳繕?biāo)管理、事中績(jī)效監(jiān)控、事后評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用”。第三階段——規(guī)劃發(fā)展階段（2012-現(xiàn)在）：2012年財(cái)政部印發(fā)了《預(yù)算績(jī)效管理工作規(guī)劃（2012—2015年）》。2014年修訂的《預(yù)算法》將“講求績(jī)效”作為預(yù)算的重要原則之一，確立了預(yù)算績(jī)效管理的法律地位。2014年，國(guó)務(wù)院的《關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定》先后11次提到“績(jī)效”，預(yù)算績(jī)效管理改革的要求進(jìn)一步明確，預(yù)算績(jī)效管理模式不斷拓展，從傳統(tǒng)的項(xiàng)目支出績(jī)效管理的基礎(chǔ)上，拓展到部門(mén)整體支出，乃至一級(jí)政府整體支出績(jī)效管理。黨的十八屆三中全會(huì)指出，財(cái)政是國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱。建立現(xiàn)代財(cái)政制度，實(shí)施全面規(guī)范、公開(kāi)透明的預(yù)算制度是新時(shí)期財(cái)政改革的重要內(nèi)容。預(yù)算績(jī)效管理已成為繼部門(mén)預(yù)算、國(guó)庫(kù)集中收付、政府采購(gòu)、收支兩條線(xiàn)改革后財(cái)政管理的第五次重大改革。高校預(yù)算績(jī)效管理工作開(kāi)始于2012年，起步較晚，經(jīng)驗(yàn)不足，尚屬摸索階段。本人認(rèn)為，充分認(rèn)識(shí)和重視績(jī)效工作，科學(xué)量化績(jī)效目標(biāo)，強(qiáng)化績(jī)效監(jiān)控，完善評(píng)價(jià)及應(yīng)用機(jī)制，是當(dāng)前高校預(yù)算績(jī)效管理工作的當(dāng)務(wù)之急。二、我國(guó)高校預(yù)算績(jī)效管理現(xiàn)狀分析(一)績(jī)效管理缺乏充分認(rèn)識(shí)和足夠的重視近年來(lái)，雖然我國(guó)在編制部門(mén)預(yù)算時(shí)引入了項(xiàng)目績(jī)效管理，但受傳統(tǒng)觀念與管理體制的影響，很多高校仍對(duì)預(yù)算績(jī)效管理缺乏充分認(rèn)識(shí)和足夠的重視。長(zhǎng)期以來(lái)高校存在“重視項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)投入，輕視項(xiàng)目成果產(chǎn)出”、“重視項(xiàng)目資金使用，忽視經(jīng)費(fèi)跟蹤監(jiān)管”等現(xiàn)象，對(duì)高校預(yù)算績(jī)效管理和評(píng)價(jià)沒(méi)有引起足夠的重視。由于對(duì)高校預(yù)算缺乏績(jī)效管理和評(píng)價(jià)使得政府對(duì)高等教育經(jīng)費(fèi)投入不足與高校教育經(jīng)費(fèi)使用中浪費(fèi)嚴(yán)重、高等教育資源配置不合理與教育資源利用效率低下、高等教育經(jīng)費(fèi)獲得困難與高等教育支出效益低下等矛盾進(jìn)―步加劇，沒(méi)有從源頭上控制沒(méi)有績(jī)效和低績(jī)效的教育支出項(xiàng)目，在教育支出責(zé)任上也沒(méi)有形成一定的監(jiān)督和追究機(jī)制。(二)績(jī)效目標(biāo)的設(shè)定有待科學(xué)量化績(jī)效目標(biāo)的設(shè)定是預(yù)算績(jī)效管理的基礎(chǔ)，是整個(gè)預(yù)算績(jī)效管理系統(tǒng)的前提，包括績(jī)效內(nèi)容、績(jī)效指標(biāo)和績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)。通常來(lái)看，要衡量一個(gè)部門(mén)的績(jī)效需要通過(guò)對(duì)這個(gè)部門(mén)目標(biāo)的衡量去體現(xiàn)，如果明確了部門(mén)的目標(biāo)，再去衡量該部門(mén)的績(jī)效就很容易了，績(jī)效管理也容易了。高?？?jī)效目標(biāo)具有多元性和模糊性的特點(diǎn)。高校是一個(gè)公共機(jī)構(gòu)，其目標(biāo)實(shí)際上就是在保證學(xué)校正常運(yùn)轉(zhuǎn)的前提下，積極籌集資源，為學(xué)生和社會(huì)提供服務(wù)，它涵蓋教學(xué)事業(yè)、科研事業(yè)、行政管理、學(xué)生管理、后勤保障等諸多方面。它的績(jī)效目標(biāo)都是多元化的，不僅僅要考慮效率，還要滿(mǎn)足多方面的需要，而這些目標(biāo)都不是具體的，很難將其量化。要分析它的績(jī)效，它的參考目標(biāo)也是很復(fù)雜的，具有很多的模糊性。(三)績(jī)效運(yùn)行跟蹤監(jiān)控有待強(qiáng)化預(yù)算績(jī)效運(yùn)行跟蹤監(jiān)控管理是預(yù)算績(jī)效管理的重要環(huán)節(jié)?？?jī)效運(yùn)行監(jiān)控作為監(jiān)控主體對(duì)資金運(yùn)行狀況及績(jī)效目標(biāo)預(yù)期實(shí)現(xiàn)程度開(kāi)展的控制和管理活動(dòng)，是全過(guò)程績(jī)效管理的重要環(huán)節(jié)。目前的績(jī)效運(yùn)行監(jiān)控，主要依靠部門(mén)、單位日常監(jiān)督和定期抽查，通過(guò)預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度分析輔助監(jiān)控，對(duì)績(jī)效信息的收集和分析不夠，對(duì)績(jī)效實(shí)現(xiàn)的趨勢(shì)關(guān)注不多，無(wú)法及時(shí)糾正偏差，促進(jìn)績(jī)效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)和強(qiáng)化預(yù)算執(zhí)行管理的作用發(fā)揮不夠。(四)預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制有待完善預(yù)算支出績(jī)效評(píng)價(jià)是預(yù)算績(jī)效管理的核心。現(xiàn)代多數(shù)的高校仍然以財(cái)務(wù)性指標(biāo)與業(yè)務(wù)合規(guī)性指標(biāo)為主，重心偏向反映項(xiàng)目管理狀況與財(cái)務(wù)情況，而對(duì)于單位預(yù)算資金的運(yùn)用效果缺乏動(dòng)態(tài)的、全面的分析與研究。在本單位的預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)中，定性的考評(píng)比較多、定量的考評(píng)比較少，因此大大降低了績(jī)效評(píng)價(jià)信息的可信度與價(jià)值。(五)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果科學(xué)性有待提高目前績(jī)效評(píng)價(jià)方式主要是部門(mén)單位自評(píng)價(jià)，財(cái)務(wù)部門(mén)選擇部分項(xiàng)目重點(diǎn)評(píng)價(jià)。部門(mén)、單位作為預(yù)算資金的使用方，財(cái)務(wù)部門(mén)作為預(yù)算資金的分配方，不論哪一方單獨(dú)作為評(píng)價(jià)主體，都存在一定的主觀因素，并且受到專(zhuān)業(yè)領(lǐng)域信息資源和知識(shí)體系限制，評(píng)價(jià)結(jié)果的客觀性、科學(xué)性仍有待提高。(六)績(jī)效管理結(jié)果應(yīng)用尚停留在較淺層面從目前情況看，績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果還主要用于反映情況、發(fā)現(xiàn)問(wèn)題和落實(shí)整改，與預(yù)算安排結(jié)合得不夠緊密，評(píng)價(jià)結(jié)果有效與否，對(duì)下年度預(yù)算安排缺乏硬性約束。另外，績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果反饋和公開(kāi)機(jī)制不夠完善，評(píng)價(jià)結(jié)果信息僅反饋給項(xiàng)目單位一定范圍內(nèi)的人員，項(xiàng)目單位大部分工作人員難以知曉評(píng)價(jià)結(jié)果，社會(huì)公眾對(duì)預(yù)算項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)情況更是無(wú)從了解，尚未起到通過(guò)社會(huì)監(jiān)督促進(jìn)預(yù)算管理的目的。三、構(gòu)建績(jī)效管理系統(tǒng)，創(chuàng)新高校預(yù)算體制(一)加強(qiáng)和規(guī)范預(yù)算績(jī)效目標(biāo)管理，優(yōu)化預(yù)算編制在編制年度預(yù)算或追加預(yù)算時(shí)，依據(jù)部門(mén)職能職責(zé)及事業(yè)發(fā)展規(guī)劃，對(duì)預(yù)算支出設(shè)定計(jì)劃期內(nèi)預(yù)期達(dá)到的業(yè)績(jī)目標(biāo)、預(yù)期產(chǎn)出的效益和效果，并據(jù)此評(píng)價(jià)財(cái)政資金使用績(jī)效。首先，預(yù)算單位要科學(xué)的測(cè)算資金需求，合理設(shè)定預(yù)期產(chǎn)出目標(biāo)、預(yù)期效果目標(biāo)、滿(mǎn)意程度目標(biāo)。其次，編制績(jī)效目標(biāo)應(yīng)做到：績(jī)效目標(biāo)指向明確，并與相應(yīng)的財(cái)政支出范圍、方向、重點(diǎn)、效益和效果緊密相關(guān)?？?jī)效目標(biāo)應(yīng)從投入、產(chǎn)出、效益、效果等方面進(jìn)行細(xì)化，須用定量表述為主，并具有可測(cè)量性。設(shè)定績(jī)效目標(biāo)要經(jīng)過(guò)調(diào)查研究和科學(xué)論證，目標(biāo)要符合客觀實(shí)際，確?？蛇_(dá)到。第三，財(cái)務(wù)部門(mén)及其專(zhuān)家組對(duì)預(yù)算單位提交的績(jī)效目標(biāo)進(jìn)行審核?？?jī)效目標(biāo)評(píng)審內(nèi)容包括：項(xiàng)目報(bào)告的完整性、實(shí)施依據(jù)的充分性、方案的可行性；績(jī)效目標(biāo)的完整性、準(zhǔn)確性和可實(shí)現(xiàn)性；績(jī)效指標(biāo)的完整性、相關(guān)性、規(guī)范性和標(biāo)準(zhǔn)值的科學(xué)性；資金預(yù)算的合理性、保障性和匹配性。最后，學(xué)校預(yù)算報(bào)經(jīng)學(xué)校黨委會(huì)審查批準(zhǔn)后，財(cái)務(wù)部門(mén)在批復(fù)單位預(yù)算的同時(shí)批復(fù)績(jī)效目標(biāo)。批復(fù)的績(jī)效目標(biāo)應(yīng)清晰、可量化，以便在預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中進(jìn)行監(jiān)控，在實(shí)施績(jī)效評(píng)價(jià)時(shí)對(duì)照比較。(二)及時(shí)跟蹤監(jiān)控預(yù)算執(zhí)行情況，確保實(shí)現(xiàn)績(jī)效目標(biāo)財(cái)務(wù)部門(mén)根據(jù)設(shè)定的績(jī)效目標(biāo)，采取項(xiàng)目跟蹤、數(shù)據(jù)抽查等方式，動(dòng)態(tài)跟蹤績(jī)效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度、資金支出進(jìn)度和項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)程，確保資金使用效率和項(xiàng)目管理效益的提高?？?jī)效跟蹤監(jiān)控的內(nèi)容應(yīng)包括：項(xiàng)目是否按計(jì)劃進(jìn)度完成，并分析項(xiàng)目進(jìn)度滯后的主要原因；項(xiàng)目需求是否發(fā)生本質(zhì)性變化；項(xiàng)目設(shè)計(jì)或?qū)嵤┓桨甘欠癜l(fā)生了調(diào)整；針對(duì)變化和調(diào)整，是否及時(shí)修改完善績(jī)效目標(biāo)和績(jī)效指標(biāo)；項(xiàng)目管理和資金管理制度是否健全，是否落實(shí)到位；項(xiàng)目實(shí)施單位是否采取節(jié)約成本的具體措施以及措施效果是否明顯。(三)建立科學(xué)合理的績(jī)效評(píng)價(jià)體系，提高資金使用效益財(cái)務(wù)部門(mén)根據(jù)設(shè)定的績(jī)效目標(biāo)，運(yùn)用科學(xué)、合理的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)、評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和評(píng)價(jià)方法，對(duì)預(yù)算支出的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效益性進(jìn)行客觀、公正的評(píng)價(jià)，切實(shí)做到“四個(gè)到位”。一是開(kāi)展績(jī)效評(píng)價(jià)前把目標(biāo)設(shè)定情況、資金投入使用情況、制度保障情況、采取措施情況、實(shí)現(xiàn)效果情況、其他情況等信息收集到位。二是評(píng)價(jià)績(jī)效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度，把績(jī)效評(píng)價(jià)方法確定到位。三是確定績(jī)效評(píng)價(jià)對(duì)象；下達(dá)績(jī)效評(píng)價(jià)通知；確定績(jī)效評(píng)價(jià)工作人員；制訂績(jī)效評(píng)價(jià)工作方案；收集績(jī)效評(píng)價(jià)相關(guān)資料；對(duì)資料進(jìn)行審查核實(shí)；綜合分析并形成評(píng)價(jià)結(jié)論；撰寫(xiě)與提交評(píng)價(jià)報(bào)告；建立績(jī)效評(píng)價(jià)檔案，把工作程序落實(shí)到位。四是撰寫(xiě)績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告做到邏輯清晰、客觀公正、數(shù)據(jù)準(zhǔn)確、依據(jù)充分、真實(shí)完整、分析到位。(四)建立績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果反饋和應(yīng)用機(jī)制，強(qiáng)化支出責(zé)任建立預(yù)算支出績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果反饋和應(yīng)用制度，強(qiáng)化結(jié)果應(yīng)用“四個(gè)結(jié)合”。一是強(qiáng)化評(píng)價(jià)結(jié)果與反饋、報(bào)告相結(jié)合。將具體項(xiàng)目評(píng)價(jià)結(jié)果及時(shí)反饋給資金使用單位，并督促其整改。將專(zhuān)項(xiàng)資金評(píng)價(jià)結(jié)果向?qū)W校黨委報(bào)告，為領(lǐng)導(dǎo)決策和實(shí)施監(jiān)督提供參考。二是強(qiáng)化評(píng)價(jià)結(jié)果與預(yù)算安排相結(jié)合。發(fā)揮結(jié)果導(dǎo)向作用，加大績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果對(duì)下一年度預(yù)算的指導(dǎo)性作用，形成直接影響，逐步使之成為預(yù)算決策的主要依據(jù)。三是強(qiáng)化評(píng)價(jià)結(jié)果與日常預(yù)算管理相結(jié)合。針對(duì)績(jī)效評(píng)