農(nóng)村稅費(fèi)改革背景下鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政面臨的困難

農(nóng)村稅費(fèi)改革背景下鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政面臨的困難

2005年3月5日，溫家寶總理在出席國民黨中央委員會第二次會議的政府工作報(bào)告中指出。據(jù)預(yù)計(jì)，明年全國將全面征收耕地稅。耕地稅的目標(biāo)是在五年內(nèi)消除的。三年后。截止目前,全國已有26個(gè)省區(qū)相繼宣布全面免征農(nóng)業(yè)稅,大約有7.3億農(nóng)民將告別上繳“皇糧國稅”的歷史。這對增加農(nóng)民收入,維護(hù)農(nóng)村穩(wěn)定,解決我國“三農(nóng)”問題具有重要意義。但是長期以來,我國大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財(cái)政收入主要依靠農(nóng)業(yè)稅,取消農(nóng)業(yè)稅將進(jìn)一步加劇鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政困難,這一問題如不能妥善解決,農(nóng)村稅費(fèi)改革的成果將很難鞏固和發(fā)展。一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政能力較為薄弱取消農(nóng)業(yè)稅政策的出臺,對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)賴以生存的財(cái)政可謂釜底抽薪,導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機(jī)關(guān)的運(yùn)作只能依靠上級的轉(zhuǎn)移支付。特別是對于以農(nóng)業(yè)為主的地區(qū),取消農(nóng)業(yè)稅對基層財(cái)政的影響很大。主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面:(一)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政減收明顯,收支矛盾凸顯。取消農(nóng)業(yè)稅之前,各地鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的常規(guī)收入一般由3個(gè)部分組成:一是財(cái)政局收取的財(cái)政收入部分,以農(nóng)業(yè)稅為主體;二是地稅收入;三是國稅收入。但目前,我國大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要以農(nóng)業(yè)稅為主,地稅和國稅收入占鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政總收入的比重很小,全面減免農(nóng)業(yè)稅以后,鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政減收較大。與此同時(shí),財(cái)政支出呈剛性增長,致使鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收支缺口較大,嚴(yán)重影響了基層政府的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。(二)鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重不足,難以保證政府正常運(yùn)轉(zhuǎn)。農(nóng)業(yè)稅取消后,鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政困難加劇,拖欠鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部工資現(xiàn)象十分嚴(yán)重,嚴(yán)重挫傷了鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的工作積極性。與此同時(shí),農(nóng)業(yè)稅的取消,使原農(nóng)業(yè)稅中用于彌補(bǔ)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政公用經(jīng)費(fèi)支出的4%返還也隨之取消,使鄉(xiāng)鎮(zhèn)公費(fèi)經(jīng)費(fèi)進(jìn)一步吃緊,導(dǎo)致很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)不能保證必要的辦公經(jīng)費(fèi),普遍存在著預(yù)算安排的公用經(jīng)費(fèi)過低,正常運(yùn)轉(zhuǎn)困難。(三)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政債務(wù)負(fù)擔(dān)沉重,缺乏化解債務(wù)的經(jīng)費(fèi)來源。鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)歷史包袱重,據(jù)農(nóng)業(yè)部調(diào)查,截至目前,全國的鄉(xiāng)村債務(wù)總額預(yù)計(jì)已經(jīng)突破8000億元,占全國財(cái)政收入的比重在30~50%之間。稅費(fèi)改革前鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債還可以通過“三提五統(tǒng)”以及通過向農(nóng)民收取各種稅費(fèi)進(jìn)行償還。稅費(fèi)改革后,規(guī)范了收費(fèi)行為,上述的籌資渠道被切斷,大大削弱了鄉(xiāng)鎮(zhèn)償還債務(wù)的能力。農(nóng)業(yè)稅的取消使鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政難上加難,鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)很難化解。二、尺非一日之寒取消農(nóng)業(yè)稅后鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政困難加劇,但鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政困難卻是“冰凍三尺非一日之寒”。究其深層原因是因?yàn)樵朽l(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政體制和行政體制上的弊端。造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政困難既有經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面的原因,也有鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制上的原因。(一)縣級財(cái)政的現(xiàn)狀我國1994年實(shí)行的分稅制改革僅僅停留在稅收和財(cái)政層面上,沒有在各級政府間合理劃分財(cái)權(quán)和事權(quán),以至最終形成財(cái)力日益向上集中,事權(quán)卻逐級下移的局面。據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局統(tǒng)計(jì),2000年,全國財(cái)政收入1.34萬億元,其中,中央占51%,省級占10%,地(市)級占17%,而有著2千多個(gè)縣級財(cái)政、4萬多個(gè)鄉(xiāng)級財(cái)政的兩級財(cái)政收入共計(jì)僅占22%。但是,鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政作為最基層的一級政府,卻被要求承擔(dān)與其財(cái)權(quán)相去甚遠(yuǎn)的大量事權(quán),要提供大量本應(yīng)由上級政府提供的社會公共物品,承擔(dān)著義務(wù)教育、農(nóng)村初級衛(wèi)生保健、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施等重要職責(zé)和相應(yīng)的支出,這直接導(dǎo)致了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政困難,嚴(yán)重制約了基層財(cái)政職能的發(fā)揮。(二)轉(zhuǎn)移支付制度不科學(xué)為了順利推動農(nóng)村稅費(fèi)改革,中央對地方給予專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付,但轉(zhuǎn)移支付力度不夠大。中央的轉(zhuǎn)移支付主要是為了填補(bǔ)稅費(fèi)改革帶來的地方財(cái)政空洞,但實(shí)際上,鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的支出要遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于以農(nóng)業(yè)稅為主的財(cái)政收入,而這個(gè)落差部分,中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付沒有覆蓋到。再者,目前的轉(zhuǎn)移支付制度不科學(xué),在許多方面存在“缺位”。比如農(nóng)村義務(wù)教育,主要由鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政供給的農(nóng)村義務(wù)教育的效益越來越多地外溢到其他地區(qū),而相應(yīng)的轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)償卻難以得到,從而造成越是經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)財(cái)力匱乏的鄉(xiāng)鎮(zhèn),承擔(dān)教育成本的壓力越大,也越難以擺脫貧困的惡性循環(huán),鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政陷入危機(jī)。(三)機(jī)構(gòu)的干部人數(shù)我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級普遍存在“小政府、大機(jī)構(gòu)”的狀況,財(cái)政供養(yǎng)人員的支出負(fù)擔(dān)過于沉重。據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局對全國1030個(gè)鎮(zhèn)的調(diào)查,每個(gè)鎮(zhèn)的機(jī)構(gòu)一般都在30~40個(gè),可謂“麻雀雖小,五臟俱全”。其中鎮(zhèn)屬機(jī)構(gòu)的干部人數(shù)平均為158名,超出編制人數(shù)的數(shù)倍。由此可見,鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)人員編制已經(jīng)失控,存在大量的編制外人員,僅工資發(fā)放就幾乎耗盡了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入,導(dǎo)致我國大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)呈現(xiàn)典型的“吃飯財(cái)政”特征。三、緩解農(nóng)村地區(qū)的財(cái)政困難的政策建議(一)培育壯大農(nóng)產(chǎn)品深加工,不斷提高農(nóng)產(chǎn)品價(jià)值一是積極調(diào)整農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu),推進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營,以農(nóng)穩(wěn)財(cái)。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)要根據(jù)自身優(yōu)勢,因地制宜,突出特色,以農(nóng)副產(chǎn)品深加工為重點(diǎn),實(shí)現(xiàn)農(nóng)產(chǎn)品增值增收。二是大力培養(yǎng)農(nóng)村支柱產(chǎn)業(yè),實(shí)施抓大扶優(yōu)、龍頭帶動、擴(kuò)充增量、盤活存量的方略,支持一批有優(yōu)勢、有潛力、有前景的大型企業(yè),使其成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)的臺柱,幫助一批重點(diǎn)企業(yè),使其逐步成為具有支撐力的骨干企業(yè);盤活一批停產(chǎn)半停產(chǎn)企業(yè),使其成為新的經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)。(二)分稅分級,完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政體制,是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政解困的根本所在。首先,合理劃分鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財(cái)權(quán)和事權(quán)。當(dāng)前,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府往往只擁有事權(quán),缺乏相應(yīng)的財(cái)權(quán),而事權(quán)的行使和完成需要財(cái)權(quán)作保障,因而真正緩解鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的壓力,必須實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財(cái)權(quán)和事權(quán)的統(tǒng)一。一是要增加鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)權(quán)。短期來說應(yīng)增加鄉(xiāng)鎮(zhèn)增值稅、企業(yè)所得稅、營業(yè)稅分享比例,并針對農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅和農(nóng)業(yè)稅取消后的實(shí)際情況,積極探討構(gòu)建以農(nóng)用土地使用稅為主、以增值稅和個(gè)人所得稅為輔的稅收體系,既要保證農(nóng)民負(fù)擔(dān)不反彈,又要保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)有充足的收人來源。長遠(yuǎn)來說,應(yīng)按照“分稅分級”的原則,合理劃分五級財(cái)政之間的稅種、收人范圍和分享比例,讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政能夠從稅收中享有穩(wěn)定的收入來源。二是減少鄉(xiāng)鎮(zhèn)事權(quán)。建議對目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)承擔(dān)的優(yōu)撫、計(jì)劃生育等純公共品由中央財(cái)政承擔(dān);農(nóng)村義務(wù)教育具有效益外溢性的應(yīng)由中央、省、市、縣四級財(cái)政按一定比例共同負(fù)擔(dān)。徹底解決小馬拉大車問題,減輕鄉(xiāng)鎮(zhèn)支出壓力。其次是進(jìn)一步完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度。完善轉(zhuǎn)移支付制度是緩解取消農(nóng)業(yè)稅后鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政困難的重要途徑。一是加大轉(zhuǎn)移支付力度,改革轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助辦法,采用因素法代替基數(shù)法,建立科學(xué)規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付制度;二是適當(dāng)增加一般性轉(zhuǎn)移支付的數(shù)量和比重,增加鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財(cái)力,使鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政狀況得以改善;三是壓縮專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模,清理專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目,改革現(xiàn)行專項(xiàng)補(bǔ)助辦法;;四是加大對貧困地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移支付的力度,以縮小鄉(xiāng)鎮(zhèn)間的差距,使各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財(cái)力相對均衡。(三)鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并,調(diào)整經(jīng)濟(jì)總量較小的鄉(xiāng)鎮(zhèn)我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)普遍存在機(jī)構(gòu)臃腫,冗員過多的問題,取消農(nóng)業(yè)稅后,鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政困難加劇,很難供養(yǎng)如此龐大的行政機(jī)構(gòu),因此,鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)臃腫問題必須加以解決。一是深化“撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)”改革。首先將那些人口規(guī)模和經(jīng)濟(jì)總量較小的鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并;其次應(yīng)按照城鎮(zhèn)化的要求,以那些具有發(fā)展?jié)摿徒?jīng)濟(jì)實(shí)力的鄉(xiāng)鎮(zhèn)為核心進(jìn)行合并;對暫時(shí)不具備合并條件,或建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政后比較困難的鄉(xiāng)鎮(zhèn),可考慮撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政,建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)務(wù),待條件成熟后再建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政。這有利于增強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)力、提升人口和經(jīng)濟(jì)規(guī)模、降低行政成本,減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)。二是按照“減人、減事、減支”的原則,大力開展精兵簡政,科學(xué)設(shè)置鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政機(jī)構(gòu)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是最基層的政府,理應(yīng)是機(jī)構(gòu)設(shè)置最簡單的一級政府,當(dāng)前可合并職能相近的部門,堅(jiān)決撤銷一些不必要的鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)和組織。嚴(yán)格控制行政編制,實(shí)行定員、定崗、定編,清退編外人員,裁減超編人員。(四)整合債務(wù)、資金和夯實(shí)債務(wù),規(guī)范債務(wù)管理清理核實(shí)基層財(cái)政債權(quán)債務(wù),消化存量,控制增量,是解決當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政困難的必由之路。一是按照統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)、口徑,對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政債務(wù)進(jìn)行清理核實(shí),核清債券債務(wù)主體、分清償債義務(wù)核清償責(zé)任。二是分類別、多途徑化解鄉(xiāng)村債務(wù)。對于興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)形成的債務(wù),原則上應(yīng)由企業(yè)擔(dān)負(fù),對于破產(chǎn)企業(yè)的債務(wù),應(yīng)按照國家制定的企業(yè)破產(chǎn)法、預(yù)算法等法律法規(guī)辦理;對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)公益設(shè)施形成的債務(wù),應(yīng)列入鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政預(yù)算逐步歸還;對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)高息借貸形成的債務(wù),應(yīng)采取減息、降息政策解決;對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)的隱形債務(wù),應(yīng)本著“誰受益誰負(fù)擔(dān),